Експериментальний проєкт з комплексного відновлення населених пунктів не досяг своїх цілей: аудит Рахункової палати

У квітні 2023 року уряд розпочав експериментальний проєкт із відновлення низки населених пунктів, які постраждали внаслідок війни. Його особливістю мало стати впровадження комплексного підходу — не лише відновлення окремих будівель чи інфраструктурних об’єктів, а цілісне планування та трансформація постраждалих населених пунктів або їхніх частин.

TI Ukraine аналізувала цей проєкт, щороку підбиваючи підсумки його реалізації. У дослідженні першого року впровадження ми дійшли висновку, що невдалий старт був зумовлений нормативними прогалинами, непрозорим та політизованим відбором об’єктів, затримками з фінансуванням і проблемами з передачею прав замовника будівництва; на той момент із понад трьохсот запланованих об’єктів повністю завершили лише один. У минулому році ми зафіксували відсутність суттєвого прогресу в реалізації проєкту: перелік об’єктів та очікувана вартість їхнього відновлення зросли, водночас завершити вдалося лише приблизно 8% від загальної кількості об’єктів. 

На початку квітня Рахункова палата затвердила звіт за результатами аудиту відповідності на тему «Відновлення населених пунктів, які постраждали внаслідок збройної агресії російської федерації». Його метою було оцінити відповідність процесу відновлення у межах населених пунктів, визначених у експериментальному проєкті, вимогам законодавства, яке його регулює. 

Звіт Рахункової палати охопив період з моменту старту проєкту до вересня 2025 року, і, по суті, став першим офіційним публічним документом, в якому зафіксовано результати експериментального проєкту із комплексного відновлення населених пунктів. Він засвідчив, що експериментне досяг визначених цілей. 

Водночас слід відмітити, що проведений аудит мав обмеження — об’єкти у Сумській, Харківській та Херсонській областях не були охоплені вибіркою, бо розташовані на території можливих бойових дій. Тож об’єктами аудиту стали Мінрозвитку, Агентство відновлення, служби відновлення у Київській і Чернігівській областях та Департамент регіонального розвитку Київської ОДА. Саме тому звіт Рахункової палати доцільно розглядати як зріз експериментальної моделі управління комплексним відновленням населених пунктів, а не повну оцінку реалізації проєкту.

Тож розбираємося, що встановив аудит Рахункової палати і як його висновки співвідносяться з проблемами експериментального проєкту, які виявила TI Ukraine.

Резюме

Позитивні сторони аудиту:

• Став першим офіційним публічним аудитом експериментального проєкту комплексного відновлення.
• Зафіксував системні проблеми, на які зокрема раніше вже звертала увагу TI Ukraine, зокрема: відсутність стратегічного планування, непрозорий відбір населених пунктів-учасників та об’єктів відновлення, затримки із фінансуванням.
• Не обмежився фіксацією окремих порушень, а виявив системні недоліки самої моделі управління проєктом.

Обмеження аудиту:

• Аудит охопив лише центральний рівень управління експериментальним проєктом  — реалізація заходів з відновлення 3 з 5 населених пунктів-учасників експерименту залишилася поза вибіркою.
• Висновки в частині закупівель є неповними, оскільки ґрунтувалися на неповних вихідних даних і не враховували додаткові показники, які є релевантними для оцінки відповідних аспектів закупівель.
• Оцінка реального стану відновлення об’єктів в межах проєкту могла бути більш деталізованою — для повнішого висвітлення результатів доцільно було б навести не лише мінімальні та максимальні значення будівельної готовності об’єктів, а й їх розподіл за рівнем готовності.

Рекомендації

Після завершення експериментального проєкту важливо, щоб питання комплексного відновлення населених пунктів не втратило уваги держави, а отриманий досвід і виявлені проблеми були враховані в подальшій політиці відновлення. Для більш комплексної оцінки результатів проєкту у майбутньому доцільно:

• оцінювати не лише дотримання встановлених процедур, а й фактичне досягнення запланованих результатів, якість управління проєктом та відповідність ухвалених рішень потребам громад;
• забезпечити охоплення максимально можливої кількості об’єктів відновлення в межах експерименту, зокрема шляхом дистанційного аналізу документів і даних у випадках, коли фізичне проведення контрольних заходів у відповідних населених пунктах неможливе;
• застосовувати комплексний підхід до аналізу закупівель, враховуючи сукупність показників, релевантних для оцінки їх конкурентності, відкритості та ефективності;
• на законодавчому рівні унормувати підходи до реалізації експериментальних проєктів, зокрема передбачити обов’язок відповідальних за їх реалізацію органів проводити оцінку досягнутих результатів, а також механізм незалежної/зовнішньої оцінки з боку органу вищого рівня.

