Президент международной Transparency International об успехах и неудачах антикоррупционной политики в Украине
Председатель международного правления Transparency International Хосе Угас знает о коррупции почти все – и в области теории, и в плане практики. Как теоретик он преподавал криминальное право, как практик он возглавлял расследования в отношении высших должностных лиц Перу. Именно под его руководством было триумфально завершены дела о коррупции против президента страны Альберто Фухимори, главы перуанской разведки Владимиро Монтесиноса и многие другие. Его стараниями обвинительные приговоры получили более полутора тысяч высокопоставленных чиновников. В 2002 году Хосе Угас возглавил перуанское национальное отделение Transparency International, а в 2014 году он стал председателем международного правления этой организации.
Год назад Угас приезжал в Киев, встречался с президентом Петром Порошенко, принимал участие в заседании комитета Верховной Рады по противодействию коррупции и говорил в интервью LIGA.net, в частности, о том, как мало времени осталось у власти для начала реальной, а не на словах, борьбы с коррупцией. “Президент Порошенко определенно понимает, что окно возможностей для реформ осталось очень небольшое и много драгоценного времени уже упущено. И если люди не увидят результатов в самое ближайшее время, – а речь идет, вероятно, о ближайшей паре месяцев, – доверие общества будет окончательно утрачено,” – сказал тогда господин Угас.
С тех пор прошел почти год. В этот приезд Хосе Угас встретил, похоже, значительно меньше понимания со стороны официальных лиц – например, его реплика о том, что по делам против Януковича нет судебных решений, вызвала довольно резкие возражения со стороны Генеральной прокуратуры. Но факт остается фактом – даже против безусловно одиозного Януковича не только нет приговоров, но Украина даже не смогла обеспечитьего сохранение в списке разыскиваемых Интерполом.
Именно об итогах прошедшего года Хосе Угас и говорил с корреспондентом LIGA.net.
– Господин Угас, мы по-прежнему в состоянии войны с коррупцией, но в последние месяцы все сильнее ощущение, что мы эту войну проигрываем. Поэтому сначала вопрос: какие достижения, с вашей точки зрения, в Украине все-таки есть в этой области за прошедший год?
– Очевидное достижение – это само создание антикоррупционной инфраструктуры. Я считаю, что все основные механизмы для борьбы с коррупцией у вас уже созданы – и антикоррупционное бюро, и специальные законы, и система контроля госзакупок ProZorro, и множество других возможностей для большей прозрачности за принятием решений. У вас есть система публикации имущественных деклараций госслужащих, которая делает почти невозможным оставить в тайне незаконное обогащение. Поэтому я думаю, у вас есть на столе все компоненты для того, чтобы выстроить действенную антикоррупционную стратегию. Однако между возможностью выстраивания стратегии и ее реализацией по-прежнему остается разрыв, и этот разрыв обусловлен прежде всего отсутствием политической воли и дефицитом лидерства, которые необходимы для сведения воедино имеющихся ресурсов и начала действенной борьбы с коррупцией.
В Украине уже есть все компоненты для того, чтобы выстроить действенную антикоррупционную стратегию. Единственное, чего вам сейчас остро не хватает, так это политической воли
– Можно ли сказать, что именно из-за этого создание антикоррупционной инфраструктуры не завершено?
– Даже при том, что оно не завершено, уже создано вполне достаточно для того, чтобы система начала эффективно работать против коррупции – если, конечно, у вас будет для этого достаточно политической воли. Учитывая нынешние ваши потери от коррупции и при тех институциях, которые созданы для борьбы с ней, уже этого было бы достаточно, чтобы давать ощутимый результат. Конечно, в нынешнем состоянии созданная антикоррупционная система не идеальна – например, вам определенно не хватает антикоррупционного суда, НАБУ не хватает некоторых полномочий, как я говорил на пресс-конференции, – и некоторых дополнительных элементов, которые могут быть к этой инфраструктуре добавлены. Но я совершенно уверен, что и в нынешнем ее состоянии система выстроена достаточно, чтобы давать результат. Поэтому, с моей точки зрения, единственное, чего вам сейчас остро не хватает, так это именно политической воли.
– Но разве создание антикоррупционной инфраструктуры можно считать завершенным хотя бы в первом приближении, если у нас как не было, так и нет приговоров судов по крупным делам о коррупции? Если коррупционеры не привлекаются к ответственности, значит, система не работает.
