Навіщо Україні криміналізувати санкції, та чому про це заговорили лише на дванадцятому році війни

Ми часто і багато говоримо про санкції, але що вони дають, і чим загрожує їх порушення, зрозуміло не завжди. Навіть більше — попри те, що нині у списках осіб, щодо яких Україна застосувала санкції, вже понад 17 тисяч людей і компаній, ефективність таких обмежень досі залишається сумнівною. А зважаючи на останні рішення РНБО, виникає ще більше запитань, проти кого і як працюють санкції в Україні.

Насамперед важливо зрозуміти, що за своєю природою санкції — це реакція держави на порушення її національних інтересів іншими недружніми державами, їх громадянами та компаніями. Тому зараз українська санкційна політика має бути сфокусована на єдиному ворогу — російській федерації та поплічниках кремля, які підтримують повномасштабну агресію проти України. На тлі наростальних політичних баталій важливо не втратити цей фокус, а лише зміцнювати його. Саме про те, як посилити санкційний тиск на агресора, і поговоримо в цій статті.

14 січня Володимир Зеленський вніс до парламенту як невідкладний законопроєкт №12406, націлений на криміналізацію обходу і порушення санкцій в Україні. Тобто, нарешті в нашій країні можуть прийняти нормативний акт, що дозволить карати осіб, які намагаються порушити та обійти антиросійські санкції. 

Взагалі ефективна санкційна політика від самого свого концепту має передбачати низку системних рішень. І згаданий законопроєкт — лише початковий етап покращення цієї системи, хай і говоримо ми про таке покращення аж на 12-му році війни. Втім, враховуючи досвіди інших країн, цей проєкт можна зробити більш амбітним за прикладом європейського законодавства. 

Далі ми розберемося, чому прийняття таких оновлень законодавства — надзвичайно важливий крок, на який давно чекають національні експерти та міжнародні партнери України. І розберемося, як зробити цей крок, хай із запізненням, але таки правильно.

Чому важливо змінювати наявний підхід?

Санкції є тимчасовими заходами політичного впливу держави на людей, компанії, сектори економіки іншої держави, які посягають або порушують її національні інтереси. Обмеження прав таких порушників, зокрема економічних, змушує їх припинити протиправну поведінку. І чим швидше й ефективніше спрацюють ці обмеження, тим менше шкоди отримає держава. 

Саме тому важливо не давати підсанкційним особам можливості адаптуватися до нових обмежень і знаходити способи їх обійти, як це досі вдається робити рф на третьому році після повномасштабного вторгнення та дванадцятому році російсько-української війни.

Закон «Про санкції» в Україні прийнятий ще у 2014-му у відповідь на військову агресію росії у східних регіонах України. Його метою було захистити національну безпеку, інтереси та суверенітет держави через конкретні обмеження щодо певних фізичних та юридичних осіб. І вже в тому варіанті закону був прописаний механізм застосування та зняття санкцій, їх невичерпний перелік тощо, тобто була закладена основа санкційної політики держави.

Втім, жодна політика держави не є достатньо ефективною, якщо її виконання не забезпечене певним засобом примусу. І коли ми говоримо про санкції як реакцію держави на посягання на її національні інтереси, то забезпечення виконання санкцій є особливо важливим. 

Попри це, на етапі прийняття профільного закону у 2014 році про забезпечення відповідальності за порушення або обхід санкцій взагалі не говорили. Закон передбачав, що РНБО прийматиме рішення про застосування секторальних або персональних санкцій, це рішення вводитиме в дію президент своїм указом і, у випадку секторальних санкцій, затверджуватиме парламент відповідною постановою. Також закон визначає, що з моменту винесення указу президента або прийняття постанови Верховної Ради рішення стає обов’язковим до виконання, але про жодні наслідки невиконання не йдеться. Це вкрай негативно вплинуло на функціонування санкцій.

