Нові правила добору членів ВККС та ВРП: аналіз законопроєкту №16018

3 вересня 2026 року у Верховній Раді народні депутати Володимир Ватрас, Іван Калаур та Микола Стефанчук зареєстрували законопроєкт №16018 про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших законів України щодо удосконалення конкурсних процедур на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, члена Вищої ради правосуддя. А уже 10 вересня 2026 року уряд зареєстрував альтернативний законопроєкт №16018-1. 

Необхідність змін передусім пов’язана з майбутнім оновленням ВККС — у червні 2027 року спливає строк повноважень 15 із 16 членів Комісії. Однак, що не менш важливо, від набрання чинності цих змін, які мають продовжити участь міжнародних експертів у відборі членів ВККС та ВРП, залежить фінансування України. При цьому формального прийняття закону недостатньо — важливо, щоб зміни були напрацьовані у тісному діалозі з Венеційською комісією.

Тому дещо раніше, у липні 2026 року, ексвіцепрем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Тарас Качка передав на розгляд Венеційської комісії перший драфт альтернативного законопроєкта, який дещо відрізняється від зареєстрованого згодом №16018-1. Наразі цей орган Ради Європи вже оприлюднив свій висновок, його було затверджено на пленарному засіданні Венеційської комісії.

Попри це, 30 вересня 2026 року парламентський Комітет з питань правової політики вирішив відхилити альтернативний урядовий законопроєкт №16018-1. Натомість рекомендує Верховній Раді прийняти в першому читанні за основу проєкт №16018 з його доопрацюванням до другого читання із врахуванням положень альтернативного законопроєкту № 16018-1 та висновку Венеційської комісії.

Короткі висновки

• Основний законопроєкт не розв’язує питання довгострокової участі міжнародних експертів: для ВККС вона фактично завершується після майбутнього дворічного строку другого складу Конкурсної комісії, а повноваження першого складу Етичної ради, яка залучена до відбору членів ВРП, і теж включає  міжнародних експертів, завершуються у листопаді 2027 року.
• Чинна редакція основного законопроєкту зменшує роль міжнародних експертів при оцінюванні професійної компетенції кандидатів до ВККС: відповідне рішення буде ухвалюватися простою більшістю голосів незалежно від того, чи це голос міжнародного експерта, чи національного. Також створиться простір невизначеності, адже автори прибрали норму, що за рівної кількості голосів 3 на 3 приймається рішення, за яке проголосувало щонайменше 2 міжнародника.
• При цьому основний законопроєкт рухає деякі процедури формування ВККС і ВРП у правильному напрямку. Для ВККС та ВРП він дозволить проводити один конкурс одразу на кілька вакансій, чітко розмежує формальний допуск, спеціальну перевірку, оцінювання доброчесності та професійної компетентності, а також ще на два роки збереже міжнародний компонент у Конкурсній комісії з відбору членів ВККС. 

Що ми пропонуємо?

Щодо процедури відбору членів ВККС:

• продовжити участь членів, запропонованих міжнародними партнерами, не лише у другому, а й у щонайменше третьому складі Конкурсної комісії з відбору членів ВККС, не запроваджувати в ній квоту на громадян України та зберегти можливість залучати помічників;
• залишити без змін чинне регулювання процедури голосування Конкурсної комісії з відбору членів ВККС із переважним голосом міжнародних експертів;
• передбачити на першому етапі стандартизоване оцінювання професійних знань та аналітичних здібностей кандидатів на посаду члена ВККС шляхом тестування та/або практичного завдання; інші складові професійної компетентності оцінювати під час структурованої співбесіди, а перевірку доброчесності проводити щодо кандидатів, які пройшли перший етап.

Щодо процедури відбору членів ВРП:

• продовжити участь міжнародних експертів щонайменше у другому складі Етичної ради;
• для з’їздів, конференцій та парламентських комітетів необхідно встановити єдині правила оцінювання професійної компетентності кандидатів у ВРП — спільні критерії, показники та вимогу мотивувати рішення;
• надати можливість кандидатам до ВРП подавати документи в парламентський комітет засобами електронної комунікації, а критерії для допуску кандидатів повинні бути єдиними для всіх органів.

Як є зараз?

Наразі при формуванні ВККС не передбачено залучення 3 міжнародних експертів, оскільки строк повноважень першого складу Конкурсної комісії становив 2 роки, які спливли у червні 2025 року. 