Відбір об’єктів відновлення 

Ключовий висновок аудиту щодо відбору об’єктів відновлення полягає в тому, що експериментальний проєкт запустили без належної системи стратегічного планування, через що заявлена комплексність відновлення значною мірою залишилася декларативною. Мінрозвитку вчасно не подало проєкт плану відновлення та розвитку регіонів, а самі заходи комплексного відновлення стартували без чіткої стратегічної та планувальної основи. Ба більше, деталізований план-графік пілотних проєктів для шести населених пунктів міністерство подало із семимісячним запізненням. Як наслідок, не було сформовано зрозумілої системи пріоритетів, критеріїв відбору об’єктів, черговості відновлення та розподілу відповідальності між учасниками процесу. 

За результатами відбору об’єктів аудит виявив, що сформовані ОВА переліки не мали прозорої логіки пріоритезації й часто не відображали реальних пропозицій громад. Рахункова палата встановила, що не було враховано пропозиції трьох громад щодо 126 об’єктів, зокрема 108 об’єктів у Мощуні, тоді як без пропозицій органів місцевого самоврядування до переліків потрапили 332 об’єкти — 95% із них були сформовані за рахунок Херсонської та Харківської ОВА. Тож механізм відбору був не просто нечітким, а фактично дозволяв ухвалювати рішення в обхід реальних потреб і пропозицій громад. 

Не менш показовим є висновок про паралельне застосування двох різних підходів — комплексного та пооб’єктного — у тих самих населених пунктах. У Бородянці й Тростянці частину об’єктів відбирали за експериментальною логікою комплексного відновлення, а частину — за окремими урядовими рішеннями в межах пооб’єктної відбудови. Це йшло врозріз самої ідеї експерименту, адже замість цілісного відновлення територій реалізація проєкту фактично звелася до набору розрізнених будівельних проєктів. 

Ще однією фундаментальною проблемою, на яку вказала Рахункова палата, стало системне недотримання базових вимог до формування переліків об’єктів для відновлення. До них включали майно, яке навіть не було внесене до Реєстру пошкодженого та знищеного майна: 118 таких об’єктів у 2023 році та ще 41 — у 2024. Водночас ОВА подавали переліки без ключової інформації про об’єкти. Жодна з адміністрацій не надала їхніх повноцінних описів, обґрунтувань доцільності відновлення чи оцінки можливості фінансування з інших джерел, окрім державного бюджету. Ситуацію додатково погіршила відсутність фінансових розрахунків: інформація про очікувану вартість робіт була надана лише щодо 40 із 627 об’єктів. У результаті проєкт фактично стартував без належної підготовки, що суттєво ускладнило запуск відновлювальних робіт і призвело до загальних затримок у реалізації експерименту. 

Показовою у цьому контексті є ситуація з Мощуном на Київщині, який у підсумку фактично випав з експериментального проєкту. Як встановила Рахункова палата, із 108 об’єктів, поданих до переліку у травні 2023 року, спочатку виключили 21 об’єкт, а згодом — усі без винятку, при цьому жодного альтернативного механізму відновлення запропоновано не було. Лише з 2024 року відновлення приватного житлового фонду села перевели на компенсаційний механізм. 

Висновки Рахункової палати щодо відбору об’єктів у межах експериментального проєкту значною мірою підтверджують проблеми, на які TI Ukraine звертала увагу у своїх попередніх дослідженнях. Зокрема, ми зазначали, що механізм включення населених пунктів до експерименту був непрозорим і непослідовним: одні громади потрапляли до проєкту за поданням ОВА, інші — фактично після втручання найвищого політичного керівництва держави. Сам процес затвердження об’єктів затягнувся більш ніж на три місяці, критерії пріоритезації залишалися незрозумілими, а підходи до відбору були нерівномірними — однакові типи об’єктів в одних громадах включали до переліків, а в інших ні. Показовим прикладом став Мощун, який фактично випав з експерименту саме через відсутність єдиного та послідовного підходу до відбору об’єктів.