Після повномасштабного вторгнення росії у 2022 році Закон «Про санкції» змінили відповідно до вже нових воєнних викликів. Головне оновлення стосувалося введення нового виду санкцій — стягнення (конфіскація) за рішенням суду в дохід держави активів підсанкційних осіб. Таке стягнення можна застосовувати лише у період дії воєнного стану і лише після того, як активи цієї людини будуть заблоковані, тобто вона не зможе їх жодним чином використати чи відчужити. 

Така зміна санкційного законодавства стала свідченням, що українська влада готова до більш рішучих дій проти поплічників кремля.

Втім попри посилення санкційної політики законодавці так і не розв’язали ширшу проблему — ризик виведення підсанкційних активів за межі України на етапі їх блокування, що передує судовому процесу. Для загального розуміння масштабу питання варто лише порахувати, що на кінець січня 2025 року згідно з Державним реєстром санкцій в Україні заблокували активи понад 14 тисяч осіб і компаній. Тобто до початку санкційної справи щодо конфіскації існує великий ризик, що підсанкційна особа передасть це майно комусь, хто не під санкціями, або виведе такі активи з території України.

Прикладом такого сценарію є справа про стягнення активів російського олігарха Міхаіла Шелкова. До березня 2023 року він мав під своїм контролем «Демурінський гірничо-збагачувальний комбінат» — це підприємство у 2020-2021 роках експортувало титановмісні сировини в росію та білорусь. Так, хоч закон «Про санкції» на той момент уже діяв декілька років, до повномасштабного російського вторгнення це було можливим.

Коли Вищий антикорупційний суд почав розглядати справу, виявилося, що за декілька днів до 24 лютого 2022 року Шелков продав громадянці України Світлані Ільтьо свою частку в українському підприємстві, якою володів через кіпрську компанію Limpieza Limited. У цей час він уже безстроково перебував під санкціями РНБО, які зокрема включали блокування активів та повну або часткову заборону будь-яких операцій з цінними паперами компаній, що належали Шелкову.

Такі дії — пряме порушення санкцій, і винних осіб мали б покарати. Втім, наразі єдиний можливий шлях для притягнення порушників антиросійських санкцій до відповідальності в Україні —  інкримінувати їм участь у колабораційній діяльності. Але склад цього злочину лише частково покриває дії, які вчиняє особа, ухиляючись або порушуючи санкції, тому така практика неефективна, адже як суть злочину в ній береться саме співпраця з ворогом, а не обхід санкцій.

Крім того, сама стаття про колабораційну діяльність також з’явилася у Кримінальному кодексі лише у квітні 2022 року, тоді як антиросійські санкції Україна почала вводити ще за вісім років до того. Тобто, хоч санкції існували, вони мало на що, насправді впливали і, по суті, жодним чином не обмежували можливості ворогів держави володіти й проводити операції з їхнім майном в Україні.

До прикладу, санкцію з блокування активів РНБО застосувала до російського олігарха Олега Дерипаски у 2018 році. І це не завадило йому продовжити володіти та керувати активами в Україні, які він набув ще на початку 2000-х. Серед таких активів Дерипаски — найбільший в Україні виробник металургійного глинозему та гідроксиду алюмінію «Миколаївський глиноземний завод» та ще 11 підприємств разом з їх промисловим комплексом. Ці активи вдалося вилучити з власності російського олігарха, конфіскувавши їх через новий санкційний механізм у 2023 році. Але аж до цього моменту, навіть після початку війни у 2014 році, вони працювали на Дерипаску.

Можна лише здогадуватись, наскільки меншим був би вплив росіян на українську економіку, якби наша санкційна політика і, зокрема, відповідальність за порушення й обхід санкцій була б співрозмірною до агресії рф. Втім, нарешті на розгляд парламенту надійшов відповідний законопроєкт про відповідальність за обхід санкцій, тож краще пізно ніж ніколи.

Як карають за порушення та обхід санкцій в інших країнах?

Ще один важливий аргумент для прийняття такого законопроєкту в Україні полягає в тому, що криміналізацію порушення й обходу санкцій вже активно застосовують або починають застосовувати наші західні партнери.

