Велика відбудова: вчимося на помилках Туреччини

У 1999 році на території Туреччини стався землетрус, що забрав життя 37 тисяч людей. 120 тисяч будинків було пошкоджено, з них повністю зруйновано понад 77 тисяч. До 600 тисяч громадян залишилися без домівок. Основних руйнувань зазнали провінції Ізміт і Стамбул на північному заході країни, де проживає третина з 65 мільйонів населення. Постраждало 40% виробничих потужностей країни. Загальні економічні збитки оцінювали від 8 до 40 млрд $, що становило приблизно 7-10% тодішнього ВВП. 

Країну потрібно було відбудовувати. Аналітик проєкту DOZORRO Transparency International Ukraine дослідив досвід виходу Туреччини з цієї кризи, щоб зробити висновки для майбутньої відбудови України після війни. 

Передісторія, перша реакція і її наслідки

Землетруси — не новина для Туреччини. Наприклад, місто Ізмір за два тисячоліття існування зазнавало руйнувань від землетрусів 7 разів. То чому ж наслідки землетрусу у 1999-му були настільки значними? Причин декілька. 

Починаючи з 1970-х через стрімкий економічний розвиток країни 40% населення Туреччини переїхало з сільської місцевості до міст. Це призвело до буму міського будівництва з частим порушенням норм, корупцією та незаконною забудовою. Більше половини будівництв виконували з залізобетону, який є непластичним і руйнується під час зсувів ґрунту. 85% будинків у Коджаелі, Стамбулі, Сакар’ї та Ялові, що зазнали критичних руйнувань, були саме залізобетонними.

У перші години, ба навіть дні, дії були слабо скоординовані: існували перебої зі зв’язком керівництва та рятувальних служб. 98% людей з-під завалів врятували волонтери AKUT — національної громадянської добровільної пошуково-рятувальної організації Туреччини.

Як наслідок, на тлі суспільного невдоволення діями влади з порятунку постраждалих та значного економічного спаду до влади прийшла Партія правди та розвитку Ердогана. Він виступав критиком попередньої влади та відбудовником країни. 

Політика відбудови

Щоб оцінити завдану шкоду та розробити план ліквідації наслідків руйнувань, запросили низку міжнародних експертів та організацій. Зокрема зі Світового Банку, Банку розвитку Ради Європи (CEB) і Японського банку міжнародного співробітництва.

Вартість ліквідації руйнувань сягнула майже 5 млрд $. 1,7 млрд надали міжнародні донори (найбільше — Світовим Банком), 2,6 млрд виділили з бюджету Туреччини, решта — кредитні кошти. 

Залучили кілька різних механізмів відновлення зруйнованого житла:

• Основна роль припадала на компенсацію коштів для будівництва або ремонту житла.
• Частину житла відбудовувала держава за програмами реконструкції. Протягом двох років реконструювали з урахування сейсмологічних норм приблизно 12 тисяч багатоквартирних будинків. 
• Як додатковий механізм підтримки постраждалі від землетрусу могли отримати кредити з «нульовою» річною ставкою. Враховуючи рівень інфляції (у 1998 році — 80% річних) це було надзвичайно популярною опцією.

На початку широко впроваджували систему страхування житла від землетрусів, щоб зняти фінансове навантаження на бюджет країни. Високі ставки та франшизу частково компенсував спеціальний фонд Світового Банку. У 2006 році 20% будинків були застраховані. Ситуацію суттєво міг змінити закон про обов’язкове страхування в сейсмічно активних районах. Проте його так і не ухвалили. На 2022 рік цей показник становив 9% житлового фонду.

Відбудовувати старе чи будувати за новими стандартами

Власники зруйнованих і пошкоджених житлових будинків мали вибір: отримати компенсації (цільове фінансування) для відновлення свого житла або будівництво нового. 

Проте щоб побудувати новий будинок, потрібно було пройти складну бюрократичну процедуру, а будівля мала відповідати підвищеним вимогам до сейсмічної безпеки. Тоді як цільове фінансування на ремонт наявного житла не передбачало цих складнощів.  Більшість громадян обирали простіший шлях. І це призвело до того, що ситуація з сейсмічною безпекою житлової інфраструктури істотно не покращилася. Більшість ресурсів спрямовували на відбудову зруйнованого без поліпшення надійності і усунення конструкційних недоліків. 

