“Гаряча картопля” зловживань у закупівлях: про взаємодію ГО та Держаудитслужби

Продовження реформи публічних закупівель має стати одним із антикорупційних пріоритетів нової Верховної Ради. І вже наступного тижня депутати ухвалять законопроєкт №1076 щодо вдосконалення публічних закупівель. Наразі ж триває процес внесення правок.

Але багато чого залежить і від нового Кабміну. Хто очолить Державну аудиторську службу? Чи відбудеться повноцінний перезапуск інституції, що відповідає зокрема і за контроль над публічними закупівлями з боку держави?

Відповідь на це ми дізнаємося вже невдовзі. Але поки що б хотіли підвести підсумки трирічної співпраці DOZORRO-спільноти з Держаудитслужбою. Співпраці непростої. І розказати про неї не просто в цифрах,  а і в історіях — від представників громадських організацій з усієї України.

Про те, як аудитори не помічають очевидних порушень та не використовують важелів покарання. Про прогалини в законодавстві. І навіть про кілька успішних прикладів співпраці.

Центр громадського моніторингу і досліджень

З 2018 року ми скерували 305 звернень стосовно порушень у 817 закупівлях до аудиторів.  З початку 2019 року, коли практично запрацював онлайн моніторинг публічних закупівель Держаудитслужбою, за нашими зверненнями аудитори розпочали моніторинги у 232 закупівлях та підтвердили порушення у 197 з них.

Внаслідок наших звернень замовники розірвали незаконно укладені договори чи скасували закупівлі на 91,3 млн. гривень. Траплялись випадки, коли замовники скасовували закупівлі, навіть не чекаючи початку моніторингу. 

Аудитори Західного офісу Держаудитслужби зазвичай відмовляють у перевірці інформації про дроблення закупівель з метою уникнення процедури відкритих торгів. Кажуть, що інформація буде врахована під час планової перевірки. Замовники цим активно зловживають та грубо порушують Закон. 

Зокрема Служба автомобільних доріг у Тернопільській області, розділила відрізок дороги на 177 шматків та оприлюднила 177 звітів про укладені договори на загальну суму 26,9 млн. гривень. Аудитори не розпочинали моніторинг, а лише зазначили, що врахують дану інформацію під час планової перевірки. А мали би діяти жорсткіше, розпочати моніторинг, припинити зловживання, накласти штраф на відповідальних осіб.

З початку 2019 року за результатом проведення моніторингів закупівель жодного протоколу так і не складено. Хоча лише за нашими зверненнями аудитори підтвердили наявність порушень у 88 закупівлях від початку 2019 року.

На кількох круглих столах ми чули від представників Держаудитслужби скарги на брак повноважень та недосконале законодавство для належного виконання ними своїх обов’язків. Разом з тим за цей час аудитори так і не змогли розширили свої повноваження для активної та якісної роботи.

Якщо говорити про кількісні показники, роботу аудиторів щодо моніторингу можна оцінити як умовно задовільну. Якісні показники, за нашою оцінкою є абсолютно незадовільними. Кількість порушень у закупівлях не зменшується, а навпаки – зростає. Замовники відчувають безкарність та не гребують порушувати Закон, оскільки аудитори майже не використовують наявні важелі покарання, не доводять справи до логічного завершення, а уся робота зводиться лише до констатації виявлених порушень.

Zалізниця без корупції

Замовники «Укрзалізниці» оголосили понад 12 тисяч закупівель на 42 мільярди гривень. Водночас з осені 2018 року аудитори провели моніторинг 70 закупівель або лише 0,6% від загальної кількості на суму 894 мільйонів гривень.

В 56 з 70 закупівель були виявлені порушення. 11 разів моніторинг розпочинали на підставі звернення громадських організацій. В більшості випадків замовник оскаржує рішення аудиторів через суд. Таким чином, рішення аудиторів не впливає на процес здійснення закупівлі, а лише констатує факт порушення.

Враховуючи величезні обсяги та кількість закупівель “Укрзалізниці” дуже складно сподіватись, що моніторинг Держаудитслужби становитиме серйозну загрозу корупціогенним факторам. 

Трипільський край

Ми часто не погоджуємось з висновками Держаудитслужби. І не даремно.

Наприклад, Північний офіс відмовився перевіряти закупівлю  з ухиленням відкритих торгів на видалення аварійних дерев в Ірпені. У той же час Центральний офіс підтвердив порушення у більш ніж 10 закупівлях. За результатом наших звернень, до працівників північного офісу Держаудитслужби будуть застосовані дисциплінарні заходи.

Було кілька випадків, коли після підтвердженого аудиторами безпідставного відхилення, ми змогли відкрити кримінальні провадження. Наприклад, по закупівлях відділу освіту Васильківської РДА.  Дивно, що аудитори самі не звертаються до правоохоронних органів, коли підтверджене безпідставне відхилення. І таким відхиленням нанесені збитки державі.

Держаудитслужбі бракує відповідальності. А саме – особистої відповідальності працівників за якість своєї роботи.

Філософія Серця

За два роки аналізу закупівель ми направили понад 400 листів щодо можливих порушень.  Протягом 2017-2018 років Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області підтверджувало  уникнення процедури відкритих торгів. Однак наприкінці 2018 року така позиція різко змінилась – тепер Держаудитслужба оцінює кожну закупівлю окремо як допорогову, а тому і не вбачає в цьому порушень! 

Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області абсолютно не реагує, коли звіти про укладені договори не заповнюються відповідно до наказу МЕРТ —  і неможливо ідентифікувати ані предмет закупівлі, ані його технічно-якісні характеристики.

Держаудитслужбі для більш ефективної роботи у сфері закупівель  бракує системи санкцій за бездіяльність, незалежності та конструктивного діалогу з громадськими експертами.

