Як в публічних закупівлях проростає корупція

Цього літа парламент має затвердити нову Антикорупційну стратегію — документ, який буде визначати пріоритети держави у боротьбі з корупцією до 2030 року. Там зафіксовані основні проблеми, які треба подолати, та чого ми хочемо досягнути за цей час. У стратегії є розділ і про публічні закупівлі — він побудований на основі дослідження корупційних ризиків у сфері, яке команда DOZORRO TI Ukraine підготувала на запит НАЗК. 

Але перш ніж ми перейдемо до обговорення самих проблем, треба згадати два важливі нюанси. По-перше, не всі проблеми, про які ми дізнаємося з Prozorro — це недоліки саме закупівель. Візьмемо до прикладу історію, коли в 2022 році у Коломиї намагалися закупити величезну металеву писанку за 600 тис. грн. Навіть якби закупівлю провели бездоганно, чи треба була взагалі місту тоді та фігура? Чи не краще було б направити гроші на щось інше? Це вже питання до того, як розподіляється бюджет, а не до самої закупівлі. До речі, після громадського розголосу закупівлю скасували, а писанку місто отримало в подарунок.

По-друге, не всі порушення у сфері — це обов’язково корупція. Люди, які відповідають за закупівлі, теж можуть помилятися, щось не встигати, недосконало знати законодавство. У багатьох органах і установах людей банально бракує, тож комусь доводиться проводити закупівлі на додачу до основної роботи. Ще й за вкрай невелику доплату. Це все впливає на якість.

Під час дослідження ми виявили понад сотню проблем і слабких місць у сфері, від маленьких і точкових до масштабних. Тож щоб далі не порівнювати холодне з квадратним — відсіяли ті недоліки, які зовсім не стосуються корупції та згрупували решту. Після консультацій та обговорень з експертною спільнотою в нас залишилося 5 пріоритетних проблем.

Дискримінація та надмірні вимоги

Це величезне поле для творчості тих замовників, які хочуть згрішити. Можна виписати вимоги до товару так, що підійде продукція лише одного виробника. Можна дати дуже мало часу на подачу пропозицій, щоб крім свого підрядника ніхто просто не встигнув на той тендер. Або ж просити 100500 довідок, ставити умову поставити товар протягом кількох годин — і ще багато іншого. Наприклад, у закупівлях вугілля ми зустрічали вимоги, щоб бізнес надав сертифікат про рівень володіння державною мовою та експертний висновок компетентних органів про кон’юнктуру ринку (все ще намагаємося зрозуміти, що тут хотів побачити замовник). Подібна дискримінація неминуче призводить до зростання цін — у тих самих закупівлях вугілля, де ми знайшли незаконні обмеження замовники переплачували в середньому 40%.

Зарегулювати правила так, щоб у замовників не було можливості ставити дискримінаційні вимоги — не варіант, бо тоді вони і нормальні умови під свої потреби не зможуть встановити. Тому тут треба точково поправити критичні моменти і допомогти бізнесу з оскарженням закупівель, а Антимонопольному комітету — із розглядом таких скарг. Це дозволить і зберегти гнучкість для свідомих замовників, і посилити протидію недобросовісним. А ще ми пропонуємо більше електронізувати тендерну документацію, щоб заточки в тендерах було швидше і простіше знаходити.

Зловживання зміною договорів

Ця проблема частково продовжує попередню. Після того, як не дуже совісний замовник вписав купу складних умов у тендер, щоб туди більше ніхто не прийшов, наступний крок — це поміняти умови договору зі своїм підрядником на більш привабливі. Взагалі контракти не можна змінювати як завгодно, для цього теж є низка правил і обмежень. Вони допомагають уникнути ситуацій, коли виконання договору безпідставно затягується, а ціни в ньому ростуть. Але як уже можна здогадатися, не всі цих правил дотримуються. Та й самі правила неідеальні. 

До чого можуть призвети махінації з додатковими угодами, які змінюють умови першого контракту, добре ілюструє історія закупівлі дизеля для Укрзалізниці. У 2024 році Вищий антикорупційний суд виніс вирок і засудив начальника управління однієї з філій УЗ на три роки позбавлення волі та керівника приватної компанії на понад п’ять — за безпідставні підвищення цін у договорах. Через них залізниця зазнала збитків на майже 103 млн грн.

Тут ми пропонуємо удосконалити правила, щоб було менше сліпих зон: як саме треба укладати договір і як його можна міняти. Щоб вони були більш зрозумілими і для замовників, і для бізнесу, і для органів контролю та судів. А ще потрібно розвивати електронний контрактинг — він дозволить частково відсікти можливість вносити зміни в договір тоді, коли це робити не можна, і автоматизовано відстежувати решту змін.