Фінансування 

Фінансова частина аудиту продемонструвала одну з ключових системних проблем реалізації експериментального проєкту — неспроможність ефективно використати передбачені кошти на відновлення. 

Через тривалі погодження між Мінрозвитку, Мінфіном та Мінекономіки рішення про розподіл фінансування ухвалювали із суттєвими затримками. У 2023 році майже 3 млрд грн, або 88,3% річного обсягу фінансування, розподілили лише 4 грудня. Аналогічна ситуація склалася і у 2024 році, коли Агентство відновлення розподілило 1,65 млрд грн, або 74,3% річних асигнувань, лише 2 грудня. За таких умов використати значні обсяги коштів до завершення бюджетного періоду було фактично неможливо, що призвело до повернення невикористаних коштів до державного бюджету. Загалом за два роки повернули понад 4,5 млрд грн: 2,8 млрд грн у 2023 році та 1,7 млрд грн у 2024-му. Показовою є ситуація у Тростянці, де з передбачених 284,8 млн грн невикористаними залишилися 154,6 млн грн. Водночас станом на кінець вересня 2025 року ще майже 1,7 млрд грн залишалися нерозподіленими та невикористаними. 

У цьому контексті Рахункова палата звертає увагу на проблему розмежування повноважень і відповідальності у процесі управління бюджетними коштами. Після змін до профільної урядової постанови у серпні 2024 року Агентство відновлення, залишаючись головним розпорядником коштів, фактично втратило вплив на формування видатків. Натомість Мінрозвитку отримало повноваження визначати обсяги фінансування, але не здійснювало безпосереднього контролю за використанням цих коштів та досягненням результатів проєкту. Така модель фактично розірвала зв’язок між плануванням видатків і відповідальністю за їх реалізацію.

Проблему посилювали й затяжні погодження урядових рішень щодо переліків проєктів та обсягів фінансування: приблизно два місяці у 2023 році та шість — у 2024. Через це кошти надходили до виконавців із суттєвим запізненням, що безпосередньо впливало на строки початку та виконання робіт. Наприклад, у 2024 році забезпеченість бюджетними коштами служб відновлення у жовтні-листопаді становила лише від 3,8% до 28,4% затверджених асигнувань. Фактично значна частина фінансування надходила тоді, коли можливості для його повноцінного та ефективного використання в межах бюджетного року вже були суттєво обмежені.

TI Ukraine також звертала увагу на проблему з виділенням фінансування. Попри те, що формально держава профінансувала експериментальний проєкт на 10,82 млрд грн, або 93% від його очікуваної вартості, станом на травень 2025 року фактично використано було лише 2,23 млрд грн (приблизно 20% від очікуваної вартості проєкту). За нашими підрахунками, протягом майже двох років замовники реально мали можливість оплачувати роботи лише протягом приблизно шести місяців. Ми пов’язували це не лише з процедурними затримками, зокрема тривалим процесом відбору об’єктів відновлення, а й із політичною нестабільністю та зміною керівництва Мінрозвитку й Агентства відновлення. 

У цьому контексті важливим є висновок аудиту про те, що запланованих результативних показників експериментального проєкту не вдалося досягти через те, що бюджетний процес був організований без урахування реальних строків реалізації проєктів відновлення. 

Щодо порушень у використанні коштів на реалізацію експериментального проєкту, Рахункова палата також зафіксувала окремі випадки  використання бюджетних ресурсів за напрямами, не дозволеними законодавством, хоча вони не є визначальними у загальній структурі проблем проєкту. Зокрема, у 2023-2024 роках 106,2 млн грн із фонду ліквідації наслідків збройної агресії спрямували на розроблення проєктної документації, попри те, що такі витрати не належали до дозволених напрямів використання цього фонду. Крім цього, у Ягідному 2,1 млн грн витратили на технічне обстеження житлових будинків, що також не відповідало встановленим законодавством напрямам фінансування.

Закупівлі

У контексті закупівель, проведених у межах експериментального проєкту, Рахункова палата оцінювала винятково дотримання замовниками визначених законодавством принципів відкритості та прозорості під час закупівлі робіт та послуг. Серед ключових проблем аудитори виокремили низький рівень конкуренції та значну частку закупівель, проведених поза електронною системою. На їхню думку, це створювало ризики монополізації ринку та обмежувало можливості для економії бюджетних коштів.

