Посилення відповідальності за зловживання та неповагу до суду: юридичний аналіз законопроєкту №11387

28 червня народні депутати Стефанчук, Негулевський та інші внесли до парламенту проєкт закону №11387. 

Цим документом вони пропонують комплексно змінити Кримінальний кодекс України (КК України), Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК України) та Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) для посилення відповідальності за неповагу до суду та за невиконання учасниками кримінального провадження своїх обов’язків. У пропонованому проєкті нормативного акта також вирішуються інші питання, пов’язані з мінімізацією зловживань під час судового розгляду кримінальних справ.

22 серпня Верховна Рада прийняла цей законопроєкт у першому читанні з необхідністю доопрацювати його до другого.

Transparency International Ukraine проаналізувала проєкт нормативного акта в частині, що стосується діяльності Вищого антикорупційного суду (ВАКС), та надала рекомендації щодо вдосконалення.

Короткі висновки:

• проєкт закону підвищує розмір штрафів та грошових стягнень за неповагу до суду та неналежну процесуальну поведінку, однак не підходить комплексно до вдосконалення ефективності судового розгляду;
• пропоновані зміни в КПК України можуть спричинити неправильний обрахунок розміру мінімальної заробітної плати та, як наслідок, неправильний розмір компенсації витрат через кримінальне провадження його учасникам;
• існує ризик необґрунтованого перевантаження суддів — якщо відводи суддів зобов’яжуть розглядати за 24 години, а клопотання про скасування грошового стягнення розглядатиме і щодо нього прийматиме рішення інший суддя, ніж той, який його застосував.

Ми пропонуємо:

• передбачити в КУпАП, що справи про неповагу до суду розглядаються іншим складом суду, ніж тим, щодо якого така неповага висловлювалася. Для цього слід зобов’язати секретаря засідань складати протокол та передавати його на автоматизований розподіл для визначення іншого складу суду;
• надати суду можливість накладати грошове стягнення на захисників, які без поважних причин не з’являються на судові засідання;
• доповнити КПК України визначенням розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб не замість, а поруч із визначенням мінімального розміру заробітної плати;
• виключити з законопроєкту заборону суду, який виніс рішення про накладення грошового стягнення, розглядати клопотання про його скасування;
• збільшити до 2 днів строк для розгляду заяви про відвід, заявлений слідчому судді або судді, який здійснює судове провадження одноособово.

Як зараз врегульовані ці питання

Наразі є проблеми з тим, наскільки ефективні інструменти стимулювання учасників кримінального провадження до участі в судовому розгляді. Вони або надміру жорсткі, наприклад, тримання під вартою обвинуваченого, або ж взагалі відсутні. Проблема неявки сторін стала системною для судової влади в цілому, і це своєю чергою гальмує судовий розгляд, знижуючи ефективність та економічність процесів. Лише Вищий антикорупційний суд за 5 років роботи через неявку учасників відклав 1907 засідань. 

Так, КУпАП встановлює досить невисокі розміри штрафів за неповагу до суду (ст. 185-3), при цьому динаміка притягнення винних до відповідальності за неповагу до суду зменшується. Так, наприклад, за статистикою Державної судової адміністрації у 2019 році за неповагу до суду притягнули до відповідальності 35 осіб, у 2020-му – 41, у 2021-му – 16, у 2022-му – 8 та у 2023-му – 10. 

І так само невисокими залишаються грошові стягнення за процесуальні порушення у КПК України. Клопотання про скасування грошового стягнення розглядає той самий суд, який виніс таке рішення.

КПК України також не містить визначення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, хоча він використовується для обрахунку розміру застави, розміру грошового стягнення за неприбуття на виклик та іншого. Також в КПК України прямо не прописана заборона заявляти відвід судді, який розглядає заяву про відвід іншому судді.

Які зміни пропонує проєкт закону №11387

В цілому законопроєкт спрямований мінімізувати прояви зловживань та підвищити дисциплінованість учасників судового розгляду, передусім при розгляді кримінальних проваджень та справ про адміністративні правопорушення.