Окрім цього, Конкурсна комісія самостійно перевіряє документи кандидатів і формує список осіб, допущених до співбесіди. А рішення Конкурсної комісії ухвалюється у випадку, якщо за нього проголосувало 4 члени, з яких не менше ніж 2 міжнародники.

При  формуванні ВРП участь міжнародників у першому складі Етичної ради передбачена лише на строк 6 років, який закінчується у листопаді 2027 року. Етична рада встановлює відповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, а орган, який делегував кандидата, перевіряє відповідність критерію професійної компетентності. Повноваження приймати документи та допускати до участі в конкурсі кандидатів до Вищої ради правосуддя, яких обирають з’їзди чи конференція, належать секретаріату ВРП. 

Що пропонується в основному законопроєкті?

Основний законопроєкт пропонує два великі блоки змін щодо відбору членів ВККС та членів ВРП.

Щодо відбору членів ВККС пропонується змінити таке.

• Конкурс можна буде одночасно проводити на всі вакантні посади ВККС, якщо таких вакансій більше ніж одна. ВРП повинна оголосити його не пізніше ніж за три місяці до завершення повноважень відповідного члена ВККС або протягом десяти днів після дострокового припинення його повноважень чи звільнення.
• Конкурс проводить другий склад Конкурсної комісії із залученням трьох членів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями. Щонайменше один із цих трьох членів має бути громадянином України. Строк повноважень Комісії становить два роки, після чого її формуватимуть за загальними правилами ст. 95-1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
• Саме Вища рада правосуддя, а не Конкурсна комісія, розглядатиме документи, подані кандидатами в члени ВККС, та ухвалюватиме рішення про їх допуск чи недопуск до конкурсу.
• Конкурс складатиметься з трьох окремих етапів, за які відповідатимуть різні органи: спочатку ВРП перевірятиме відповідність кандидата та його документів законодавчим вимогам, далі Секретаріат ВРП організовуватиме спеціальну перевірку, останньою Конкурсна комісія визначатиме відповідність кандидата окремо критерію доброчесності та окремо критерію професійної компетентності.

• Лише за наявності обґрунтованих сумнівів у доброчесності Конкурсна комісія зможе або провести співбесіду, або запитати у кандидата в члени ВККС письмові пояснення. Для перевірки відповідності кандидата критерію професійної компетентності Конкурсна комісія проводитиме тільки співбесіду.
• Конкурсна комісія прийматиме рішення простою більшістю голосів без обов’язкової квоти двох голосів міжнародних експертів, а ситуація, коли на голосуванні рівна кількість голосів, залишиться без розв’язання.
• ВРП має отримати щонайменше двох рекомендованих кандидатів на одну вакансію. Для посад, які мають займати судді або судді у відставці, щонайменше два кандидати на відповідну вакансію також повинні належати до цієї категорії.

Щодо відбору членів  ВРП пропонуються такі зміни: 

• Для різних суб’єктів обрання членів ВРП законопроєкт уніфікує орієнтир початку конкурсної процедури: не пізніше ніж за шість місяців до завершення строку повноважень члена ВРП або протягом 14 днів після дострокового припинення його повноважень. Також можна буде проводити один конкурс одразу на декілька вакансій.
• Приймання документів та первинна перевірка кандидатів переходять від ВРП до органу, який скликає відповідний з’їзд чи конференцію. Він же проводитиме співбесіди з кандидатами, які пройшли спеціальну перевірку і були рекомендовані Етичною радою, щоб оцінити їхню професійну компетентність.
• Етична рада продовжить оцінювати професійну етику та доброчесність і передаватиме суб’єкту обрання не лише висновки та список рекомендованих осіб, а й документи та інформацію щодо них.
• Для Верховної Ради законопроєкт збільшує строк подання документів із 25 до 30 днів та прямо дозволяє виправляти несуттєві помилки та неточності. 
• Парламентський Комітет замість «попереднього обговорення» проводитиме повноцінні співбесіди з кандидатами для оцінювання професійної компетентності, а Верховній Раді передаватиметься ширший пакет матеріалів щодо кожного кандидата.

Відхилений Комітетом з питань правової політики альтернативний урядовий законопроєкт №16018-1 є фактично ідентичним основному за винятком того, що уряд пропонував частково зберегти переважний голос міжнародників під час оцінювання критерію доброчесності кандидатів до ВККС: для такого рішення потрібна були б 4 голоси, щонайменше 2 з яких від міжнародників. Однак для голосування за професійну компетентність достатньо було б простої більшості голосів.

