Документ містить виявлені концептуальні виклики у роботі фінансового контролю НАЗК та рекомендації щодо їх подолання, включно з проведенням зовнішнього незалежного аудиту Агентства. Цей перелік зроблений на основі Тіньового Звіту до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення ЄС у 2024 році, який підготувала команда Transparency International Ukraine.
1. Окремі процедури перевірок декларацій незаконні, неефективні та дублюються між собою
Наявність процедур, не передбачених законом. Дві процедури (контроль повноти заповнення та автоматизована повна перевірка декларації) не передбачена Законом «Про запобігання корупції» — їх НАЗК ввело самостійно. Міжнародні експерти підтримували модель фінансового контролю без цих процедур ще з моменту запуску декларування у 2016 році. Натомість модель НАЗК вже викликала серйозну критику міжнародних зовнішніх аудиторів у звіті 2023 року.
Дублювання процедур. Окремі процедури мають тотожні цілі (автоматизована повна перевірка, повна перевірка та моніторинг способу життя, контроль повноти заповнення та логічний і арифметичний контроль — ЛАК) та штучно розмежовуються Агентством після багатьох років незмінної редакції Закону. Окрім створення видимості роботи, інших результатів такого підходу НАЗК ми не встановили. Процедури не узгоджені між собою, що підкреслює і відповідний захід Дорожньої карти з верховенства права. Міжнародні стандарти теж не передбачають такого розмаїття процедур.
Беззмістовність автоматизованої повної перевірки. Автоматизована повна перевірка полягає у звірці даних, які надав декларант, з державними реєстрами, відомості в яких часто є неповними або некоректними. Нещодавно НАЗК запровадило можливість для декларантів автоматично отримувати дані з реєстрів та вносити їх до чернетки декларації на етапі подання. Таким чином, автоматизована повна перевірка втрачає сенс. Як підтвердження — цю процедуру успішно проходять фігуранти майбутніх справ щодо незаконного збагачення, недостовірного декларування та цивільної конфіскації (ексзаступник Директора ДБР, ексзаступниця Міністра довкілля, керівники обласних податкових тощо), а також декларації з криптовалютою, готівкою та іноземними активами, що неможливо перевірити автоматично.
Рекомендації
Парламенту:
- визначити в Законі «Про запобігання корупції» зміст процедур ЛАК, контролю правильності та повноти заповнення декларації, щоб вони не мали тотожних цілей;
- додатково заборонити в Законі НАЗК виконувати не передбачені в цьому документі процедури.
НАЗК:
- оптимізувати за участі міжнародних партнерів та спростити систему фінансового контролю, виключити не передбачені законодавством процедури, що дублюють одна одну.
2. Повна перевірка декларацій як ключова процедура НАЗК є неефективною та непропорційною рівню корупційних ризиків
Непропорційний фокус перевірок за умов обмежених ресурсів. НАЗК має обмежені можливості для проведення повних перевірок. Орган може провести 1000+ таких за рік. Цей ресурс розподіляється неефективно: здебільшого перевіряються декларації представників нижчої ланки, що характеризуються мінімальними ризиками. Це має мінімальний стримувальний ефект навіть у випадку успішних перевірок. За даними Опендатабот, за недостовірне декларування відкрили 358 кримінальних справ у 2024 році та 258 справ у 2025 році. До суду дійшли лише 20 справ (6%) торік та 17 справ (7%) цьогоріч. Також за незаконне збагачення торік було відкрито 102 кримінальні провадження, проте вручено лише 7 підозр. Цьогоріч відкрито 52 провадження та вручено 2 підозри. Лише одна справа цьогоріч дійшла до суду. Також за недостовірне декларування є десятки адміністративних постанов про штраф у 17 000 грн.