Вирішити ці та інші проблеми парламентарі пропонують змінами до КК України, КПК України та КУпАП.

Так, у Кодексі України про адміністративні правопорушення пропонують зокрема підвищити розмір адміністративних штрафів за неповагу до суду, передбачених  статтею 185-3 КУпАП. Після змін штраф буде досягати 3400 грн, а повторна неповага або неповага до Конституційного Суду України коштуватиме порушнику до 6800 грн. 

У Кримінальному процесуальному кодексі субʼєкти законодавчої ініціативи пропонують, зокрема, удвічі підвищити розмір грошових стягнень за невиконання обов’язків учасникам кримінального провадження. Зміни планують внести до ч. 1 ст. 139 КПК України, встановивши, що за неявку до прокурора чи слідчого на цих осіб накладатиметься стягнення від 1514 до 3028 грн. А за неявку слідчого судді чи суду — від 3028 до 12112 грн.

Також посилять передбачену ч. 2 ст. 179 КПК України відповідальність підозрюваних та обвинувачених, якщо ті порушать свої процесуальні обов’язки. На них суд зможе накладати стягнення у розмірі від 1514 до 12 112 грн.

Для більшої правової визначеності автори проєкту вважають за доцільне закріпити в КПК України розрахунок розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, прибравши визначення розміру мінімальної заробітної плати. А також новим законом хочуть зобов’язати суд розглядати заяву про відвід суду або слідчому судді протягом 24 годин та визначити, що клопотання про скасування грошового стягнення має розглядати інший суддя, ніж той, який його застосував.

Більшість із запропонованих змін позитивні та зможуть пришвидшити судовий розгляд, дисциплінуючи його учасників. Водночас деякі оновлення викликають у нас зауваження, які треба врахувати при доопрацюванні законопроєкту №11387.

Ризики та недоліки пропонованих змін

Недосконала процедура притягнення до адміністративної відповідальності за неповагу до суду 

Ми повністю підтримуємо позицію ініціаторів законопроєкту про те, що наявний розмір адміністративних штрафів за неповагу до суду, передбачених ст. 185-3 КУпАП, є явно непропорційним, а тому його необхідно підвищити. Однак саме лише посилення відповідальності за неповагу до суду без врахування інших проблем притягнення до відповідальності за цією статтею не буде достатньо дієвим.

Так, розгляд справи про неповагу до суду за ст. 221-1 КУпАП відбувається головуючим у справі, де й відбулося порушення, а це ставить під сумнів об’єктивність його рішення. Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) у справі Alenka Pečnik v. Slovenia зіштовхувався з подібними недосконалостями правового регулювання та вважав недопустимим розгляд справи тим же суддею, щодо якого було вчинено неповагу.

Ці законодавчі проблеми наражають суддів на ризик приймати рішення про притягнення до відповідальності за неповагу до суду з порушенням права на справедливий суд, тож лише їх усунення дозволить розблокувати практику застосування статті 185-3 КУпАП.

Для цього варто внести такі зміни:

• прибрати положення ч. 2 ст. 221 КУпАП, яке зобов’язує розглядати справу про неповагу судом, щодо якого така неповага була вчинена, — натомість передбачити, що така справа передається на розгляд іншому судді;

• зобов’язати секретаря судових засідань складати протокол про вчинення неповаги до суду. Для цього зі ст. 258 КУпАП, яка перелічує випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, необхідно прибрати згадку ст. 185-3 КУпАП про неповагу.

Встановлені 24 години на розгляд заяви про відвід — надто короткий строк

Законодавці пропонують внести зміни до ч. 1 ст. 81 КПК України, встановивши обов’язок суду розглянути заяву про відвід протягом 24 годин. Обмеження часу на розгляд такої заяви може позитивно вплинути на розумні строки судового розгляду кримінальних справ, і обмеження, встановлені у всіх інших процесуальних кодексах, лише підтверджують правильність такої ідеї.