– Это может происходить по разным причинам – например, подготовленные прокуратурой расследования есть, но нет судов, которые готовы их рассматривать. Или если есть судьи, готовые рассматривать дела о коррупции, но прокуратура не может довести дела до такого состояния, когда они могут быть переданы в суд. Пока что я вижу, что прокуратура не передает в суд достаточное число качественно подготовленных расследований. Эту ситуацию нужно исправлять. Именно поэтому я повторяю, что наряду с созданием специализированного антикоррупционного суда совершенно необходимо найти политическую волю, чтобы заставить давать результат те структуры, которые уже созданы.
– Чем, с вашей точки зрения, такая ситуация вызвана – это саботаж или просто непрофессиональный подход?
– Я считаю, говорить можно о сочетании и того, и другого. С одной стороны, для того, чтобы качественно делать такую работу, нужна достаточная профессиональная квалификация, а наблюдаемый результат не позволяет сказать, что с этим все хорошо. Для расследования дел о коррупции нужны люди, которые хорошо разбираются в работе финансовых учреждений, в финансовых механизмах, в бухгалтерии, в функционировании оффшорных компаний, в нюансах законодательства, в поиске спрятанных активов – для всего этого нужен приличный уровень экспертных навыков, и я не знаю, доступно ли все это генеральной прокуратуре в ее нынешнем состоянии. Но, с другой стороны, мне представляется, что пока не прикладывается достаточно усилий для того, чтобы заставить эту систему работать. Когда я слышу, что следствие не движется, потому что нужно перевести документы, я понимаю, что это просто отговорка, просто отсутствие желания двигаться дальше – перевод не может служить причиной для того, чтобы надолго останавливать расследование антикоррупционного дела. Если вам нужны деньги для того, чтобы заплатить переводчикам, вы должны эти деньги заработать, в том числе результатами расследования. Так или иначе, я считаю, что обе причины рановероятны. С одной стороны, есть политическое давление на ведение определенных расследований, и нет настоящей независимости следствия, которое позволило бы это давление игнорировать и двигаться дальше, не считаясь с последствиями, которые эти дела могут иметь для политических фигур, политических партий и правящих кругов. Вообще, полная независимость следствия – совершенно необходимое условие для того, чтобы эта система работала.
Когда я слышу, что следствие ждет, потому что нужно перевести документы, я понимаю, что это просто отговорка, а настоящая причина – отсутствие желания двигаться дальше.
– Можно ли исправить сложившуюся ситуацию только усилиями украинского гражданского общества – или же для пробуждения политической воли украинской власти потребуется давление на нее и со стороны зарубежных организаций, правительственных и неправительственных?
– Думаю, понадобится и то, и другое. Мы видим мотивированных людей и в Генеральной прокуратуре, и в НАБУ, и САП, и в Агентстве по предотвращению коррупции, даже в судах есть очень приличные судьи, и нужно использовать все это для того, чтобы создать даже в старых нереформированных структурах позитивную динамику. Это может быть рискованно для тех, кто примет на себя эту миссию в таких структурах, – на них будет давление, они могут потерять работу и так далее, – и у нас уже есть вполне показательные примеры того, как прокуроры выходили в отставку, публично заявляя, что им приходится уходить, потому что у руководства нет достаточно воли дать их расследованиям продвигаться. И в сложившейся ситуации это хороший пример, потому что он показывает, что в Украине есть достаточно людей, которые готовы идти вперед и не готовы мириться с тем, что им активно мешают. Это к вопросу о давлении на власть внутренними силами – очевидно, что в Украине есть решительные люди, которые на это идут, вполне осознавая, насколько велики ставки и для них, и для страны, и чем они готовы пожертвовать для достижения успеха. В то же время международный опыт показывает, что внешнее давление и внешний мониторинг тоже необходимы всегда. Со стороны международного сообщества, межгосударственных организаций, – таких, как Организация экономического сотрудничества и развития, Мировой банк, Международный валютный фонд, ООН, – а также от зарубежных правительств, посольств. Это часто бывает полезно во всем мире, это должно помочь и здесь. И, конечно, очень велика роль гражданского общества (кстати, Transparency International – хороший пример международной организации, созданной именно усилиями гражданского общества).