Інститут аналітики та адвокації

Існує прикра тенденція, коли регіональний офіс не вбачає порушення, але після звернення до центрального апарату Держаудитслужби виявляється, що порушення все-таки мало місце.

Наприклад, пологовий будинок № 6 у Києві поділив предмет закупівлі, щоб не проводити відкриті торги. У результаті перевірки Північний офіс зробив висновок, що порушення нема і допорогові закупівлі проведені у відповідності до законодавства.  Я звернулась до центрального апарату Держаудитслужби та попросила надати оцінку висновкам Північного офісу. І дійсно – замовник таки вчинив порушення законодавства у сфері закупівель. Винні аудитори будуть притягнуті до відповідальності. 

Північним офісом були підтверджені порушення в закупівлі поточного ремонту обладнання. Деякі замовники вважають, що коли ремонт рентгенівського апарату назвати «капітальний», то тим самим ремонт переходить з групи «послуги» до групи «роботи» і тим самим збільшується порогове значення для проведення відкритих торгів. 

Що стосується притягнення замовника до відповідальності, то на жаль, Північний офіс Держаудитслужби жодного разу  не довів справу до кінця, посилаючись на брак повноважень . 

Звісно, існують прогалини в законодавстві. Наприклад, Держаудитслужба не вживає заходів щодо завершених або відмінених закупівель, що дає замовникам можливість уникати відповідальності за вчинені порушення.

За результатом співпраці з органами Держаудитслужби відмічаю відсутність нових підходів у роботі, а подекуди реальну некомпетентність.

Криворізький центр розслідувань

З Південним офісом держаудитслужби та Управлінням Південного офісу держаудитслужби в Миколаївській області у нас від початку налагодилась ефективна співпраця. Тоді як багато управлінь, в тому числі Державна аудиторська служба України, відмовляється розглядати звернення про необгрунтоване підвищення ціни. 

Південний офіс держаудитслужби це робить успішно. У лютому 2019 року ми надіслали звернення до Південного офісу Держаудитслужби щодо безпідставного підвищення ціни на газ, а після моніторингу та підтвердження порушення замовник повернув початкову ціну.

Інший приклад —  безпідставне проведення переговорної процедури. Хлібодарська селищна рада двічі оголошувала відкриті торги, але якимось чином «забувала» завантажити тендерну документацію, так що ніхто з потенційних постачальників на торги не виходив. Після замовник провів переговорну процедуру, і постачальник одразу ж знайшовся. Після проведення моніторингу замовник розірвав догововір.

У грудні 2018 ГО Криворізький центр розслідувань звернулася до Управління держаудитслужби в Миколаївській області та повідомила про порушення. Тоді ж у грудні працівники Управління розпочали моніторинг, а згодом призначили перевірку замовника. Перевірка порушення підтвердила, за результатами було складено протокол та притягнуто до адміністративної відповідальності. Загалом 5 представників тендерного комітету та керівник отримали 71 тис. грн. штрафів. 

У червні 2017 року, ще до початку дії моніторингу закупівель, Чорноморська сільська рада  оголосила закупівлю на реконструкцію (утеплення) будівлі загальноосвітньої школи. Ціна питання — 5 млн грн. Серед критеріїв та методики оцінки тендерної пропозиції замовником було вказано, що учасник отримає 30% від питомої ваги критерію, якщо зареєстрований на території Чорноморської сільради. Інші 70% критерію – ціна. Тобто, місцевий учасник може виграти з вищою ціною, ніж в немісцевого конкурента. Протягом двох тижнів громадська організація «Криворізький центр розслідувань» зверталася до замовника з вимогою внести зміни до тендерної документації, але замовник відповів, що дискримінацією це не є. Після звернення до Держаудитслужби закупівлю було відмінено. Зі слів співробітника управління, в цьому випадку їм дуже допомогла злагоджена співпраця з прокуратурою області.

А ось співпраця з Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області та Східним офісом Держаудитслужби  якось не задалася. Категорично відмовляються проводити моніторинг закупівель з безпідставним підвищенням ціни, більшість відповідей носять характер формальної відписки. 

На мою думку, для більш ефективної роботи Держаудитслужби у сфері закупівель потрібно переглянути перелік порушень за статтею 164-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення та впорядкувати можливість здійснення перевірок закупівель.

DOZORRO

І трохи висновків.

Безкарність і відсутність контролю за зловживаннями в системі ProZorro — це те, що хай маленькими дозами, але поступово отруювало публічні закупівлі весь цей час, і знижувало довіру бізнесу до сфери.

Частково допоможе встановити цей контроль новий закон, який розширить відповідальність замовників за порушення закону. Та все стане на свої місця саме тоді, коли ми побачимо повний перезапуск Держаудитслужби та їхню співпрацю з правоохоронними органами.  

Утім, не варто розглядати ці три роки як безнадійно втрачений час — навіть попри мляву реакцію аудиторів на зловживання та бажання відбитися від них, як від “гарячої картоплі”. Бо поки Держаудитслужба здебільшого бідкалася і говорила про брак повноважень, громадськість старалася не розводити руками. І не лише набиралася експертизи, а й пропонувала дієві рішення — наприклад, появу кабінету аудиторів у ProZorro, норми щодо притягнення до адміністративної відповідальності порушників тощо. 

Тому ми дуже сподіваємося на перезапуск Держаудитслужби вже в найближчій перспективі. На чітко побудовані процеси. На ефективну й добре оплачувану роботу її фахівців. На максимально автоматизований, а не вибірковий підхід до перевірок та покарання. І головне — на об’єктивність.

І тоді співпраця з Держаудитслужбою уже не буде виглядати, як гра в “гарячу картоплю”.