Крім цього, урядовий проєкт все ж зобов’язував Конкурсну комісію з відбору членів ВККС проводити співбесіду на доброчесність кожного кандидата без можливості обійтися письмовими поясненнями та обов’язкової умови наявності обґрунтованих сумнівів.

Що слід удосконалити?

Попри те, що основний законопроєкт містить низку корисних процедурних змін, він створює суттєві ризики для ефективності конкурсів та ролі міжнародного компонента.

Найбільший недолік законопроєкта — це його згладжування ролі міжнародних експертів в конкурсних відборах членів ВККС та ВРП. Кожна зміна окремо може не викликати серйозних застережень, однак у комплексі вони створюють вразливу конкурсну процедуру, де міжнародний компонент втрачає свою ключову перевагу незалежності та об’єктивності. Крім цього, законопроєкт містить процедурні зміни, які можуть суттєво знизити ефективність відбору. 

Тож аби усунути ці всі ризики ми маємо такі рекомендації для покращення цього нормативно-правового акта. Венеційська комісія також підтримала деякі застереження щодо змін процедур відбору ВККС та ВРП.

1. Повноцінне залучення міжнародників у Конкурсну комісію з відбору членів ВККС та в Етичну раду з відбору членів ВРП повинно тривати довше

За логікою законопроєкта, цей конкурсний відбір членів ВККС буде останнім, який проводиться із залученням міжнародних експертів. Надалі, коли дворічний строк повноважень Другого складу Конкурсної комісії завершиться, до її складу будуть входити делеговані особи від суддівської, прокурорської, адвокатської та наукових спільнот відповідно до ст. 95-1 Закону України про судоустрій.

Щось подібне або навіть гірше станеться і з конкурсом до ВРП. Перший склад Етичної ради з формування складу ВРП за участю іноземних експертів було створено 9 листопада 2021 року, а строк повноважень її членів триває 6 років. Таким чином, через рік, у 2027-му, Перший склад Етичної ради втратить свої повноваження, а її наступний склад формуватиметься з суддівської, прокурорської, адвокатської та наукових спільнот.

На жаль, законопроєкт не пропонує продовжити участь міжнародних експертів у процесі формування складу ВРП та ВККС на більший час, попри реальну ефективність таких моделей відбору в Україні на топпосади.

Також насторожує пропозиція, щоб із трьох міжнародних експертів принаймні один був українцем. Наразі не існує жодних перешкод чи заборон для того, щоб міжнародні партнери рекомендували саме громадян України до комісій на подібних конкурсах. Тому включення громадянина України саме собою не є проблематичним, однак це стає чутливим питанням, якщо міжнародний компонент втрачає своє переважне право голосу на всіх етапах оцінювання.

Що не менш важливо, законопроєкт вилучає спеціальну можливість Конкурсної комісії залучати на запит її члена помічників. Така допомога потрібна для перевірки інформації про кандидатів та для організації роботи Комісії.

Венеційська комісія у своєму терміновому висновку також підтримала другий склад Конкурсної комісії із залученням міжнародних експертів. І вкотре наголосила, що залучення міжнародних експертів як винятковий тимчасовий захід повинне тривати до досягнення результату. До того ж у висновку зазнала критики обов’язкова квота на громадянина України й відсутність можливості залучати помічників.

Тож необхідно продовжити ще на 6 років участь міжнародних експертів щонайменше у другому складі Етичної ради. А також продовжити участь членів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, не лише у другому, а й щонайменше у третьому складі Конкурсної комісії з відбору членів ВККС, при цьому не запроваджувати в ній квоту на громадян України та зберегти можливість залучати помічників.

2. Голоси міжнародних експертів при відборі членів ВККС повинні залишатися вирішальними

Законопроєктом пропонується нівелювати особливу  роль міжнародних експертів у складі Конкурсної комісії з відбору члена ВККС. 

Наразі, аби прийняти рішення про відповідність кандидата критеріям доброчесності та професійної компетентності, Конкурсна комісія повинна проголосувати чотирма голосами, з яких щонайменше два голоси — від міжнародних експертів.

Основний законопроєкт пропонує повністю скасувати таку перевагу голосів міжнародних експертів так, щоб рішення Конкурсної комісії з відбору членів ВККС  приймалося простою більшістю голосів.

Пропозиції від Кабміну в альтернативному законопроєкті також послаблювали роль голосів міжнародників, пропонуючи розділити правила голосування для критеріїв доброчесності та професійної компетентності:

• для визнання кандидата, що відповідає критерію доброчесності, треба, щоб за нього було 4 голоси, щонайменше 2 з яких від міжнародників;
• для визнання кандидата, що відповідає критерію професійної компетеності, треба, щоб за нього було 4 голоси, щонайменше 1 з яких від міжнародників.