Зокрема, аудит встановив, що Служба відновлення у Київській області понад 70% закупівель (27 із 37) провела без використання електронної системи. Хоча такі дії формально відповідали чинному законодавству, Рахункова палата вказує на пов’язані з цим ризики для конкурентного середовища. Водночас у 5 із 9 перевірених об’єктів Київської ОДА відкриті торги відбулися за участі лише одного учасника, що також обмежувало потенційну економію коштів. При цьому в усіх п’яти випадках учасники все ж запропонували ціну, нижчу за очікувану вартість, хоча зниження було незначним — у межах 0,1-1%.

Втім, на нашу думку, такі висновки аудиту потребують додаткового контексту та не повною мірою відображають загальну структуру закупівель у межах експериментального проєкту.

За результатами аналізу TI Ukraine, із 610 закупівель, проведених усіма замовниками в межах проєкту, 404 закупівлі, або 66%, дійсно були неконкурентними. Однак переважно йшлося про закупівлі послуг із розроблення проєктної документації, а також технічного й авторського нагляду за будівництвом — тобто про послуги, для яких використання прямих договорів є поширеною практикою в умовах термінового відновлення.

Водночас у вартісному вимірі частка таких закупівель була відносно незначною — приблизно 350 млн грн, або лише 2,75% від загальної очікуваної вартості закупівель в межах проєкту. Натомість основний обсяг фінансування — майже 8,11 млрд грн, або 97% — припадав саме на закупівлі, проведені через відкриті торги з особливостями. Це свідчить про те, що ключові будівельні контракти все ж укладали із застосуванням конкурентних процедур, а отже висновок про домінування неконкурентних підходів потребує більш збалансованої оцінки.

Щодо конкуренції, то результати аналізу TI Ukraine також не підтверджують тезу про її критично низький рівень. У середньому протягом першого року реалізації експериментального проєкту на відкриті торги з особливостями подавалося 3,6 учасника. На другому році показник знизився до 2,25 учасника на закупівлю, однак навіть за таких умов він майже вдвічі перевищував середній рівень конкуренції на будівельних тендерах у системі Prozorro.

Найвищий рівень конкуренції спостерігався у закупівлях Служби відновлення у Київській області, де в середньому на один лот подавалося понад три учасники. Найнижчий показник був у Сумській області — приблизно два учасники на закупівлю.

Водночас конкуренція забезпечувала і економічний ефект. У середньому за два роки реалізації проєкту рівень умовної економії — тобто різниці між очікуваною вартістю закупівлі та ціною укладеного договору — становив 14,25%. Найвищий показник зафіксовано у Служби відновлення Сумської області, де економія на конкурентних закупівлях сягала 22,6% від очікуваної вартості.

Будівництво

Звіт Рахункової палати підтвердив відсутність суттєвого прогресу у реалізації експериментального проєкту: більшість об’єктів, відновлення яких розпочали у 2023-2024 роках, не були завершені у визначені строки. За результатами аудиту, від початку реалізації проєкту і станом на вересень 2025 року у Бородянці Київської області та Ягідному Чернігівської області сукупно завершили та ввели в експлуатацію лише три об’єкти.

Водночас фактична кількість завершених об’єктів у межах експериментального проєкту є більшою, ніж відображено в аудиті, що може бути пояснено охопленням не всіх населених пунктів. За наявними у TI Ukraine даними та з урахуванням результатів аудиту, за понад два роки реалізації експериментального проєкту будівельні та ремонтні роботи у п’яти населених пунктах були повністю завершені щонайменше на 58 об’єктах, що становить приблизно 8% від їх загальної кількості. Водночас реалізація проєкту у Циркунах Харківської області фактично була призупинена через безпекову ситуацію.

Окремо Рахункова палата зафіксувала низку проблем безпосередньо на етапі виконання договорів та будівельних робіт. Аудитори виявили порушення умов договорів та вимог містобудівного законодавства, серед яких:

• прострочення повернення підрядниками передоплати за розірваними договорами;
• недостатня претензійна робота щодо стягнення штрафних санкцій;
• завищення вартості та обсягів виконаних робіт, зокрема через включення до актів невиконаних робіт, зайвих матеріалів або оплату фіктивної експлуатації будівельної техніки;
• виконання будівельних робіт без належної дозвільної документації.