До прикладу, після Брекзиту Велика Британія прийняла Закон про санкції та боротьбу з відмиванням грошей (SAMLA). На підставі цього закону у вересні 2024 року Управління зі здійснення фінансових санкцій Великої Британії наклало штраф у £15 тис. на компанію Integral Concierge Services за порушення фінансових санкцій проти рф.

Найбільш релевантною для України у питанні криміналізації обходу санкцій можна вважати саме практику Європейського Союзу. І це логічно, адже ми активно рухаємося до членства в ЄС і зобов’язані адаптувати наше національне законодавство до європейського права. 

Тут зазначимо, що окремі країни ЄС, такі як Латвія, Литва та Естонія мають національне законодавство, яким криміналізовано порушення та обхід санкцій ще з 2016-2018 років. Такі зміни дозволили країнам Балтії швидко відреагувати на російську агресію. Так, до прикладу, станом на серпень 2024 року у ​Литві було розпочато розслідування понад 50 справ про порушення санкцій проти рф та білорусі. Покаранням за ці злочини можуть бути штраф, конфіскація майна або позбавлення волі до 8 років.

Але, на відміну від балтійських країн, далеко не всі члени ЄС мали законодавче підґрунтя для покарання поплічників кремля за порушення й обхід санкцій, накладених після повномасштабного вторгнення. Саме це стало поштовхом до уніфікації цього процесу у квітні 2024 року через прийняття  спеціальної Директиви ЄС «Визначення кримінальних правопорушень і покарань за порушення обмежувальних заходів Союзу». Ця директива визначає мінімальні правила того, які самі діяння будуть визнаватися порушенням та обходом обмежувальних заходів Євросоюзу, а також встановлює пороги покарання за такі порушення. 

До прикладу, директива пропонує встановлювати максимальне покарання для фізичних осіб за порушення санкцій ЄС у вигляді позбавлення волі не менше 5 років, якщо ці злочини стосуються товарів, послуг, операцій або діяльності вартістю щонайменше €100 тис. на дату вчинення правопорушення. Також директива заохочує країни ЄС конфіскувати активи, що стали об’єктом злочину і доходів від такого злочину.

Звісно, якщо говорити про світові практики криміналізації обходу санкцій, варто згадати і про Сполучені Штати Америки. Ця країна  криміналізувала обхід та порушення санкцій у Законі про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (IEEPA) ще у 1977 році. 

З початку повномасштабного вторгнення США були лідерами у притягненні російських олігархів до кримінальної відповідальності та навіть конфіскували низку їх активів. Йдеться, зокрема, про понад $5 млн підсанкційного Костянтина Малофєєва та яхту вартістю $300 млн Сулеймана Керімова — іншого товариша путіна. Втім, за місяць після приходу до влади нової адміністрації президента санкційна політика США щодо росії ніби завмерла, а надалі може докорінно змінитися. Саме тому Україну потрібно негайно посилювати співпрацю з ЄС у цьому питанні.

Як варто криміналізувати порушення й обхід санкцій в Україні?

З огляду на активну роботу в євроінтеграційному полі, нам варто вже зараз імплементувати мінімальні вимоги Директиви й зекономити собі час. Бо ж якщо не зробити це ще на етапі прийняття профільного законопроєкту, вносити такі зміни все одно доведеться пізніше в межах переговорного процесу з ЄС.

До того ж Україна і так вкрай довго затягувала з питанням криміналізації обходу санкцій, тоді як порушення таких обмежень сьогодні для нас критично болючі. Ми маємо нарешті очолити процес притягнення поплічників кремля до відповідальності.

Внесення до Кримінального кодексу статті, яка визначить злочином порушення або обхід санкцій, як це пропонує законопроєкт №12406, дозволить:

• окрім конфіскації активів поплічників путіна, притягати їх також до кримінальної відповідальності через позбавлення волі;
• накладати на порушників санкцій штрафи від 425 тис. грн до 2,04 млн грн. Ці суми йтимуть в державний бюджет;
• посилити санкційну політику України загалом і запобігти новим потенційним порушенням. 

