22 липня народні депутати в порушення процедури внесли поправки про ліквідацію незалежності НАБУ та САП у законопроєкт № 12414 до другого читання. Первинно він був присвячений внесенню змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних зі зникненням осіб безвісти за особливих обставин в умовах воєнного стану.
Згодом цей закон підтримали у парламенті, підписав голова Верховної Ради й наразі його передали на підпис Президенту України.
Короткі висновки:
- після ухвалення змін керівник САП втратить самостійність при організації роботи САП та розслідуваннями НАБУ;
- Генпрокурор отримає доступ до всіх справ НАБУ та зможе доручати їх розслідування іншим органам;
- створюється “єдине вікно” для закриття справ щодо топпосадовців через рішення Генпрокурора.
Що ми рекомендуємо:
- Президенту України застосувати вето.
Як є зараз?
Функціонування незалежних антикорупційних органів безпосередньо пов’язане з гарантуванням їм можливостей самостійно викривати та розслідувати корупцію, без жодного необґрунтованого стороннього контролю.
Тому поки що чинні положення КПК України гарантують НАБУ та САП, що:
- НАБУ та САП можуть без погодження з Генпрокурором повідомити про підозру керівництву Офісу Президента, членам Кабміну, керівництву БЕБ та ДБР, а також іншим посадовцям категорії “А”;
- лише прокурор, який безпосередньо здійснює нагляд за розслідуванням, може витребовувати матеріали справ НАБУ, а прокурор САП уповноважений вирішувати спори про підслідність;
- інші органи досудового розслідування та прокурори ОГП мають мінімальний доступ до матеріалів кримінальних проваджень НАБУ;
- керівник САП є керівником органу прокуратури, що дає йому повноваження самостійно організовувати роботу підпорядкованого органу;
- Генеральний прокурор не має повноважень закривати кримінальні провадження проти топпосадовців.
Що змінили в парламенті?
Народні депутати, зокрема Бужанський Максим, і в порушення статті 116 Регламенту Верховної Ради щодо подання пропозицій і поправок до законопроєкту, який готується до другого читання, вносять зміни до законопроєкту №12414. Їх підтримав парламент і прийняв такі норми:
- повідомити про підозру керівництву ОП, Кабміну, керівництву БЕБ та ДБР, а також іншим службовцям категорії “А” зможе лише Генпрокурор;
- надати можливість Генпрокурору витребовувати будь-які матеріали досудового розслідування у будь-якого органу слідства, зокрема, НАБУ;
- забрати у керівника САП повноваження визначати виняткову підслідність справ НАБУ, вирішувати спори про підслідність;
- закрити будь-яку справу НАБУ/САП проти топпосадовців можна буде за рішенням Генпрокурора, а укласти угоду у корупційній справі можна буде також в обхід погодження керівництва САП — через Генерального прокурора.
Які ключові ризики несе законопроєкт?
Прийнятий парламентом законопроєкт №12414 нівелює всі досягнення щодо забезпечення належної процесуальної автономії САП та негативно вплине на ефективність розслідувань НАБУ. Нагадаємо, що посилення процесуальної самостійності САП визначалось ключовою умовою міжнародних партнерів України, зокрема МВФ, для продовження фінансової підтримки.
Додаткові барʼєри щодо вручення підозр топпосадовцям
Прийнятий закон визначає, що повідомити про підозру, зокрема, керівництву Офісу Президента, Кабміну, БЕБ та ДБР, а також іншим службовцям категорії “А” зможе лише Генпрокурор.
Це рішення є серйозним кроком назад у спроможності антикорупційних органів діяти незалежно. Замість того щоб спростити процедури слідчих дій щодо спеціальних суб’єктів, зокрема народних депутатів, влада фактично створює нові бар’єри для розслідувань.
Нагадаємо, що обов’язкове погодження процесуальних дій із Генпрокурором вже неодноразово призводило до затягування справ і створювало політичні перепони.
Показовий приклад — справа нардепа Олександра Юрченка, затриманого на хабарі. У період, коли САП залишалася без керівника, усі процесуальні дії погоджувала Генпрокурорка Ірина Венедіктова. Вона протягом семи днів не підписувала підозру, підготовлену НАБУ, фактично блокуючи хід розслідування.
Руйнування виключної підслідності НАБУ
До ухвалення закону жоден інший орган досудового розслідування не мав права “зазіхати” на справи, що перебувають у пiдслiдностi НАБУ. Однак, згiдно з прийнятими змiнами, Генпрокурор отримав повноваження доручати розслідування підслідних НАБУ справ іншим органам.
Крiм того, виключно Генпрокурор тепер уповноважений дозволяти НАБУ розслiдувати справи, що мають винятковий суспiльний iнтерес. Це дає йому змогу передавати справи НАБУ iншим органам досудового розслiдування — Нацполiцiї, БЕБ, ДБР чи СБУ.