Зафіксовані Рахунковою палатою порушення не мали системного чи масового характеру. Водночас наведені у звіті висновки можуть не повною мірою відображати загальну ситуацію з реалізацією проєкту з огляду на вибірку об’єктів аудиту.

Висновок

Аудит відповідності експериментального проєкту з комплексного відновлення населених пунктів засвідчив, що проєкт не досяг визначених цілей. Водночас його важливість полягає насамперед у тому, що він став першим офіційним публічним аудитом експерименту та підтвердив те, про що громадський сектор говорив щонайменше з 2024 року: експеримент так і не став ефективною моделлю комплексного відновлення. 

Цінність аудиту полягає у фіксації системних проблем, на які TI Ukraine вже звертала увагу раніше: відсутності стратегічного планування, непрозорому та непослідовному відборі об’єктів, проблемах із бюджетним плануванням і розподілом коштів, затримках із фінансуванням. Важливо й те, що аудит не обмежився фіксацією окремих порушень, а виявив системні недоліки самої моделі управління проєктом. 

Водночас попри загалом доречні та актуальні висновки, аудит експериментального проєкту мав свої обмеження. Через безпекові фактори він не охопив об’єкти у Сумській, Харківській та Херсонській областях — тобто одразу три населені пункти експериментального проєкту, на відновлення яких припадала приблизно третина фактично використаного фінансування, або орієнтовно 2 млрд грн. Це знизило репрезентативність висновків аудиту, зокрема в частині оцінки закупівельних процесів та фактичних результатів відновлення.

Крім того, окремі висновки ґрунтувалися на неповних вихідних даних та не враховували показники, які є релевантними для оцінки відповідних аспектів експерименту. Зокрема, однією з ключових проблем було визначено низький рівень конкуренції та високу частку закупівель, проведених поза електронною системою закупівель. Водночас такий висновок ґрунтувався виключно на кількісних показниках (кількості процедур). Натомість у вартісному вимірі приблизно 97 % загального обсягу фінансування (майже 8,11 млрд грн) було використано саме через процедури відкритих торгів з особливостями. З огляду на те, що в межах аудиту закупівлі оцінювалися за критерієм дотримання замовниками законодавчо визначених принципів відкритості та прозорості, неврахування того факту, що переважну частину виділеного фінансування було використано із застосуванням конкурентних процедур, не дає змоги сформувати повне та об’єктивне уявлення про стан закупівель у межах експериментального проєкту.   

Одним із питань аудиту було, чи забезпечили застосовані заходи відновлення об’єктів у межах населених пунктів, визначених в експериментальному проєкті. Водночас використання у звіті широких діапазонів будівельної готовності об’єктів (від 3 до 100 відсотків або від 1,2 до 64,8 відсотка) ускладнює оцінку фактичного стану реалізації об’єктів. Наведені діапазони відображають лише крайні значення показника і не дають повного уявлення про розподіл об’єктів за рівнем готовності, зокрема щодо кількості майже завершених або лише розпочатих об’єктів. 

Попри виявлені недоліки експериментального проєкту, його реалізація може дати державі цінний практичний досвід, окресливши ключові проблеми у сфері планування, бюджетування, координації та організації процесів відновлення. Врахування цих уроків є важливою передумовою формування ефективної державної політики та реалізації майбутніх програм повоєнної відбудови. 

На наше переконання, наступний аудит проєкту, який протягом найближчих чотирьох років реалізовуватиметься як публічна інвестиційна програма, має бути комплексним: 

• охоплювати максимально можливу кількості об’єктів відновлення в межах експерименту;
• застосовувати дистанційний аналіз документів і даних там, де фізична присутність аудиторів неможлива;
• окремо оцінювати не лише відповідність процедурам, а й досягнення результатів, якість управління та вплив рішень на потреби громад. 

Це дозволило б повною мірою сформулювати практичні рекомендації для вдосконалення державної політики відновлення.

Важливо, що крім проблем, пов’язаних безпосередньо з реалізацією експериментального проєкту комплексного відновлення населених пунктів, аудит також підсвітив більш системну потребу — законодавчо врегулювати підходи до реалізації експериментальних проєктів загалом. Зокрема, доцільно передбачити обов’язок відповідальних за їх реалізацію органів оцінювати досягнуті результати, а також визначити механізм зовнішньої оцінки реалізації експериментальних проєктів органами вищого рівня. Відповідний захід вже передбачений у проєкті Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки, який наразі розглядає парламент.