Від трьох законопроєктів до одного: юридичний аналіз доопрацьованої Антикорупційної стратегії на 2026-2030 роки

15 липня 2026 року Комітет Верховної Ради з питань антикорупційної політики підтримав доопрацьовану редакцію проєкту Закону «Про затвердження Антикорупційної стратегії на 2026-2030 роки» (№15230-д), підготовлену на основі проєкту нардепки Радіної (№15230), альтернативного проєкту Кабінету Міністрів (№15230-1, знятий з розгляду у зв’язку з припиненням повноважень Уряду) та альтернативного проєкту нардепа Порошенка та інших (№15230-2).

Раніше ми аналізували перші два законопроєкти в частині підрозділів, що входять до експертизи ТІ Ukraine. Предметом же цього аналізу є зміни, внесені у фінальну редакцію порівняно з попереднім урядовим законопроєктом. Аналіз охоплює як положення, що стосуються антикорупційного сегмента кримінальної юстиції, так і положення щодо запобігання корупції.

Короткі висновки

Порівняння показує, що доопрацьована редакція є сильнішою за урядову та враховує частину зауважень, які ми висловлювали до всіх трьох попередніх версій. Серед найважливішого:

• розширено перелік потенційних повноважень керівника САП ініціювати кримінальні провадження щодо нардепів та погоджувати клопотання про слідчі дії щодо них (1.10.3.1), додано окрему проблему неналежного управління арештованими активами (1.10.4), комплексний блок щодо добору керівництва ДБР (2.2.9), а також згадано ризики неформального чи політичного впливу на призначення та звільнення Генпрокурора;
• з’явився окремий блок про ефективність заходів фінансового контролю та внутрішні процедури НАЗК (1.6.8) — це частково закриває прогалину щодо неефективності механізму перевірки е-декларацій, на яку ми вказували в аналізі попередніх версій, і є значним покращенням;
• також позитивною зміною стало розширення переліку декларантів відповідно до рекомендацій ЄС, при цьому після ухвалення стратегії буде переглянуто коло посадовців, які зобовʼязані подавати декларації, попри низький рівень корупційних ризиків у їх роботі;
• передбачено деталізоване формулювання про законодавче визначення обсягу і структури заробітної плати всіх категорій працівників НАЗК (1.10.1.1), яке було скорочене в урядовій редакції;
• водночас положення щодо участі незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами у відборі членів ВККС та ВРП, не передбачає їх обов’язкового залучення, що є негативною зміною;
• також прибрали з законопроєкту положення щодо можливості НАЗК виносити приписи для керівників органів та організацій за грубе та систематичне невиконання заходів ДАП, що значно послаблює Стратегію;
• залишилася незакритою прогалина щодо мінімально необхідного рівня виконання заходів Державної антикорупційної програми — всупереч рекомендаціям ОЕСР.

Що посилив новий законопроєкт

Кримінальна юстиція

Посилення повноважень керівника САП (1.10.3.1). У законопроєкті №15230-1 (урядовий) керівнику САП надавались лише повноваження самостійно надсилати запити про екстрадицію, створювати спільні слідчі групи та продовжувати строки досудового розслідування. 

У 15230-д це істотно розширено: додано право самостійно вносити відомості до ЄРДР щодо нардепів, погоджувати щодо них клопотання перед слідчим суддею без залучення Генерального прокурора. На наш погляд прийняття таких норм є надзвичайно важливим особливо у світлі майбутнього закінчення строку повноважень керівника САП. 

Визначено заходи на реалізацію змін у роботі  АРМА. У 15230-д з’явилась нова проблема 1.10.4 про неналежне управління активами, переданими АРМА. До очікуваних результатів розвʼязання цієї проблеми віднесено впровадження прозорих та економічно ефективних механізмів управління активами, модернізацію Єдиного державного реєстру активів для наскрізного відстеження стану кожного арештованого активу, а також запровадження дієвих механізмів ідентифікації активів для їх передачі АРМА. І тут слід враховувати, що прийнята законодавча рамка дозволяє реалізувати частину заходів, але також потрібні зміни до КПК України, які б зобовʼязували сторону обвинувачення отримувати висновок від АРМА перед тим, як звертатись з клопотанням про передачу активів в управління.  

