Закон про РЕПО: як США хоче передавати Україні заморожені активи рф?

24 квітня Конгрес США нарешті прийняв довгоочікуваний пакет воєнної допомоги для України. Однак, разом з пакетом воєнної допомоги у Конгресі був проголосований інший, не менш важливий закон. 

Йдеться про проєкт Закону «Про відновлення економічного процвітання та можливостей для українців» (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO) for Ukrainians Act, надалі – РЕПО), який Палата Представників США підтримала 20 квітня. Президент Байден зі свого боку підписав цей закон 24 квітня.

Підтримка закону про РЕПО дозволяє США передати Україні до $5 млрд заморожених активів рф. Чому це важливо, і як саме закон пропонує це реалізувати, розбираємося далі.

Що пропонує закон про РЕПО?

Документ пропонує надати президенту США повноваження конфіскувати суверенні активи російської федерації, які прямо або опосередковано належать уряду рф, Центробанку та Російському фонду прямих інвестицій. 

Механізм такий: 

• протягом 90 днів з набрання чинності законом президент через офіційні запити має ідентифікувати фінустанови, де зберігаються активи рф, і повідомити про таке майно секретарю казначейства;
• не пізніше, ніж через 180 днів після набрання чинності законом, а потім щорічно протягом 3 років президент подає до профільних комітетів Конгресу звіт із детальним описом статусу російських суверенних активів, про які було раніше повідомлено секретарю казначейства;
• через 30 днів після того, як президент подав до комітетів Конгресу відповідну звітність, він може своїм рішенням конфіскувати будь-які суверенні активи держави-агресорки повністю або частково задля передачі їх Україні.

Кошти від конфіскованих російських активів будуть надходити в спеціальний Фонд для підтримки України, який адмініструватиме держсекретар США. І кожні 90 днів держсекретар має подавати до Конгресу звіт про виконання таких повноважень, незалежно від того, були вони реалізовані, чи ні.

Закон також закладає чітке цільове використання конфіскованих таким чином коштів, зокрема на відбудову та гуманітарну допомогу народу України. Проєкти допомоги будуть погоджуватися Фондом з адміністратором Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Пріоритетні проєкти будуть визначатися за запитами уряду України. До слова, про військову допомогу в цьому документі наразі не йдеться.

На додачу закон про РЕПО зобов’язує президента США співпрацювати з союзниками та партнерами, щоб створити міжнародний компенсаційний механізм для передачі конфіскованих або заморожених російських суверенних активів для допомоги Україні. Для цього США та союзники мають створити Спільний український фонд (Common Ukrainian Fund). Він має використовувати активи американського Фонду підтримки України та внески від іноземних партнерів, які також конфіскували російські суверенні активи, щоб забезпечити компенсацію Україні. 

Діяльність «Спільного українського фонду» буде регламентуватися двосторонніми та багатосторонніми угодами щодо механізмів компенсації Україні, включаючи впорядкований та прозорий розподіл цих активів. Таким чином, США готові взяти на себе ініціативу і бути лідером серед партнерів України у питанні акумуляції та розподілу конфіскованих російських активів.

Крім того, РЕПО забороняє повертати росії будь-які суверенні активи, доки вона не припинить військові дії та не виплатить повну компенсацію — добровільно чи примусово — Україні за шкоду, завдану внаслідок вторгнення. В разі настання такого малоймовірного сценарію, рішення про зняття арешту з активів рф також прийматиме президент, попередньо повідомивши Конгрес.

Механізм РЕПО діятиме протягом 5 років або ж до моменту згоди росії на виплату репарацій Україні.

Які є ризики в прийнятому США законі?

REPO встановлює, що рішення про конфіскацію суверенних активів рф не будуть підлягати судовому оскарженню з боку росії як держави у національних судах США, однак таке право все ще мають фізичні та юридичні особи. Тобто варто очікувати позовів як мінімум від російських банків та компаній щодо конфіскації їх активів. 

Також в новому законі визнається можливість звернення росії до міжнародних судів на підставі міжнародних договорів, де сторонами є США і країна-агресорка. А це фактично допускає можливість розгляду спору у Міжнародному суді ООН.

Процес оскарження конфіскації окремих активів рф може затягнути передачу їх Україні на кілька років. Втім згідно з міжнародними стандартами важливо, аби власники конфіскованого майна мали ефективний засіб правового захисту, тому зовсім без судів не обійтися.

Іншим проблемний момент —  закон передбачає, що конфіскація активів президентом США має бути погоджена з міжнародними союзниками, насамперед з G7 і ЄС. Таким чином, саме рішення про конфіскацію має бути спільним. Такий крок очевидно передбачили, щоб дещо “розмити” відповідальність. Міжнародні експерти та юристи США розкритикували це положення як безпрецедентне та неконституційне, адже ніколи раніше внутрішньодержавні рішення американської влади не потребували попередньої згоди ззовні.

Якщо на політичному рівні лунають заяви про те, що суверенні активи рф мають бути використані на підтримку України, то з практичними кроками «у колективного заходу» поки складніше. На нещодавній зустрічі міністри фінансів G7 не змогли дійти згоди щодо шляхів використання заморожених російських активів. Вони заявили, що будуть продовжувати працювати над варіантами, які мають представити лідерам «сімки» перед самітом в Італії у червні.

Також важливо згадати про певну напругу навколо президентських виборів у США, які мають відбутися в листопаді 2024 року. Оскільки згідно з законом про РЕПО рішення щодо конфіскації або зняття арешту з заморожених російських активів приймає одноособово президент, є певні побоювання, що в разі перемоги Дональда Трампа на президентських виборах він щонайменше не поспішатиме з конфіскацією. Саме тому важливе швидке застосування закону до наступних президентських виборів.

***

Що ми маємо у залишку? Західні партнери України продовжують роботу над аналізом ризиків та вигод у конфіскації активів рф. Але при цьому є приклад який демонструють за океаном. 

РЕПО — це хороший перехід від розмов і концепцій до конкретних законодавчих кроків. Наразі, решта західного світу поки продовжує розмірковувати про те, яким чином підступитися до суверенних активів рф — чи то виключно в рамках кримінального процесу, чи шляхом додаткового оподаткування доходів з таких активів. Але в цей час законодавці в США діють. 

Сподіваюсь, кожен день дискусій наближатиме нас до конкретних кроків. Як то перехід до впровадження цілком притомної ідеї щодо 100% оподаткування майбутніх доходів з суверенних активів рф (приблизно 192 млрд євро), які знаходяться в Euroclear в Бельгії. 

У цій дискусії, окрім аналізу ризиків і пошуку шляхів, варто пам’ятати, що спроби застосовувати інструменти мирного часу під час війни можуть бути мало дієвими, і ми просто втрачатимемо цінний час.

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.