Фото – Transparency International Ukraine
– Еще одна проблема борьбы с коррупцией в Украине – эта борьба теряет поддержку из-за того, что люди не видят ее внятных результатов. Это вызывает апатию. Кстати, единственный способ давления на власть, который себя безусловно оправдывает – это внешняя финансовая поддержка. Практически все подвижки в реформах происходили под угрозой неполучения Украиной очередных траншей от МВФ. А вот создать эффективные внутренние механизмы для такого давления на власть здесь пока не получается.
– Ну да, если вы можете подписать чек, вы обычно выглядите гораздо убедительнее. Я недавно встречался с мадам Лагард, мы обсуждали с ней возможность усилить роль антикоррупционных показателей как условия предоставления очередных займов Украине. МВФ уже вложил более 6 миллиардов долларов в вашу страну, и еще 2 миллиарда запланированы. Понятно, что МВФ заинтересован в хорошем состоянии и результативности работы антикоррупционных структур в Украине. Эта тема в общении с представителями власти звучит постоянно – и тема антикоррупционного суда, и тема усиления полномочий НАБУ, и тема активов Януковича. Мы тоже не собираемся ослаблять нажим для продвижения антикоррупционных реформ. Но вы, конечно, правы – к сожалению, власти Украины сейчас чаще реагируют именно на сильный внешний стимул, а не на внутренний.
К сожалению, власти Украины сейчас чаще реагируют именно на внешний стимул, а не на внутренний.
– Хотя вы говорите о власти в целом, понятно, что имеются в виду вполне конкретные люди. Люди, которые персонально отвечают за реализацию антикоррупционных реформ в стране.
– Как и во всем остальном мире, основная ответственность лежит на главе государства. В борьбе с коррупцией это особенно принципиально, функционерам нужен наглядный пример с самой верхушки, а в республике верхушка – это президент. Затем, конечно, не следует забывать о руководителях государственных органов, которые непосредственно реализуют антикоррупционные меры – это министр юстиции. Который, кстати, недавно подписал с нами соглашение об открытии для публичного доступа к реестру конечных бенефициаров оффшорных компаний, это должно дать очень позитивный эффект для общественного контроля за собственностью госслужащих. В целом же – за реализацию антикоррупционной политики отвечают в равной степени руководители минюста, генеральной прокуратуры и НАБУ. И, конечно, ключевую роль здесь должен играть парламент, хотя мы видим, что парламент, который должен принимать законы в поддержку антикоррупционной политики, вместо этого играет против нее – внося изменения в законы, устанавливая новые ограничения для НАБУ, пытаясь запугать гражданские организации абсурдными требованиями предъявить источники финансовой поддержки. С другой стороны, ответственность лежит и на гражданском обществе тоже, поскольку борьба с коррупцией – это же общенациональная задача, ее решение нельзя просто взять и поручить функционерам и потом ждать, что они сделают все как нужно. Для того, чтобы добиться результата в этом деле, потребуются усилия всей страны.
– А кто, с вашей точки зрения, больше всех мешает коррупционным реформам?
– Меня очень беспокоит настроение депутатов, поскольку парламент сейчас определенно является препятствием для антикоррупционных реформ. Я считаю также, что генеральная прокуратура делает явно недостаточно для борьбы с коррупцией. Они должны проявлять значительно больше инициативы и более целеустремленно работать по резонансным делам. В других странах в случае возникновения таких проблем с прокуратурой мы обычно обращается в офис главного государственного советника юстиции [эта структура защищает интересы государства в гражданских судебных делах и консультирует правительства в юридических вопросах; в Украине такой государственный институт никогда не существовал – Ред.] – недавно в Бразилии нам удалось мобилизовать все их полномочия и с их помощью очень эффективно заставить прокуратуру поменять подход.
– Возвращаясь к теме политической воли. В наших условиях это прерогатива президентской власти? Или политическую волю можно добыть где-то еще?