До того ж обидва законопроєкти вилучають спеціальний механізм подолання рівного розподілу голосів. Унаслідок цього голосування 3:3 може призводити до блокування рішення, тоді як чинна модель роботи першого складу Конкурсної комісії передбачає, що у такому випадку приймається рішення, за яке проголосувало щонайменше 2 міжнародника.

Як і ми, Венеційська комісія також рекомендує не змінювати вагу голосів, залишивши переважне право голосу для міжнародних експертів під час оцінювання обох критеріїв як доброчесності, так і професійної компетентності.

Послаблення переважного голосу міжнародників лише збільшить ризик впливу на результати відбору. Тож слід залишити без змін чинне регулювання процедури голосування Конкурсної комісії з відбору членів ВККС із переважним голосом міжнародних експертів.

3. Співбесіда на доброчесність кандидатів у ВККС повинна бути обов’язковою

Підтриманий комітетом ВРУ основний законопроєкт №16018 пропонує небезпечну норму, через яку недоброчесні кандидати на посаду члена ВККС зможуть пройти фільтр доброчесності без її належної перевірки та оцінки.

У законі пропонують передбачити, що співбесіда на доброчесність буде проводитися лише за наявності обґрунтованих сумнівів у ній, а навіть якщо такі обґрунтовані сумніви наявні, Комісія може обмежитися направленням запитів з проханням пояснити підозрілі обставини.

Такий порядок перевірки кандидата на доброчесність є надзвичайно ризиковим, адже якісно відфільтрувати усіх кандидатів стане значно важче. Через це ризик потрапляння недоброчесних членів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України зросте.

У подібному відборі суддів до Вищого антикорупційного суду Громадська рада міжнародних експертів, попри таку ж можливість проводити співбесіди вибірково, вирішила викликати усіх кандидатів на співбесіди. Як результат, 68% учасників не змогли переконати експертів у своїй доброчесності.

До того ж така пропозиція за будь-яких умов проводити співбесіди на доброчесність з усіма кандидатами до ВККС міститься в альтернативному урядовому законопроєкті. Сподіваємося, під час доопрацювання основного законопроекту до другого читання комітет враховує цю позитивну пропозицію з альтернативного проєкта.

Тож слід зобов’язати Конкурсну комісію з відбору членів ВККС безумовно проводити співбесіди на доброчесність з кожним кандидатом.

4. Стандартизоване оцінювання професійних знань має передувати перевірці доброчесності

Без пояснення залишаться пропозиція встановити такий порядок оцінювання кандидатів, за яким спочатку перевірці буде піддаватися доброчесність, а лише потім професійність кандидатів.

Конкурсна комісія витрачає значно більше часу, сил та ресурсів саме на перевірку доброчесності кандидата, адже для цього потрібно перевірити величезний масив публічних та непублічних даних, провести їх аналіз та надати оцінку кожному підозрілому факту.

Для економії ресурсів першим етапом доцільно передбачити стандартизоване тестування професійних знань та аналітичних здібностей і/або практичне завдання. Це дасть змогу визначити коло кандидатів, щодо яких проводитиметься ресурсомістка перевірка доброчесності. Інші складові професійної компетентності, які не охоплює стандартизоване завдання, слід оцінювати під час структурованої співбесіди.

Такого ж підходу притримується й Венеційська комісія: якщо залишати співбесіду як єдиний інструмент оцінки професійної компетеності, то вона повинна проводитися одноманітно, на підставі заздалегідь оприлюднених критеріїв та структури, водночас письмовий або практичний компонент підвищив би об’єктивність.

Тож слід передбачити на першому етапі стандартизоване оцінювання професійних знань та аналітичних здібностей шляхом тестування та/або практичного завдання, а інші складові професійної компетентності оцінювати під час структурованої співбесіди. Перевірку доброчесності варто проводити щодо кандидатів, які пройшли перший етап.

5. Оцінювання професійної компетентності кандидатів до ВРП потребує єдиних правил

Сьогодні у конкурсному відборі членів ВРП відповідність критеріям етики та доброчесності встановлює Етична рада, до якої залучаються міжнародні експерти. Професійну ж компетентність формально перевіряє той орган, який і висунув кандидата.