Фокус на дрібних розбіжностях з реєстрами. Повні перевірки сфокусовані на виявленні дрібних розбіжностей у декларації з реєстрами та правовстановлюючими документами – це має низький загальний вплив на рівень корупції і слабку перспективу у судах. Лише 1 повна перевірка з 200 проведених НАЗК за І півріччя 2024 року не викликала зауважень TI Ukraine.
Варіативність якості перевірок НАЗК. Існують випадки, коли НАЗК: некоректно визначає вартість активів; не вживає всіх заходів для всебічної перевірки за участі третіх осіб, експертних установ, національних та іноземних органів; ігнорує ухилення від сплати податків; слабко перевіряє готівку та криптовалюту; не оприлюднює пояснення осіб та зміст отриманих повідомлень викривачів про можливі порушення для незалежної оцінки проведеної перевірки тощо. Навіть у випадку очільниці Хмельницького МСЕК Тетяни Крупи НАЗК вдавалося до повторної повної перевірки після скандалу, оскільки перша не виявила ознак жодного кримінального правопорушення.
Відсутність належного контролю за деклараціями керівництва НАЗК. У регуляціях Агентства відсутні додаткові запобіжники, наприклад, на етапі погодження висновків, коли йдеться про перевірку декларацій, поданих керівництвом самого НАЗК. Це створює додаткові ризики.
Рекомендації
Парламенту:
- прописати в Законі «Про запобігання корупції» зміст повної перевірки декларації, щоб уникати перевірки дрібних розбіжностей.
- додати до переліку декларантів керівництво відокремлених підрозділів та філій юросіб, патронатну службу.
НАЗК:
- удосконалити та уніфікувати практику повних перевірок заради підвищення їхньої ефективності та безсторонності;
- фокусуватись на пошуку необґрунтованих активів та ознак незаконного збагачення у посадових осіб високого рівня й у секторах високого ризику, аби досягався найкращий результат з урахуванням витрачених ресурсів;
- передбачити відсутні наразі додаткові механізми стримувань і противаг у випадках повних перевірок декларацій працівників НАЗК.
3. Моніторинг способу життя (МСЖ) не відповідає євростандартам
Часткове дублювання повних перевірок та брак ризикоорієнтованого підходу. МСЖ не розмежований з процедурою повної перевірки та виявляє випадки приховування активів, щодо яких відсутні законні доходи, здебільшого у посадовців нижчого рівня. Це свідчить про брак ризикоорієнтованого підходу.
Відсутність конкретної часової рамки. Поточне регулювання МСЖ може призвести до надмірного та непропорційного втручання в особисте та сімейне життя декларантів, забороненого Законом та ст. 8 Європейської конвенції з прав людини. У майбутньому Україна може програти відповідні справи в ЄСПЛ. Зокрема, нині МСЖ може юридично тривати необмежений час. На практиці є випадки, коли процедура триває понад рік. Відсутність конкретних часових обмежень дозволяє НАЗК зловживати загальним строком позовної давності цивільної конфіскації у 4 роки від набуття активу. Орган не змінив своїх змістовних підходів до МСЖ, попри критику міжнародних аудиторів та громадськості.
Непрозорість розподілу перевірок МСЖ між уповноваженими НАЗК та закритість результатів. Авторозподіл МСЖ між уповноваженими Агентства відсутній, широкі повноваження цих фахівців не конкретизовані (наприклад, зайве в рамках МСЖ їхнє загальне право видавати обовʼязкові для виконання приписи), що створює ризики зловживання. Так, нещодавно НАЗК відмовилося надавати журналістам висновки експертиз у МСЖ екскерівника підрозділу кібербезпеки СБУ Іллі Вітюка. При перевірці НАЗК не виявило правопорушень, що породило обґрунтовані сумніви у незалежності Агентства. Результати МСЖ, на відміну від результатів повних перевірок, недоступні для громадськості.
Рекомендації:
Парламенту:
- розмежувати у Законі «Про запобігання корупції» процедури повної перевірки та МСЖ; встановити відповідні рамки МСЖ як попередньої аналітичної діяльності НАЗК щодо конкретного можливого факту правопорушення.