Наприклад, справу експрацiвника СБУ Артема Шила, пiдозрюваного у заволодiннi коштами “Укрзалiзницi”, Генпрокурор зможе безперешкодно передати тому ж СБУ.
Це фактично легалiзує практику, яку вже використовували в справi Павла Вовка, голови тепер уже лiквiдованого ОАСК. Тодi Печерський суд зобов’язав Генпрокурора Венедiктову забрати справу у НАБУ.
Зливи інформації про справи НАБУ
Народні депутати зобов’язали НАБУ та САП на першу вимогу Генерального прокурора надавати йому всю інформацію про їхні розслідування.
Щобільше, після отримання доступу до матеріалів досудового розслідування Генпрокурор має право доручити іншому прокурору перевірити додержання законодавства під час досудового розслідування.
Це створює безпрецедентний ризик витоку інформації у справах щодо найвищих посадових осіб держави — зокрема прокурорів, суддів, міністрів, керівників АРМА, БЕБ, ДБР, РНБО.
Особливо тривожно, що законопроєкт передбачає спрощення порядку переведення прокурорів з нижчих рівнів до Офісу Генпрокурора без конкурсу на період воєнного стану, а також можливість призначення осіб з-поза системи прокуратури. Є гіпотеза, що ці зміни необхідні для посилення ОГП з метою контролю над провадженнями НАБУ, однак вони суперечать принципам меритократії у призначенні та переведенні кадрів у прокуратурі.
Звуження кола повноважень керівника САП
Закон фактично нівелює роль керівника САП у більшості процедур досудового розслідування. Не минуло й двох років із моменту надання САП інституційної самостійності, як з’явилася спроба не лише повернути контроль над нею, а й значно його посилити.
Зокрема, цей документ позбавляє керівника САП статусу керівника органу прокуратури, що може перешкоджати організації роботи САП, а також ускладнити підтримання обвинувачення в апеляційній та касаційній інстанціях.
Що ще більш парадоксально — виключно від рішення Генпрокурора залежить, чи зможе керівник САП здійснювати повноваження прокурора в конкретному провадженні, тобто мати процесуальні повноваження у справі.
Генпрокурор зможе закрити будь-яку справу щодо топпосадовця
Документ також наділяє Генпрокурора повноваженнями в обхід САП закривати справи НАБУ. Ідеться не про пересічні провадження, а саме про ті, що стосуються топпосадовців, зокрема: віцепрем’єр-міністра Олексія Чернишова, ексзаступника міністра енергетики Олександра Хейло, ексзаступника міністра агрополітики Тараса Висоцького та інших.
Це небезпечно, оскільки Генпрокурора призначають без проведення конкурсних процедур, і він фактично залежить від політичної лояльності.
Концентрація таких повноважень створює суттєві корупційні ризики, спотворює систему інституційних гарантій незалежності розслідувань і нівелює здобутки у зміцненні автономії САП.
Висновки та рекомендації
Transparency International Ukraine закликає Президента України застосувати вето.
Цей закон прийнято з грубими порушеннями демократичної процедури, а також всупереч вимогам Регламенту Верховної Ради.
У разі набрання чинності цей закон суттєво зашкодить вже розпочатим антикорупційним розслідуванням, а також унеможливить відкриття нових справ щодо корупції у владі, адже:
- створюються додаткові барʼєри у вигляді визначення за Генпрокурором повноважень вручати підозру окремим категоріям топпосадовців, наприклад керівнику ОП. Це означає, що антикорупційні органи не зможуть самостійно, навіть маючи достатньо доказів, притягнути до відповідальності найвищих посадових осіб держави;
- концепція “виключної підслідності” НАБУ руйнується, оскільки Генпрокурор може передати в інші органи будь-які кримінальні справи, які розслідує НАБУ, а керівник САП не матиме повноважень вирішувати спори про підслідність. І коли справа дійде до вручення підозри або завершення розслідування по “великій рибі”, її передадуть до іншого органу досудового розслідування, який може закрити справу;
- інформацію з кримінальних проваджень НАБУ зможуть довідатися інші органи. Це означає, що за потреби можна завчасно попередити фігурантів справ, а також знівелювати всю отриману доказову інформацію через її розголошення;
- Генпрокурор зможе надавати обовʼязкові до виконання вказівки прокурорам САП поза відання керівника САП. Це означає, що прокурори будуть зобовʼязані виконувати ті процесуальні та слідчі дії, спрямовані на розслідування непереконливих версій, аби віддалити їх від реального результату;
- Встановлюється норма, що дозволяє Генпрокурору одноосібно закривати кримінальні провадження щодо будь-якого посадовця. Тобто, навіть якщо всі інші механізми впливу не спрацювали, Генпрокурор зможе просто закрити справу, оминувши позицію прокурора, який здійснює процесуальне керівництво розслідуванням.