Важливо звернути увагу, що для ефективного застосування нової статті про криміналізацію порушення та обходу санкцій законодавцям варто зберегти необережну форму вини такого злочину. 

Наразі чітка згадка про те, що кримінальна відповідальність за порушення та обхід санкції включає і необережну форму вини, є лише у пояснювальній записці до законопроєкту. Тоді як Директива ЄС вимагає криміналізувати торгівлю, імпорт, експорт, продаж, купівлю, передачу, транзит або транспортування підсанкційних товарів, а також надання послуг, пов’язаних із підсанкційними товарами, навіть якщо вони вчинені з недбалості щонайменше у випадку, що ці товари належать до товарів військового призначення чи подвійного використання.

Це положення важливо імплементувати щонайменше з міркувань чинного воєнного стану, та щоб порушники не могли уникнути відповідальності, стверджуючи, що не знали про накладені санкції. 

Як приклад, державні реєстратори та нотаріуси зобов’язані виконувати фінансові санкції, накладені проти осіб або компаній. В такому випадку вони не повинні оформлювати та реєструвати будь-які правочини з активами підсанкційних осіб, адже це майно заблоковане. Втім, поширеною може бути ситуація, коли реєстратор через власний майновий інтерес дозволяє підсанкційній особі продати актив на користь особи, яка не під санкціями. У виправдання цей реєстратор може посилатися на зовнішні обставини — втрату доступу до державних реєстрів, закриття або збій в роботі реєстрів через воєнний стан тощо. І тоді довести умисел державного реєстратора на порушення санкції вкрай важко.

Інший елемент європейського санкційного законодавства, який, на жаль, взагалі не згаданий у законопроєкті №12406, — це надання тимчасових ліцензій для можливості розпоряджатися підсанкційними активами. В ЄС такий механізм передбачає надання уповноваженим органом держави-члена ЄС тимчасового дозволу підсанкційній особі, її родичам тощо використовувати заморожений актив, наприклад, кошти для покриття базових потреб, судових зборів та виплат, виконання договірних зобов’язань тощо. Компанії ж можуть отримувати таку ліцензію, аби уникнути банкрутства чи інших тяжких фінансових наслідків, пов’язаних з санкціями. 

Кожна країна на рівні національного законодавства визначає порядок такого ліцензування. Найчастіше цей механізм передбачає подання заяви на отримання ліцензії через спеціальну державну платформу разом з документами, які обґрунтовують необхідність використання замороженого активу, як саме він буде використаний та протягом якого періоду. Уповноважений орган розглядає такі заяви протягом декількох місяців і видає ліцензію або відмовляє в її видачі. Порушення умов виданої ліцензії прирівнюється до порушення або обходу санкції.

Запровадження такого механізму в Україні дало б додаткові можливості для збереження фінансової привабливості українських підприємств, адже такі компанії через застосовані санкції можуть зазнавати значних збитків. Як наслідок, після конфіскації цих компаній Фонду держмайна буде важче їх продати.

***

Криміналізація порушення і обходу санкцій в Україні — це крок, який вже давно пора зробити нашій державі, що протистоїть воєнній агресії рф з 2014 року. Останні політичні події лише підтверджують необхідність згуртованого зусилля у протистоянні ворогу.

Через відсутність покарання за порушення санкцій економіка України продовжувала заповнюватися російським бізнесом аж до повномасштабного вторгнення рф у 2022 році. І досі є значні ризики «втрати» російських активів, які можна конфіскувати на нашу користь. 

Після такої важкої боротьби на фронті, ми не можемо собі дозволити змінювати фокус санкцій і далі відставати від наших партнерів в санкційній політиці проти рф. Саме тому потрібно вже зараз імплементувати найкращі європейські практики та підтвердити свою безперечну готовність боротися проти російської економічної інтервенції. І тим самим посилити свій намір долучитися до спільного з Європою санкційного режиму проти кремля.