– Удается или не удается добиться проявления политической воли от главы государства, ответственность за то, чтобы проявить – или создать – запрос на политическую волю, остается на стороне гражданского общества. Недавно именно это произошло в Румынии несколько месяцев назад, когда правительство и парламент попытались фактически легализовать взятки размером до 10 тысяч евро. Тысячи людей вышли на улицы и заставили правительство и парламент отменить это решение. Когда президент Южной Кореи оказался замешан в коррупционных отношениях со своим советником, на улицы вышли миллионы – и президент был вынужден уйти в отставку. В Бразилии массовые выступления привели в прошлом году к импичменту президента Дилмы Руссеф, когда она, чтобы вывести Лула да Силва из-под расследования дела о коррупции, попыталась назначить его главой своей администрации, – а сейчас президент Темер находится примерно в такой же ситуации. В Гватемале в течение месяцев десятки тысяч людей каждую субботу приходили на площадь перед зданием правительства в знак протеста против коррупции, пока генеральная прокуратура не начала расследование, итоги которого отправили президента и вице-президента Гватемалы за решетку. В мире достаточно примеров того, как люди сами создают политическую волю для борьбы с коррупцией и своим давлением заставляют власть двигаться в правильном направлении, даже если те этого не хотят.
Если власть бездействует, ответственность за то, чтобы проявить – или создать – запрос на политическую волю, остается на стороне гражданского общества.
– У нас недавно именно это произошло в случае с попыткой власти увести от ответственности Насирова – люди пришли к суду и не дали возможности его выпустить.
– Собственно, это и есть ответ на ваш вопрос – мы сами можем создавать эту политическую волю. Для этого людям достаточно осознавать, что власть – это они сами. И если люди это понимают, у них всегда находится способ добиться перемен. Это происходит постоянно, повсюду. Вы начали с того, что люди впадают в апатию из-за того, что у власти нет результатов в борьбе коррупцией – конечно, коррупция есть, но в то же время в мире происходит так много событий, которые показывают, что победа над ней возможна, нужно только найти способ применить уже найденные и опробованные решения в своей стране.
– Не кажется ли вам в таком случае, что нам стоило бы перестать рассчитывать на конструктивное сотрудничество с властью в вопросах борьбы с коррупцией и найти способ решить проблему без ее участия?
– Нет, конечно. У нас пока остается довольно много возможностей добиться результата вместе с государственными структурами. Хотя бы упомянутое ранее подписание соглашения с министром юстиции ясно показывает, что минюст настроен вполне решительно, и я совершенно уверен, что они действительно хотят работать в этом направлении. И если реестр конечных бенефициаров оффшорных компаний действительно заработает, это будет не просто прорыв – Украина вообще может стать первой страной в мире, которая откроет публичный доступ к такой информации. Это не мелочь, это имеет огромное значение.
– Но это всего лишь один шаг.
– А как вы хотите покорить эту вершину – одним рывком? Это можно сделать только шаг за шагом. Открытие реестра владельцев оффшоров – один шаг. НАБУ делает много интересных вещей – это еще один шаг. Генеральный прокурор рассказал мне, что они взяли под стражу по коррупционным делам несколько крупных чиновников – еще шаг. Отлично. Мы пока еще не добились рассмотрения дела Януковича, но некоторые чиновники уже в тюрьме – давайте и далее прилагать усилия в этом направлении, они оправдаются. У нас все еще достаточно пространства для того, чтобы развернуть работу. По-настоящему меня беспокоит только стремление Верховной Рады запугать общественные организации, которые ставят своей задачей борьбу с коррупцией. Мы же не враги правительства. Мы враги коррумпированных чиновников. А с правительством мы должны работать рука об руку, вместе бороться с коррупцией. И это плохой знак, что и здесь, и во множестве других стран власти считают нас своими противниками – даже если полагают, что сами они не коррумпированы. Но если они дают нам возможность работать – мы будем с ними работать. Мы будем и сами создавать возможности, если иного выхода не будет, но тогда мы действительно станем их противниками – будут и громкие обвинения, и международное осуждение, и общественным акциям протеста мы будем помогать, и другим инициативам гражданского общества.
С правительством мы должны работать рука об руку, вместе бороться с коррупцией. И это плохой знак, что и здесь, и во множестве других стран власти считают нас своими противниками.
– Вам не кажется, что явный упор на делах прошлых коррупционеров – Януковича, Азарова и других – имеет целью, помимо прочего, отвлечь общественное внимание от коррупционеров нынешних?