НАЗК:
- впровадити рекомендації дослідження МСЖ TI Ukraine 2021 року щодо звуження мандату уповноважених осіб НАЗК, обмеження МСЖ чіткими часовими рамками у 4 місяці, запровадження авторозподілу МСЖ тощо;
- оприлюднити результати всіх проведених МСЖ.
4. Регулювання, зміст та результати окремих процедур фінконтролю незаконно приховуються НАЗК, що знижує підзвітність органу
ЛАК – це вид фінансового контролю, який ідентифікує невідповідності задекларованих відомостей реєстрам та оцінює їх за певними правилами та коефіцієнтами. Підсумком ЛАК є розрахований показник рейтингу ризику декларації, який впливає на черговість відбору її на перевірку.
Закритість правил ЛАК. Остання публічна редакція правил ЛАК 2020 року наразилась на суттєву критику TI Ukraine та Центру протидії корупції. У 2024 році НАЗК посилило приховування правил ЛАК, непублічних з 2021 року навіть для членів Громадської ради при НАЗК. Міжнародні аудитори не виявили правових підстав для цього. Поточні правила ЛАК, покладені в основу ризикоорієнтованого підходу НАЗК, не забезпечують можливості знаходити ознаки адміністративних або кримінальних правопорушень у половині декларацій, відібраних на повну перевірку.
Закритий порядок перевірки для спеціальних органів. Порядки перевірки декларацій співробітників СБУ, НАБУ, розвідників тощо залишаються закритими навіть після відмови НАЗК передати їх для оцінювання міжнародним аудиторам, залишаються закритими. Це створює і ризики прихованого конфлікту інтересів у Голови НАЗК.
Рекомендації:
Парламенту:
- передбачити у Законі «Про запобігання корупції» оприлюднення правил ЛАК.
НАЗК:
- оприлюднити правила ЛАК та провести їхнє широке обговорення з метою удосконалення;
- надати для оцінювання Громадській раді при НАЗК порядки фінансового контролю спеціальних субʼєктів декларування.
5. Проведення другого зовнішнього аудиту діяльності НАЗК заблоковане
Недосконалість методології та критеріїв аудиту. В умовах закритості та недостатньої підзвітності НАЗК аудит міжнародними експертами ефективності роботи НАЗК у 2024-2025 роках (перші два роки нового Голови) є конструктивним заходом для підвищення ефективності запобігання корупції та перевірок декларацій.
Однак перед цим Уряду слід оновити методологію та критерії аудиту, які були прийняті у 2020 році, і показали свою перевантаженість та недоліки. Це не було зроблено за трьох Міністрів юстиції, натомість Міністерство в порушення своєї незалежності незаконно дозволяє НАЗК, яке має внутрішній конфлікт інтересів, суттєво впливати на зміст цих документів. Поточний їх зміст не включає оцінку нового мандату НАЗК у сфері лобіювання, а математичний поріг неефективності для звільнення Голови занадто вимогливий та нереалістичний. Індивідуальна неефективність та недоброчесність Голови НАЗК у методології та критеріях теж не враховані.
Анонсований понад 2 роки тому НАЗК План реалізації рекомендацій першого аудиту так і не був оприлюднений.
Рекомендації:
Парламенту:
- передбачити у Законі «Про запобігання корупції» аудиторську Комісію субʼєктом ухвалення методології та критеріїв зовнішнього аудиту НАЗК, як це передбачено в аудиті НАБУ-САП.
Уряду:
- провести широке обговорення проєкту змін та спростити методологію і критерії зовнішнього аудиту НАЗК без надмірної участі Агентства як обʼєкту оцінки;
- сформувати аудиторську Комісію на основі пропозицій міжнародних партнерів.
НАЗК:
- оприлюднити стан виконання попередніх рекомендацій зовнішнього аудиту НАЗК та виконати їх