Однак виписані в законопроєкті 24 години на розгляд цього питання — надто короткий строк. Встановлення доби як строку не притаманне іншим процесуальним законам, таким як Цивільний процесуальний кодекс України, Кодекс адміністративного судочинства України та Господарський процесуальний кодекс України. Усі ці три кодекси передбачають, що питання про відвід суд має вирішити невідкладно, якщо ж таку заяву повинен розглядати інший суддя, на це відводиться 2 робочі дні.

Тож у такому випадку доречніше застосувати узгоджений з іншими процесуальними актами підхід до строку розгляду заяв про відвід суду, щоб: 

• у разі заявлення відводу колегії суду (її членам) така заява розглядалася цим же судом невідкладно;

• у разі заявлення відводу слідчому судді або судді, який здійснює судове провадження одноособово, ця заява розглядалася іншим суддею протягом 2 днів.

Скасування грошового стягнення іншим суддею, ніж тим, який його наклав, не покращить та не пришвидшить процес

Законодавці пропонують внести зміни до ч. 1 ст. 147 КПК України, заборонивши розглядати клопотання про скасування грошового стягнення суду, який виніс це рішення. Натомість вчиняти такі дії повинен буде інший суддя, визначений автоматизованим розподілом відповідно до ст. 35 КПК України.

Застосування цих змін недостатньо обґрунтоване, оскільки, по-перше, процедура скасування накладеного грошового стягнення за своїм змістом схожа на процедуру перегляду рішення за нововиявленими обставинами. А по-друге, запропоновані зміни негативно вплинуть на процесуальну економію часу та ресурсів.

Все тому, що скасування грошового стягнення не є його оскарженням, а полягає передусім в оцінці тих фактів, які не були відомі суду при винесенні відповідного рішення. Згідно з ч. 1 ст. 147 КПК України таке клопотання може подати особа, на яку було накладено грошове стягнення, та яка не була присутня при постановленні рішення. Тобто суд, розглядаючи таке клопотання, оцінює факти, невідомі на момент винесення рішення, а отже така процедура, як і процедура перегляду рішень за нововиявленими обставинами, не потребує залучення інших суддів.

Крім того, ідея скасування рішення про накладення грошового стягнення судом, який його виніс, деякі науковці обґрунтовують процесуальною економією. Адже слідчий суддя або суд, який постановив ухвалу, достатньо ознайомлений з обставинами, має змогу оперативно прийняти рішення про наявність чи відсутність підстав для скасування постановленої ним ухвали, що дозволяє мінімалізувати витрати ресурсів.

Крім того, особа, на яку було накладено стягнення, має право подати свої заперечення на таку ухвалу суду під час підготовчого провадження або ж включити їх до апеляційної скарги на кінцеве рішення по справі.

Таким чином, ми вважаємо необґрунтованою пропозицію про те, що суд, який застосував грошове стягнення, не може скасувати його за клопотанням учасника. Цю зміну варто виключити з проєкту закону.

Занадто вузьке коло учасників кримінального провадження, на яких можна накласти грошове стягнення

Підвищення розмірів грошових стягнень, передбачених ст. 139 (наслідки неприбуття на виклик) та 179 (​​особисте зобов’язання) КПК України, спрямоване на виконання одного із заходів Державної антикорупційної програми, який стосується розширення підстав для застосування грошових стягнень за порушення обов’язків учасниками кримінального провадження та збільшення їх розмірів. Водночас такі зміни повинні супроводжуватися розширенням кола осіб, на яких за неявку може бути накладено грошове стягнення відповідно до ст. 139 КПК України.

Статистика одного лише Вищого антикорупційного суду показує, що другою найпопулярнішою причиною для відкладення засідань є неприбуття захисника — за 5 років роботи з цих причин було відкладено 588 засідань.