– Я бы поставил вопрос иначе: почему новая власть, пришедшая после антикоррупционного Майдана, почему нынешний генеральный прокурор, который сидел в тюрьме за то, что был противником Януковича, так плохо и неэффективно ведут расследование дел против прежних коррупционеров? Может быть, дело в том, что они опасаются зацепить в этих расследованиях кого-то из находящихся во власти сейчас? Вопрос не в том, почему упор сейчас сделан на расследовании дел против Януковича, а в том, почему в этих расследованиях так мало ощутимых достижений. А что касается расследования дел против действующих коррупционеров – именно для этого и нужна максимально полная независимость следствия и суда от власти, именно для того и нужна максимальная прозрачность, доступность для общественного контроля. Люди должны знать, кто принимал какое решение и куда и откуда движутся их деньги. И, конечно, для успеха нужно по-настоящему активное гражданское общество, готовое пристально отслеживать все сомнительные решения чиновников. Без этих элементов мы будем просто ходить по кругу, и через несколько лет или даже месяцев будем жаловаться друг другу, что коррупция опять выросла до небес.
– Еще одна проблема – не удается наладить внятную связь между гражданским обществом и государственными структурами. Например, есть примеры общественных и журналистских расследований, которые вскрывают коррупционные практики, но публикация этих расследований обычно не вызывает совершенно никакого интереса у органов следствия.
– Вот этого я совершенно не понимаю. Когда я в Перу начинал расследование дел о коррупции, журналисты-расследователи были моим главным источником данных о том, в каком направлении нужно искать. Сразу после назначения я пригласил их всех к сотрудничеству. Тащите мне все, что у вас есть, сказал я им тогда, о коррупции в окружении президента Фухимори, и они сразу принесли мне вагоны полезнейшей информации. До этого были публикации, и много, но на них никто не реагировал, поскольку и генеральная прокуратура, и полиция были коррумпированы и находились под полным контролем Фухимори. Но если мне как прокурору по-настоящему требуются наводки на случаи коррупции, то лучшего источника, чем расследовательская журналистика, просто не существует.
Сразу после назначения спецпрокурором, я пригласил к сотрудничеству журналистов-расследователей. Тащите мне все, что у вас есть, сказал я им тогда, о коррупции в окружении президента Фухимори, и они сразу принесли мне вагоны полезнейшей информации.
– В Перу коррупция тоже была привычна для всех?
– В Перу, как и здесь, коррупция была тогда общепринятой практикой во всех слоях общества. В Испании, например, есть развитая коррупция во властных элитах, но при этом совершенно немыслимо, чтобы водитель предлагал десять евро полицейскому. Там коррупция концентрируется наверху. Здесь задача гораздо сложнее – при высокой толерантности общества к коррупции, бороться приходится не только с теми, кого она поразила во власти, но и с общественной привычкой к незаконным практикам. Это делает задачу вдвойне сложной. И общественную привычку нужно преодолевать не только практикой, но и воспитанием, публикациями, просвещением, чтобы в привычку вошло нетерпимое отношение к коррупции. Нужно создавать антикоррупционную культуру. Людям предстоит понять, что лучший образ жизни возможен, образ жизни, при котором им не нужно отступать от закона. Мне кажется немыслимым, что в бывших советских республиках считается обычным делом приносить доктору подарок, потому что без этого он не будет к вам относиться так, как вы хотите. При этом все ссылаются на “советское наследие”, хотя традиция сохраняется уже четверть века после того, как советская власть перестала существовать. Такие привычки здесь сильны – это и для нас вызов, и для всех.
– Возвращаясь к началу нашего разговора – как вы считаете, войну с коррупцией в Украине мы все-таки выигрываем или проигрываем?
– Если поддерживать эту метафору, я бы сказал так: в нынешней битве мы победителями не стали, но это далеко не последнее сражение войны. Как и в любой войне, в этой важна стратегия, важно правильное распределение сил. И даже если мы проигрываем, скажем, расследование против Януковича, всегда остается возможность провести перегруппировку сил, переопределение приоритетов, принятие стратегии, которая приведет к решительной победе. Я считаю, что в принципе эта война может быть выиграна, и выиграна достаточно легко – если власть этого действительно захочет.
– А она захочет?
– Не знаю. Мы здесь как раз для того, чтобы убедить ее, что это совершенно необходимо. Именно об этом мы говорили с генеральным прокурором, и на встрече с президентом год назад, и в общении с министром юстиции.
– А если они и хотели бы справиться с коррупцией, но просто не в состоянии? Неспособны?
– Значит, они просто не годятся для этих постов и должны уйти. И если они не хотят уходить, вам придется их выгнать и найти тех, кто будет способен. Никому не нужны лидеры, которые неспособны обеспечить результат.
ЛIГАБiзнесIнформ
Информационное агентство www.liga.net