Політика держави щодо норм будівництва

Негативний вплив мала і правова політика держави щодо будівельних норм. З одного боку, у 2007 році у Туреччині значно підвищили вимоги до сейсмічної стійкості нових та існуючих будинків. З іншого — цього ж року оголосили «платну» амністію для невиконання цих вимог. 

Платна амністія в сфері будівництва була урядовою програмою, спрямованою на упорядкування самовільного і незаконного будівництва в країні.

Програма дозволяла особам, які побудували споруди без отримання необхідних дозволів і ліцензій, “легалізувати” своє будівництво, заплативши. Плату розраховували залежно від розміру та типу споруди, а сума відрізнялася залежно від місця розташування власності та типу використання.

Окрім легалізації неліцензійного будівництва, програма амністії також вимагала від власників будівель провести необхідні заходи безпеки та структурні покращення своїх об’єктів. Але, зокрема через корупційні ризики, механізми контролю за поліпшенням легалізованих об’єктів не були достатньо ефективними. 

У результаті з 2007 року було подано понад 10 млн заявок, щодо 13 млн об’єктів нерухомості. Держава отримала 3 млрд $ зборів. Понад половину цих об’єктів було збудовано з порушеннями існуючих сейсмічних норм (вони мали припис про усунення порушень). Але скоріш за все ці порушення так і не усунули через слабкий контроль. Тож амністія стала досить популярною схемою для узаконення неякісного будівництва, зокрема — в готельному секторі.

Під час цьогорічного  землетрусу в Туреччині постраждало понад 170 тисяч будинків, приблизно 42 тисячі людей загинуло. І ця кількість продовжує зростати. Трагедія 1999 року повторилася з ще більшим числом жертв. Бо проблеми безпеки житла роками ігнорували в угоду будівельному ринку. 

А що в Україні?

Україна до війни мала не найкращу ситуацію з житловим фондом. Станом на 2021 рік понад 63 тисяч багатоквартирних будинків перебували в аварійному або непридатному стані. Приблизно 35% будинків були збудовані до 1970-го року. Тобто їм понад 50 років.

Під час бойових дій найбільш небезпечними стали панельні будинки, які фактично складаються цілими підїздами, коли у них влучає ракета або снаряд.

Після перемоги Україну, як і Туреччину 1999 року, чекає відбудова — масштабні інфраструктурні проєкти та вирішення питання реконструкції житла. Досвід двох землетрусів у Туреччині — яскравий приклад того, що лише міжнародна фінансова підтримка не здатна забезпечити покращення ситуації в житловій сфері.

Потрібно розробляти нові стандарти і вимоги до багатоквартирних будинків, програми з перебудови аварійного та небезпечного житла. росія під боком — не менша загроза, ніж землетруси. Ми не можемо бути впевнені, що навіть після перемоги України, вона не схоче реваншу за 10 чи 20 років. Важливо не нехтувати цією загрозою. 

Відбудова Україна має принести не фізичне відновлення того, що було — з усіма недоліками і вадами. Вона має забезпечити українців новим, сучасним, безпечним та енергоефективним житлом. І для цього важливо комплексно підходити до проблеми:

• Мати єдину стратегію, щоб відбудова не була зосереджена лише на великих містах, а рівномірно розвивала різні регіони. Варто подумати, чи потрібне нам раптове цунамі урбанізації.
• Заздалегідь формувати нові вимоги щодо безпеки, інклюзивності, сталості як для нових будівництв, так і для ремонтів пошкоджених через війну об’єктів. Щоб відбудова не була просто відтворенням зруйнованого.
• Механізми компенсації мають відображати головні принципи стратегії відбудови і бути зручними для простих людей, що втратили житло через агресію росії.   
• Українські будівельні компанії мають бути партнерами країни з відбудови, а не головними бенефіціарами процесу. 

Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»