У межах моніторингу справ ВАКС Transparency International Ukraine неодноразово спостерігала, як неявка захисників у судові засідання серйозно впливала на розумні строки судового розгляду справи. Наприклад, яскравими прикладами цього були засідання у справі щодо колишньої міністерки юстиції часів Януковича та справі щодо суддів Окружного адміністративного суду Києва.

Тож, крім підозрюваного, обвинуваченого, свідка, потерпілого та інших учасників, закономірно також надати дозвіл суду штрафувати захисників, які без поважних причин не з’являються на судові засідання. Разом з підвищенням розмірів грошових стягнень це дозволить суттєво дисциплінувати поведінку всіх учасників кримінального провадження.

Спосіб доповнення КПК України визначенням розміру прожиткового мінімуму може спричинити неправильні обрахунки витрат під час провадження 

Одним із уточнювальних нововведень нардепи пропонують доповнити перелік термінів у ст. 3 КПК України визначенням розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Прожитковий мінімум для працездатних осіб наразі широко використовується у кримінальному судочинстві для обрахунку розміру застави, розміру грошового стягнення за неприбуття на виклик та іншого. Проте проблемою залишалося те, що в переліку термінів КПК України відсутнє визначення цього поняття. Це могло створювати ризик його неоднозначного трактування та, як наслідок, неправильного визначення розмірів грошових стягнень або, що більш небезпечно, розмірів застави.

Тож загалом ми підтримуємо доповнення КПК України терміном «прожитковий мінімум для працездатних осіб», проте не погоджуємося зі способом його запровадження. Адже визначення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб планують поставити не поруч з визначенням розміру мінімальної заробітної плати, а замість нього. 

Фактично термін «мінімальна заробітна плата» хочуть виключити з КПК України, і це попри те, що він широко використовується для обрахунку витрат, здійснених під час кримінального провадження (ст. 121 та 122 КПК України). Виключення цього терміна створить прогалину, яка може призвести до неправильного обрахунку таких витрат.

Тож доповнення КПК України визначенням розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб повинно відбуватися окремим новим пунктом ч. 1 ст. 3 цього кодексу, а визначення розміру мінімальної заробітної плати в цій статті необхідно залишити.

Висновки та рекомендації

Transparency International Ukraine підтримує прийняття цього законопроєкту у другому читанні, проте рекомендує доопрацювати його. Без доопрацювання цей законопроєкт може лише ускладнити судовий розгляд і не вплине позитивно на наявні проблеми. 

На нашу думку, в законопроєкт варто внести такі зміни.

1. Підвищити об’єктивність судового розгляду справ про неповагу до суду, зобов’язавши секретаря судових засідань складати протокол та передавати його на розгляд іншому складу суду. Це дозволить підвищити ефективність та якість процедури притягнення до адміністративної відповідальності за неповагу до суду, усунувши ймовірні підстави для оскарження кінцевого рішення.
2. Надати суду можливість накладати грошове стягнення на захисників, які без поважних причин не з’являються на судові засідання, додавши їх до переліку ч. 1 ст. 139 КПК України. Це доповнить інструменти суду і дозволить йому реагувати на зловживання та недобросовісну процесуальну поведінку одного з ключових учасників судового розгляду.
3. Залишити в ст. 3 КПК України визначення мінімального розміру заробітної плати, доповнивши термінологічний розділ кримінального процесуального закону визначенням розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Це усуне можливі прогалини, які виникнуть при прийнятті проєкту закону в редакції, проголосованій за основу.
4. Виключити з законопроєкту заборону суду, який виніс рішення про накладення грошового стягнення, розглядати клопотання про його скасування. Чинна на сьогодні процедура цілком узгоджується із суттю перегляду заходу процесуального впливу. 
5. Збільшити до 2 днів строк для розгляду заяви про відвід слідчому судді або судді, який здійснює судове провадження одноособово. Це усуне потенційне перевантаження суддів, яке могло б виникнути при прийнятті закону в наявній редакції.