Як державі не втрачати мільярди на земельних схемах

Корупційні механізми, щоб отримати державну або комунальну землю під житлову забудову — це окремий вид мистецтва. Переважно вони використовують лазівки у законах, щоб приватизувати землю без конкуренції і платити за неї значно менше ринкової вартості. 

Приблизно на мільярд гривень квадратних метрів житла могла недоотримати держава, якби НАБУ та САП не виявили схему незаконної передачі землі в Києві під житлову забудову. Її ще називають справою корупції в Мінрегіоні, адже за версією слідства у неї зокрема був залучений колишній міністр Олексій Чернишов. Це яскравий приклад «інвестиційної схеми», за якою інвестор, обраний часто без конкурсу, отримує землю від держави чи громади під будівництво поза аукціоном за якусь частку житла в майбутній забудові. 

Друга популярна схема — «туалетна». Полягає вона у тому, що на земельній ділянці під майбутню забудову, часто нелегально, зводять якусь невелику споруду. Чинне законодавство передбачає, що власники споруд можуть без торгів купувати або орендувати землю під ними. А без відсутності обов’язкової перевірки легальності таких споруд і обмеження розміру ділянок для такої схеми, держава і громади знову ж таки недоотримують кошти в бюджет. Свіжий приклад — столична схема, яку НАБУ і САП викрили в межах операції «Чисте місто». За версією слідства, за нею вкрали землі в Києві на понад 19,5 млн грн. І ще на майже 84 млн грн могли б вкрасти, якби схему не викрили.

Попри те, що ці механізми відомі роками, законодавчі ініціативи, покликані їх побороти застрягали у стінах парламенту, бо не знаходили необхідної підтримки. У вересні минулого року депутати зареєстрували два нові законопроєкти, покликані ліквідувати «інвестиційну» та «туалетну» схеми. Спробуємо розібратися, чи здатні вони досягти своєї мети, якщо їх таки врешті проголосують.

Публічно-приватне партнерство проти схем з інвестиційними договорами

Щоб отримати право щось звести на державній чи комунальній землі, забудовник спершу має отримати цю землю у власність чи користування. Зробити це можна лише через конкурентні торги на Prozorro.Продажі.

Однак з будівництвом житла існує альтернативний варіант — через інвестиційний договір. Земельне законодавство дозволяє державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям зводити житло на землях, які перебувають у їхньому постійному користуванні, залучаючи до цього приватних інвесторів. До того ж за умовами таких договорів інвестор не платить за цю землю, а просто зобов’язується віддати якусь частку житла, зведеного на ній, державі або громаді.

Схема має цілу низку корупційних ризиків:

• інвестора необов’язково обирати через конкурс;
• навіть якщо такий конкурс проводять, жодних документів і навіть договір публікувати не треба;
• такий договір можна не погоджувати з вищим уповноваженим органом;
• найцікавіше — закон не визначає, яку частку у збудованому житлі має отримати держава чи громада, і не встановлює чіткого механізму, як цю частку рахувати;
• вносити зміни, зокрема перерозподіляти частки можна на етапі реалізації проєкту.

Зокрема цією лазівкою скористалися в межах «квартирної справи», у якій фігурує екснардеп Максим Микитась. Ідеться про інвестиційний договір, за яким Нацгвардія мала отримати квартири у будівлі, яку звели на її землі в Києві на Печерську. Однак до нього уклали додаткові угоди, за якими замість цієї нерухомості НГУ мала б отримати квартири на околиці міста. За версією слідства, вартість цього житла була на 81 млн грн меншою за первинну пропозицію.    

Цю схему покликаний побороти законопроєкт №14038. Він пропонує прирівняти та реалізувати інвестиційні проєкти як публічно-приватне партнерство (ППП). 

Це може  усунути більшість ризиків, пов’язаних з інвестиційними договорами. Як мінімум, за правилами ППП інвесторів будуть обирати через конкурси. Загалом процедура підготовки таких проєктів буде більш прозора і контрольована, адже проходитиме більше ітерацій підготовки і погодження. 

Поточна версія законопроєкту поки не вирішує дві старі проблеми: зберігає можливість вносити зміни у договори за старими правилами і не регулює частку житла, яка має перейти у власність держави або громади (того, хто володіє землею). Але ці моменти можна буде доопрацювати між першим і другим читанням.

Методика, перевірки і конкуренція проти «туалетних схем»

Суть «туалетної схеми» полягає у використанні лазівки в законі, яка дозволяє власнику нерухомості, розташованої на державній або комунальній землі, викуповувати або орендувати таку землю без конкурентних торгів. Чинне законодавство не містить обмежень, яку площу можна отримати у власність або користування у такий спосіб. Тобто власник невеликої споруди, наприклад громадської вбиральні, може претендувати на шмат землі, який в десятки, а то і в сотні разів перевищує площу споруди. Водночас підстави набуття права власності на цю споруду здебільшого ретельно не перевіряють. Це створює сприятливий ґрунт для зловживань — від самочинного будівництва до фіктивної реєстрації нерухомості з єдиною метою: прив’язати до неї землю. 

Спосіб подолання цієї схеми пропонує законопроєкт №14039:

1. Кабмін має затвердити спеціальну методику, яка визначатиме граничний розмір ділянки, необхідної для обслуговування конкретного об’єкта нерухомості. Якщо розмір ділянки, на яку претендує власник споруди, буде в цих межах, він зможе купити або орендувати її напряму.
2. Якщо земельна ділянка більша за встановлений максимум, її просто поділять: власнику будівлі передадуть лише ту частину, яка справді потрібна для обслуговування об’єкта. Усе, що понад норму, можна буде отримати лише через земельні торги. Водночас в межах цих торгів власник споруди матиме переважне право викупу. Тобто, якщо хтось запропонує вищу ціну, він може погодитися викупити ділянку за цю вищу ціну, навіть якщо на аукціоні пропонував менше.
3. Окремий запобіжник — перевірка прав власності набувача на будівлю. Органи, що розпоряджаються землею, зобов’яжуть не лише переглядати документи, а й фактично обстежувати об’єкт. Якщо виявляться ознаки фіктивної нерухомості або порушень, вони будуть зобов’язані звернутися до суду для захисту інтересів держави чи громади. Однак законопроєкт пропонує ввести таке зобов’язання лише для передачі землі без торгів.

Знову ж таки, ухвалення цього законопроєкту було б великим поступом у боротьбі з «туалетними схемами». В ідеалі між першим і другим читанням законопроєкт слід доопрацювати, щоб усунути низку неузгодженостей і забезпечити прозорість етапу перевірки права власності на споруду. До того ж добре було б, щоб його перевіряли і перед тендером. Бо не слід надавати право переважного викупу тим, хто побудував щось незаконно.

Зміни важливо проголосувати якнайшвидше

Наразі ми маємо дві хороші законодавчі ініціативи, які  можуть закрити лазівки, за якими держава і громади втрачають мільярди гривень на земельних схемах. Обидві вони неідеальні. Однак доопрацювати їх можна між голосуваннями у першому і другому читанні. Водночас вони доповнюють одна одну, тож для найкращого результату добре було б ухвалили обидва законопроєкти. І чим швидше їх проголосують, тим швидше ми перестанемо втрачати гроші і державну та комунальну землю за цими схемами.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.