13 травня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виніс постанову щодо касаційної скарги у межах справи за позовом прокурора до Офісу Генерального Прокурора. Торік цей прокурор не пройшов атестацію, тому через суд вимагав визнання протиправними та скасування рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації. Першу частину юридичного аналізу цього питання дивіться за лінком.

Що сталося?

Суд прийшов до висновку, що “…висновки Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам професійної етики в частині користування майном третіх осіб, походження коштів, позичених іншим особам, та обставин, за яких ці кошти позичалися, є необґрунтованими, суб`єктивними і такими, що зроблені винятково на підставі припущень та за відсутності будь-яких належних доказів, які б окремо або в сукупності свідчили про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції, зокрема щодо відповідності витрат і майна прокурора та членів його сім`ї задекларованим доходам, декларування ним недостовірних відомостей, наявності ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості набутих активів”.

Як одну з підстав такого рішення Суд наводить відсутні, на думку Суду, обґрунтування свого рішення Кадровою комісією. Як вказано в судовому висновку, комісія “зобов`язана належним чином обґрунтувати відповідні висновки, та з посиланням на конкретні докази та обставини пояснити, в чому саме полягає допущене позивачем порушення та чому, на думку комісії, таке порушення свідчить про недотримання позивачем професійної етики”. Тобто, на думку Суду, комісія не оцінила ті пояснення, які їй надав прокурор як підтвердження своєї доброчесності. Крім того, згідно з постановою, якщо комісія вважала, що надані позивачем пояснення та їх документальне підтвердження не спростовують фактів порушення вимог професійної етики, вона мала зафіксувати їх у протоколі засідання комісії та в оскаржуваному рішенні.

Однак чи не найсуттєвіше зауваження Суду міститься у п. 90. За ним “повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК і можуть бути реалізовані в порядку, визначеному Законом України “Про запобігання корупції”.

Завданням кадрової комісії є не встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв’язку з виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил.

В чому особливість цього рішення Верховного Суду?

На жаль, Суд фактично прирівняв дві невзаємозамінні процедури — повну перевірку декларації НАЗК та оцінку доброчесності прокурора Кадровою комісією, яка є одним з предметів атестації прокурора. Ці процедури мають різну правову природу, мету та наслідки неуспішного її проходження. 

У випадку з атестацією наслідком передбачається звільнення прокурора з посади. А якщо НАЗК під час перевірки декларації встановить відображення недостовірних відомостей чи знайде інші ознаки, наприклад, незаконного збагачення чи необґрунтованості активів — автоматичного звільнення за наслідками такої повної перевірки не відбудеться. Проте такі наслідки можуть поширюватись аж до відповідних статей у КУпАП та КК щодо умисного недостовірного декларування тощо. Адже законодавством передбачений окремий порядок притягнення винних осіб до відповідальності, що жодним чином не пов`язано з проходженням атестації і рішенням кадрової комісії.

Тож завданням кадрової комісії є не встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв’язку з виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил. Саме для цього кадрова комісія може отримувати, в тому числі від НАЗК, будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора. І в тому числі — про відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам. 

Однак повна перевірка декларації НАЗК не може розглядатись як обов’язкова для проведення атестації та оцінки такої доброчесності. Такої вимоги немає і в законодавстві, і навіть на практиці НАЗК має обмежений ресурс щодо максимально можливої кількості перевірених декларацій. Та й загалом така вимога не може бути встановлена, оскільки це паралізує роботу НАЗК щодо фінансового контролю і примусить цей орган перевіряти, в першу чергу, декларації осіб, які проходять атестацію. А це вже буде суперечити концепції антикорупційного законодавства.

Шкода, що Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, з яких, зокрема, випливало, що Кадрова комісія фактично на свій розсуд привласнила собі повноваження іншого державного органу у порушення ч. 2 ст. 19 Конституції України (повноваження НАЗК з перевірки декларацій). З такого загального формулювання про виключну компетенцію НАЗК, наведеного у п.90, якої загалом немає і в антикорупційному законодавстві, випливає, що нібито кадрові комісії вийшли під час атестації за межі своїх повноважень без відповідних висновків НАЗК щодо результатів повної перевірки декларації. 

Така згадка Верховним Судом НАЗК та процедури повної перевірки декларації у пп. 87-90 є взагалі непотрібною та не може застосовуватись у цих обставинах. Також вона ставить під загрозу результати інших атестацій, якщо її об’єкти не мали зауважень/перевірок з боку НАЗК. 

Однак Суд також не послався на свою постанову від 2 жовтня 2018 року щодо відповідних повноважень КДКП. А це означає, що нове рішення має застосовуватись тільки суто в межах схожих обставин у майбутніх спірних правовідносинах, наразі ставить під питання тільки результати атестацій.

Повна перевірка декларації НАЗК не може розглядатись як обов’язкова для проведення атестації та оцінки оброчесності прокурорів.