Незалежність НАБУ (1.10.2.1) — у 15230-д додано два пункти, яких не було в 15230-1: формування колективу НАБУ за результатами максимально відкритих конкурсів та посилення комунікації із суспільством через Раду громадського контролю.

Запобігання корупції

Ефективність фінансового контролю: нова Проблема 1.6.8. Жодна з попередніх версій Стратегії не вирішувала проблему неефективності перевірки е-декларацій НАЗК. Тепер з’явився окремий блок, який передбачає повну змістовну імплементацію рекомендацій зовнішньої незалежної оцінки НАЗК, удосконалення ризик-орієнтованого підходу з пріоритетним охопленням високопосадовців, а також спрощення, узгодженість і підвищення ефективності внутрішніх процедур аналізу декларацій. Ці очікувані стратегічні результати повністю відповідають зобовʼязанням України в межах євроінтеграції, зокрема останньому Звіту про розширення ЄС щодо України. Це є головною позитивною зміною у новому законопроєкті в частині запобігання корупції.

Втім, у новому законопроєкті залишилося положення про «недостатнє впровадження автоматизованих інструментів» (1.6.4), що може потенційно вплинути на якісне виконання вищевказаних положень. Адже наразі основною і найкритичнішою проблемою фінконтролю НАЗК є автоматизація перевірок декларацій, яка може заміняти повну перевірку працівниками Агентства. Як наслідок, маємо такі кейси, як історія з автоперевіркою декларацій Германа Галущенка, коли декларації ексміністра двічі проходили таку перевірку, яка не виявила порушень, пізніше виявлених журналістами-розслідувачами.

Розширено коло суб’єктів декларування (1.6.1, 1.6.7). Новий законопроєкт пропонує поширити вимоги фінконтролю на посадовців держкомпаній (понад 50% у статутному капіталі), працівників патронатних служб політичних посадовців, радників керівництва Офісу Президента та членів виконкомів місцевих рад. Це більш амбітне положення, ніж в урядовій версії, також повністю відповідає рекомендаціям ЄС. Водночас зберігаються урядові положення, що звужують перелік осіб на відповідальному та особливо відповідальному становищі і скасовуються проміжні повідомлення.

Уповноважені підрозділи (1.3.2.5 та 1.3.2.6). Законопроєкт 15230-д, на відміну від урядового, передбачає обовʼязкове визначення підходів і запровадження перевірки доброчесності кандидатів на посади працівників уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції перед їх призначенням. А також запровадження ефективних механізмів реагування на оцінки корупційних ризиків та системне невиконання антикорупційних заходів.

Заробітна плата працівників НАЗК (1.10.1.1). Урядовий законопроєкт передбачав лише загальне «належне правове врегулювання фінансового забезпечення» працівників НАЗК. У 15230-д цей пункт деталізовано в частині того, що зміни до Закону «Про запобігання корупції» мають визначити обсяг і структуру зарплати всіх категорій працівників Агентства задля прозорості та мінімізації варіативної складової.

Конкурси на керівні посади інших органів правопорядку та прокуратури

Національна поліція. Як урядовий, так і доопрацюваний законопроєкти передбачають перехід до виключно конкурсних засад призначення на керівні посади в центральних та територіальних органах Національної поліції. Водночас 15230-д містить важливе уточнення: конкурс має відбуватися «із залученням незалежних експертів». 

