Реформа адміністративного нагляду за діяльністю ОМС: аналіз законопроєкту №13150 після першого читання

13 травня 2025 року Верховна Рада України на своєму засіданні в першому читанні підтримала законопроєкт №13150, що має встановити систему нагляду за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування.

На сьогодні, Україна єдина європейська країна, де не реалізовано систему нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні. Метою прийняття законопроекту №13150 є створення системи із забезпечення законності актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, через впровадження адміністративного нагляду, згідно ст.144 Конституції України. Такий нагляд, під час здійснення органами та посадовими особами місцевого самоврядування своєї діяльності допоможе збалансувати систему стримування і противаг публічної влади та забезпечити дотримання ними Конституції та законодавства.

Transparency International Ukraine провела ґрунтовний аналіз законопроєкту та окреслила коло проблем, які потребують суттєвого доопрацювання перед другим читанням.

Короткі висновки:

• законопроєкт №13150 не відповідає вимогам Ukraine Facility Plan, оскільки не передбачає переформатування місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу з метою організації домірної системи забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування;
• також положення цього законопроєкту передбачають державний контроль над ОМС, що не зовсім корелюється з положеннями ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування щодо адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, а також ст.140 Конституції України.

Що ми рекомендуємо:

• якісно доопрацювати текст законопроєкту №13150 між першим і другим читанням, з метою забезпечення саме ефективної та домірної моделі здійснення нагляду за законністю ОМС з боку місцевих державних адміністрацій.
• врахувати положення Європейської хартії місцевого самоврядування, Концепції реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні та вимоги Ukraine Facility Plan.

КЛЮЧОВІ ЗМІНИ ОНОВЛЕНОГО ЗАКОНОПРОЄКТУ

Донедавна у Верховній Раді України було зареєстровано чотири законопроєкти, що покликані врегулювати нагляд за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування. Перший і основний – №4298 (вже підтриманий в першому читанні), а також три, що були зареєстровані пізніше – №13124, №13150 і №13150–1. Пізніше ВРУ ще було підтримано та прийнято за основу законопроєкт №13150, який зокрема, передбачає:

• за законністю актів обласних рад наглядатиме Кабінет Міністрів або визначений ним орган виконавчої влади;
• за актами сільських, селищних, міських та районних рад наглядатимуть обласні державні адміністрації;
• у містах Києві та Севастополі до окремого закону контроль також здійснюватиме Кабінет Міністрів України;
• органи нагляду зобов’язані реагувати протягом 60 днів після набрання чинності акту органу місцевого самоврядування;
• у разі виявлення порушень, ОДА/ОВА чи Кабінет Міністрів вимагатимуть їх усунення протягом 20 робочих днів;
• якщо вимогу проігноровано, орган нагляду матиме право звернення до суду для скасування акту ОМС;
• пропонується запровадити Єдиний державний реєстр актів місцевого самоврядування.

Окрім іншого, законопроєкт розширює повноваження голів місцевих державних адміністрацій, які матимуть право координувати роботу територіальних органів міністерств та інших держструктур, вимагати скасування незаконних наказів керівників цих органів, а також звертатися до уряду, якщо їх ігнорують міністерства. Однак, не передбачено чіткого розділення повноважень між різними органами нагляду, а також відсутні норми, які запобігали б дублювання функцій контролюючих суб’єктів. А ще не передбачено жодних процесуальних особливостей для судового оскарження актів місцевого самоврядування в порядку нагляду. 

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ ЧИ НАГЛЯД?

Наразі положення цього законопроекту передбачають «державний контроль» над місцевим самоврядуванням, що не відповідає положенням ст.8 Європейської хартії місцевого самоврядування щодо адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, а також ст.19 та ст.140 Конституції України. Вищезазначеними актами не передбачається державний контроль/управління місцевого самоврядування – лише нагляд за дотриманням законності. Очевидно, що органи місцевого самоврядування не можуть бути підконтрольними державним адміністраціям, адже така фактична підпорядкованість поставить під загрозу їхню самостійність.
В своїй чинній редакції законопроєкт №13150 за своїм змістом взагалі не стосується реформи місцевих державних адміністрацій – він винятково про механізм нагляду обласних державних адміністрацій за актами органів місцевого самоврядування. Автори документу пропонують суперечливі зміни до чинного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, вони пропонують, щоб органи і посадові особи, які здійснюють державний контроль за актами місцевого самоврядування, підпорядковувались органам, із забезпечення законності — здебільшого обласним державним адміністраціям.

Такий підхід сприятиме надмірній, належно не врегульованій законодавчо концентрації адміністративного впливу обласних державних адміністрацій на органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Це порушує вимоги ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування, де зазначено, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом. Запропонована модель державного контролю поширюватиметься на всі акти органів місцевого самоврядування, як стосовно власних, так і делегованих повноважень. Це може призвести до скасування самостійності місцевого самоврядування та зруйнувати всі досягнення реформи децентралізації.

ЄДИНИЙ РЕЄСТР АКТІВ ОМС

Можливим позитивним нововведенням законопроєкту №13150 можна було б вважати пропозицію щодо впровадження єдиного державного реєстру актів місцевого самоврядування. Тобто створення державної інформаційно-комунікаційної системи, призначеної для збирання, накопичення, обробки та зберігання актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, за допомогою якої здійснювався б нагляд за законністю. Адміністратором такого реєстру визначено Кабінет Міністрів. У цій пропозиції також є приховані ризики: надмірний контролю місцевого самоврядування з боку держави та внесення актів органів місцевого самоврядування до реєстру в «ручному режимі». Вказаний реєстр пропонується формувати із двох незалежних підсистем: підсистеми відкритої інформації та підсистема інформації з обмеженим доступом. Чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не оперує поняттям «інформація з обмеженим доступом» стосовно актів органів місцевого самоврядування. Очевидно, що таке нововведення безпідставно зменшить як прозорість самих актів органів місцевого самоврядування, так і органів місцевого самоврядування, як інститутів публічної влади. Законопроєкт набирає чинності за дванадцять місяців з дня припинення чи скасування воєнного стану.

ВИСНОВОК

Для відповідності положенням Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування та вимогам Плану UA Facility впровадження якісного, ефективного та домірного нагляду за законністю в діяльності ОМС повинно базуватися на комплексній реформі місцевих державних адміністрацій та відповідати таким вимогам:

• забезпечення домірної моделі здійснення нагляду, де наглядовий орган має доводити свою позицію в судовому порядку;
• скасування чи призупинення рішень органів місцевого самоврядування має здійснюватися виключно в судовому порядку, за винятком питань, що стосуються територіальної цілісності України або державної безпеки, термінових надзвичайних ситуацій;
• керівництво місцевих державних адміністрацій повинно бути деполітизованими та професійними державними службовцями;
• чітке розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, як основа ефективного та належного врядування
• повноваження та відповідальність мають бути зафіксовані виключно на рівні національного законодавства для всіх органів публічної влади та ОМС.

Вказаний законопроєкт №13150 практично жодне із вищезазначених питань не вирішує, тому він повинен бути системно допрацьованим перед другим читанням, щоб  створити дійсно якісні умови для успішного продовження реформи децентралізації та реального розвитку і зміцнення інституту місцевого самоврядування в Україні. Законодавцям потрібно відповідально поставитись до вдосконалення законопроекту №13150, беручи до уваги як реалії сьогодення, так і Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи щодо нагляду за діяльністю місцевих органів влади.