Законопроєкт пропонує чітко передати органу, який скликає відповідний з’їзд або конференцію, повноваження проводити повноцінну співбесіду з кандидатами для оцінювання їх професійної компетентності. Аналогічну функцію щодо кандидатів від парламенту отримує профільний Комітет Верховної Ради.

Водночас із наведеного тексту законопроєкту не випливають спільні критерії, показники та методика такої оцінки. Через це одна й та сама законодавча вимога щодо професійної компетентності може застосовуватися по-різному кожним із суб’єктів формування ВРП. Також, на відміну від конкурсу до ВККС, де рішення щодо професійної компетентності прямо визначене як мотивоване, проєкт прямо не встановлює аналогічної вимоги для органів, які оцінюють кандидатів до ВРП.

Венеційська комісія прямо не рекомендує парламенту передавати оцінку професійної компетентності цим органам. Однак, якщо співбесіди все-таки будуть збережені, у законі слід чітко зазначити, що вони не є відсіювальними.

Тож для з’їздів, конференцій та парламентських комітетів необхідно встановити єдині правила оцінювання професійної компетентності кандидатів — спільні критерії, показники та вимогу мотивувати рішення.

6. Процедура допуску кандидатів до ВРП потребує уніфікації

Законопроєкт пропонує змінити орган, який буде допускати кандидатів до конкурсу на посаду члена ВРП. Якщо наразі за прийом документів та допуск таких кандидатів відповідальна сама Вища рада правосуддя, то законопроєкт пропонує віддати ці повноваження органам, які складають з’їзди/конференції, та парламентському комітету.

Це означає, що рішення про допуск чи недопуск до одного й того ж конкурсу будуть приймати різні органи, що створює ризик неоднозначної практики та різних підходів до оцінювання документів кандидатів на відповідність вимогам закону.

У законопроєкті також закладено різні способи подання документів залежно від органу, куди кандидат їх збирається подати. Так, наприклад, якщо охочий взяти участь у відборі подає документи до органу, який скликає відповідний з’їзд або конференцію, то він може це зробити особисто, через пошту або технічними засобами електронних комунікацій. Якщо ж подавати документи до профільного комітету ВРУ, зробити це він може лише особисто або через пошту.

Сам законопроєкт не пояснює, чому кандидати на одну й ту саму посаду залежно від суб’єкта обрання повинні мати різні можливості для подання документів та різний шанс бути допущеними. Якщо немає об’єктивних технічних або безпекових перешкод, можливість електронного подання варто забезпечити і в парламентській процедурі, а критерії допуску повинні бути єдиними для всіх органів.

Попри загальну підтримку цифровізації подачі документів, все ж Венеційська комісія додає вимоги мотивувати відмову в допуску, повідомляти її кандидату та забезпечити правом на оскарження.

Тож слід надати можливість кандидатам до ВРП подавати документи в парламентський комітет засобами електронної комунікації, а критерії для допуску кандидатів повинні бути єдиними для всіх органів.

Висновок та рекомендації

У тому вигляді, який є зараз, законопроєкт №16018 може принести більше шкоди, аніж користі. 

Тож Transparency International Ukraine підтримує його прийняття в першому читанні за основу з обов’язковим доопрацюванням до другого читання відповідно до ст. 116 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» лише за умови такого доопрацювання на основі наших рекомендацій:

• продовжити участь членів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, не лише у другому, а й у щонайменше третьому складі Конкурсної комісії з відбору членів ВККС, не запроваджувати в ній квоту на громадян України та зберегти можливість залучати помічників;
• залишити без змін чинне регулювання процедури голосування Конкурсної комісії з відбору членів ВККС із переважним голосом міжнародних експертів;
• передбачити на першому етапі стандартизоване оцінювання професійних знань та аналітичних здібностей шляхом тестування та/або практичного завдання. Інші складові професійної компетентності оцінювати під час структурованої співбесіди, а перевірку доброчесності проводити щодо кандидатів, які пройшли перший етап;
• зобов’язати Конкурсну комісію з відбору членів ВККС обов’язково проводити співбесіди на доброчесність з кожним кандидатом;
• продовжити участь міжнародних експертів щонайменше у другому складі Етичної ради;
• для з’їздів, конференцій та парламентських комітетів необхідно встановити єдині правила оцінювання професійної компетентності кандидатів у ВРП — спільні критерії, показники та вимогу мотивувати рішення;
• надати можливість кандидатам до ВРП подавати документи в парламентський комітет засобами електронної комунікації, а критерії для допуску кандидатів повинні бути єдиними для всіх органів.