Державне бюро розслідувань. В питанні конкурсу в ДБР сталася найбільш разюча різниця. У 15230-д з’явилась окрема проблема 2.2.9 з комплексним пакетом результатів: 

• удосконалення процедури добору Директора ДБР із суттєвою участю незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами (з посиланням на п. 24.3.1 проміжних показників Кластеру 1);
• проведення відкритого конкурсу на посаду Директора за цією вдосконаленою процедурою; 
• обов’язкова періодична атестація всього персоналу ДБР на предмет доброчесності та професійної відповідності із залученням громадськості й міжнародних партнерів; 
• запровадження системи періодичного зовнішнього незалежного аудиту, негативний висновок якого є підставою для дострокового звільнення керівництва.

Офіс Генерального прокурора та обласні прокуратури. Урядовий та доопрацьований законопроєкти пропонували відновити проведення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур. Однак 15230-1 обґрунтовує таке відновлення загальним посиланням на «рекомендації Європейської Комісії», тоді як 15230-д прив’язує це положення до конкретного проміжного показника — п. 23.6 (Кластер 1 «Основи процесу вступу до ЄС»). Окрім цього, формулювання щодо відбору Генерального прокурора привʼязано до пункту 23.2. проміжних ключових показників за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС», а саме, що така процедура має стати «більш прозорою та заснованою на заслугах».  

Що послаблено або залишилося невирішеним у законопроєкті 15230-д

Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Частково послаблені положення щодо залучення міжнародних експертів до формування органів суддівського врядування (п. 2.1.1.2). Замість чіткого обов’язку залучати незалежних міжнародних експертів з вирішальним голосом документ передбачає лише можливість їх тимчасового залучення «за необхідності» до процесу відбору членів ВРП та ВККС відповідно до пункту 23.2.1 проміжних ключових показників за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Таке формулювання залишає простір для розсуду щодо самого факту вдосконалення процедури відбору.

Між тим, події останніх двох років свідчать про те, що потреба в такому вдосконаленні є беззаперечною. Влітку 2025 року участь міжнародних експертів у конкурсній комісії з відбору членів ВККС припинилася через закінчення строку їхніх повноважень, що спричинило гостру реакцію 90 громадських організацій. А 5 серпня 2026 року під час обрання запобіжного заходу ексвіцепрем’єрці Ользі Стефанішиній прокурор САП зачитав переписку, яка може свідчити про її імовірний вплив на склад конкурсної комісії з відбору голови НАЗК через делегованих урядом членів. Подібна взаємодія згадувалась і стосовно відбору керівників БЕБ та НАБУ. Цей випадок є черговим аргументом на користь того, що відмова від участі міжнародних експертів із вирішальним голосом є передчасною.

Частково послаблені положення щодо процедури притягнення до  адмінвідповідальності (1.9.3.3). В урядовому законопроєкті було два додаткові запобіжники, яких немає у 15230-д, націлені на покращення системи притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення:

• заборона звільняти від відповідальності через малозначність (із вичерпним переліком винятків);
• можливість касаційного перегляду рішень у справах зі значним штрафом/позбавленням права/арештом.

Таке послаблення не є критичним, але й не виглядає доцільним з огляду на системну проблему з адміністративним судочинством за протоколами НАЗК.

Також з нового законопроєкту зникло положення щодо можливості НАЗК виносити приписи для керівників органів та організацій за грубе та систематичне невиконання заходів ДАП (3.1.4 у 15230-1). Це критична зміна, яка може вкрай негативно вплинути на якість та рівень виконання ДАП.

Відсутній пункт про налагодження ефективної взаємодії НАЗК з Держфінмоніторингом і зі Службою координації боротьби з шахрайством. При цьому, аналогічний пункт для НАБУ (1.10.2.4) збережено. Хоча НАЗК і не є органом з функціями досудового розслідування, як НАБУ, покращення його співпраці з вказаними органами якісно б вплинуло як на роботу Агентства в частині фінансового контролю, так і діяльність вказаних органів в частині виявлення фінансових порушень.

Розділ ІІІ детально описує механізм моніторингу (щоквартальний) та оцінки ефективності (поточна щорічна і підсумкова), а пункт 3.4.6 містить розгорнутий перелік базових і цільових індикаторів. Проте жодного мінімально необхідного рівня виконання заходів ДАП, всупереч рекомендаціям ОЕСР, не встановлено.