Зловаживання прямими закупівлями

Під час повномасштабної війни у низці випадків уряд дозволив укладати контракти на великі суми без тендерів, напряму — просто підписуєш договір і звітуєш про нього на Prozorro. З одного боку, такий механізм дозволив швидко підписувати контракти в критичних ситуаціях. З іншого, деякі замовники трактують такі винятки надто вільно і укладають прямі договори там, де варто було б провести повноцінні конкурентні торги. До прикладу, у Кривому Розі в листопаді 2024 року уклали прямий контракт на 77 млн грн на ремонт тепломереж. Його обґрунтували нагальною потребою, адже ось-ось мала настати зима. Але як виявила Держаудитслужба, цей ремонт включили у план ще в липні 2024 року, тож часу все спланувати і провести тендер було більш ніж достатньо.

Та й загалом, якщо порівнювати ситуацію на початку повномасштабного вторгнення і зараз, сфера закупівель уже значно стабільніша. Тож перелік підстав для прямих контрактів треба суттєво скоротити. Водночас слід публікувати більше документів, які обґрунтовують використання прямих договорів, а також розробити чіткі рекомендації, як замовникам розраховувати їхню вартість, щоб не переплачувати. 

Недостатня ефективність контролю

Якою хорошою б не була електронна система закупівель, і якими продуманими не зробити правила — людський фактор ніхто не скасовував. Повністю унеможливити порушення не вдасться, тож важливо вчасно й ефективно їх виявляти. У публічних закупівлях вкрай важливу роль у цьому відіграє Державна аудиторська служба. Вона проводить моніторинг закупівель і має можливість досить рано вловити порушення. 

На жаль, на практиці аудитори часто починають свої моніторинги запізно. У таких випадках негативні наслідки порушення часто вже наступили і виправити щось дуже складно. Таке сталося з моніторингом закупівлі укриття на Дніпропетровщині — договір уклали в червні 2023 року, а моніторинг почали у липні 2024-го. Тож хоча аудитори знайшли порушення і зобов’язали замовника розвірвати контракт, було вже пізно. На той момент підрядник виконав усі роботи, а реконструйоване ним укриття прийняли і визнали придатним. Минулого року частка превентивних моніторингів зросла з 20% до понад 30%, але до ідеального варіанту нам усе ж треба ще попрацювати.

Щоб досягнути цієї бажаної точки Б, треба буде більше моніторингів починати на ранніх етапах, визначити достатьно часу на їх проведення і оптимізувати їх процедуру, можливо, навіть запровадити обов’язковий моніторинг найбільших закупівель. Додатково — варто закріпити конкретні способи усунення порушень залежно від їх типу та запровадити прискорену процедуру судового оскарження висновків Держаудитслужби.

Важко притягнути порушників до відповідальності

Мало знайти порушення — якщо людина його не усунула, треба притягнути її до відповідальності. Адже без реальних наслідків порушники продовжуватимуть ігнорувати правила — коли це нічим не загрожує, навіщо їх дотримуватися? Із притягненням до відповідальності виникало чимало проблем: і неможливість отримати доступ до персональних даних порушників, щоб скласти на них протоколи, і короткі строки розгляду справ у судах, і застарілий перелік порушень у законодавстві, десь і недостатня робота аудиторів. У результаті за 2024 рік за результатами моніторингів закупівель до суду передали тільки 211 протоколів. Із них до відповідальності суд притягнув лише 67 осіб. Водночас у частині випадків суд обмежився усним зауваженням або не підтвердив правопорушення.

Ми вважаємо, що ця проблема потребує глибшого дослідження, щоб напрацювати справді ефективні рішення. Однак поки варто насамперед оновити перелік порушень у Кодексі про адміністративні правопорушення та інтегрувати Prozorro з судовими реєстрами. 

Побороти ці проблеми — завдання не з простих, це довгий шлях. І він почався не сьогодні й не вчора. Приміром, за останні роки Антимонопольному комітету вдалося мінімізувати деякі види дискримінаційних вимог, як-от вимога замовника надати йому зразки товару або якісь підписані ним же документи. Або ж торік Держаудитслужба доклала зусиль, щоб покращити ситуацію з якістю моніторингів і притягненням порушників до відповідальності. У більшості з описаних вище проблем Україна не унікальна, і простих швидких рішень тут теж не буде. Але крок за кроком за наступні 5 років ми можемо зробити так, щоб закупівлі були чеснішими і справедливішими.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.