Також залишається невирішеною проблема того, що механізми цивільної конфіскації не охоплюють ситуації виправдання особи судом за статтею про незаконне збагачення. Це створює правову прогалину, адже виправдувальний вирок та закриття провадження є різними процесуальними інститутами. У першому випадку суд розглядає справу по суті і визнає особу невинуватою, тоді як у другому не дається оцінка вини особи з огляду на процесуальні підстави. За відсутності чіткої вказівки на можливість застосувати цивільну конфіскацію після виправдання держава ризикує втратити цей інструмент у тих справах, де особи отримують виправдувальні вироки через недоліки доказової бази у кримінальному процесі, де є вищий стандарт доказування, — попри очевидну невідповідність їхніх статків легальним доходам.

Законопроєкт пропонує розширити перелік підстав для дисциплінарної відповідальності публічних службовців за порушення антикорупційного законодавства, зокрема у випадку набрання чинності судовим рішенням про притягнення цих осіб до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією. Такі зміни не будуть ефективними, оскільки головною причиною проблеми неефективного притягнення до дисциплінарної відповідальності є незастосування керівниками чинних положень Закону «Про запобігання корупції», а також неузгодженість дисциплінарного та антикорупційного законодавства. Видається більш доцільним зосередитися саме на цих стратегічних результатах.

Висновки та рекомендації

Порівняльний аналіз показує, що Комітет скористався об’єднанням трьох версій Стратегії не для пошуку «найменшого спільного знаменника», а для посилення документа. У ключових аспектах щодо повноважень керівника САП, добору керівництва ДБР, конкурсів у прокуратурі та ефективності фінансового контролю НАЗК законопроєкт 15230-д подекуди навіть перевершив попередні редакції.

Водночас доопрацьована версія не позбавлена втрат, і частина з них не має очевидного пояснення. Ці та інші недоліки Стратегії необхідно виправити на етапі ухвалення профільного закону. Між першим і другим читаннями варто:

• сформулювати у категоричній формі залучення міжнародних експертів до добору членів ВРП та ВККС;
• повернути повноваження НАЗК виносити приписи керівникам органів та організацій за грубе і систематичне невиконання заходів ДАП (3.1.4 у версії 15230-1);
• відновити пункт про взаємодію НАЗК з Держфінмоніторингом і Службою координації боротьби з шахрайством;
• повернути два запобіжники, вилучені з 1.9.3.3, щодо заборони звільнення від відповідальності через малозначність та можливість касаційного перегляду рішень у справах зі значним стягненням. З огляду на системну проблему з розглядом справ за протоколами НАЗК ці положення мають практичну вагу;
• уточнити формулювання Проблеми 1.6.4 так, щоб розвиток автоматизованих інструментів не підмінював повні перевірки, а доповнював їх. Інакше найсильніше нововведення Стратегії у сфері запобігання корупції (новий блок 1.6.8) ризикує бути виконаним формально;
• встановити мінімально необхідний рівень виконання заходів ДАП відповідно до рекомендацій ОЕСР і передбачити наслідки його недосягнення;
• доповнити положення про можливість цивільної конфіскації не лише після закриття провадження, але й після виправдання особи судом;
• допрацювати положення щодо дисциплінарної відповідальності в частині узгодженості антикорупційного та дисциплінарного законодавства.

Вкрай важливо, щоб парламент якомога швидше перейшов до голосуванням Стратегії з врахуванням вищевказаних доопрацювань зважаючи на міжнародні зобовʼязання України та потребу зберегти актуальність документа. 

Досвід попереднього циклу антикорупційної політики показав, що запізніле прийняття Стратегії та ДАП нівелює актуальність частини змісту ще до початку їх виконання. TI Ukraine продовжить моніторити процес ухвалення Стратегії у парламенті.