Як покращити законодавство про єВідновлення

Цього року Верховна Рада Законом визначила механізм надання компенсації за об’єкти, пошкоджені внаслідок збройної агресії рф. Своєю чергою Уряд урегулював Постановою №381 порядок надання такої компенсації за допомогою електронної послуги «єВідновлення» у додатку «Дія» (далі — Порядок). З 10 травня українці, чиє майно постраждало від дій рф, отримали можливість подати відповідну заяву. Механізм запустили надзвичайно швидко, зважаючи на умови, однак уже станом на кінець вересня він допоміг майже 16 тисячам українських родин відремонтувати пошкоджені через війну домівки.

Юридична радниця ТІ Ukraine Анна Куц допомагала своїй сім’ї податися на єВідновлення і мала змогу переконатися у перевагах програми. Водночас вона ідентифікувала деякі особливості, що потребують вдосконалення. Разом з іншим юридичним радником Андрієм Швадчаком вони детально проаналізували законодавство, щоб виокремити його недоліки й прогалини. І на основі цього аналізу сформулювали пропозиції, як покращити законодавство, яке регулює механізм єВідновлення.

Розгляд заяви можуть надовго зупиняти

Перша проблема, з якою може зіштовхнутися заявник ще до візиту комісії на об’єкт — це зупинка розгляду заяви. Комісія може зупинити або поновити розгляд заяви, і в такому стані заява може перебувати доволі тривалий строк — наприклад, місяць або три — бо Порядок не містить обмежень. Тобто попри те, що строк розгляду заяви не повинен перевищувати 30 календарних днів з дня її подання, сам розгляд може зупинитися непередбачувано і без прогнозів по строках. 

Порядок вимагає, щоб комісія повідомляла заявника про призупинення протягом наступного робочого дня та зазначала, яку інформацію та/або документи він повинен додати. Але якщо представники комісії або місцевої ради не зв’язуються з заявником щодо призупинення або пояснюють призупинення технічними збоями в реєстрі, то у заявника майже немає важелів впливу на цю ситуацію.  

Як наслідок, заявнику може бути складно контролювати, чи прийняли рішення про призупинення, і якщо так — у зв’язку з чим його прийняли. Норми переважно передбачають односторонню комунікацію за ініціативою комісії.

Складно зв’язатися з комісією

Попередню проблему посилює й те, що Порядок не зобов’язує комісію та/або орган, що її створив, оприлюднювати контакти для зв’язку з комісією. Тому заявники змушені телефонувати в департамент житлового господарства або інші органи місцевої ради та шукати когось, хто може надати контакти комісії. 

За нормами Порядку, на сайті органу, що утворив комісію, мають оприлюднювати інформацію про місцезнаходження комісії, її персональний склад, порядок роботи та інформацію за результатами засідань комісії (кількість розглянутих заяв, прийнятих комісією рішень тощо). Деякі місцеві ради створюють чат-боти, щоб заявники могли додатково моніторити рух заяви й замовити дзвінок з комісії — але це лише місцева практика, а не вимога законодавства. 

Відсутність фахівця при огляді пошкодженого об’єкта 

Щоб прийняття рішення щодо компенсації, комісія має визначити, чи можливо відновити квартиру шляхом поточного чи капітального ремонту — або ж капітальному ремонту підлягає сам будинок. Від цього напряму залежить, чи буде позитивним рішення комісії: якщо квартира може бути відновлена через капітальний ремонт, то компенсація має бути призначена, а якщо такому ремонту підлягає весь багатоквартирний будинок — ні.

Для розмежування цих випадків спеціальна комісія проводить обстеження пошкодженого об’єкта, за результатами якого складає акт комісійного обстеження або звіт технічного обстеження — залежно від ступеня пошкоджень житла. У такому документі містяться висновки стосовно обсягів та ймовірних причин пошкоджень об’єкта, можливості його відновлення шляхом поточного або капітального ремонту, кваліфікації виконаних ремонтно-відновлювальних робіт, наявності пошкоджень місць загального користування будинку та необхідності його капітального ремонту.

Очевидно, що надати такі висновки неможливо, якщо в обстеженні не бере участі фахівець, який володіє необхідними знаннями та кваліфікацією у сфері будівництва. Законодавство вимагає залучати таких спеціалістів до складу комісії, однак на практиці обстеження часто проводиться не всім складом комісії, а окремою групою або групами її представників. Ба більше, вони можуть проводити обстеження паралельно, що виключає можливість залучення фахівця до обстеження усіх пошкоджених об’єктів.

Як наслідок, це може вплинути на якість та повноту документів за результатами обстеження, в результаті чого комісія прийме хибне рішення щодо надання або відмови у наданні компенсації.

Відмова через потребу в капремонті будинку або місць загального користування (МЗК)

Однією з підстав відмовити в наданні компенсації за Порядком є розташування пошкодженої квартири в багатоквартирному будинку, в якому пошкоджені місця загального користування.

Що саме належить до місць загального користування (МЗК)? За Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 315, — це загальнодоступні місця у будівлі/будинку (вестибюль, загальний коридор, сходова клітка, загальні кухні, спільні душові та санвузли, загальні пральні, передпокій квартири тощо), окрім допоміжних приміщень.

Можлива ситуація, коли пошкодження МЗК є, але це не впливає на можливість ремонту квартири: наприклад, вона розташована в іншому під’їзді в іншому кінці будинку. Втім, Порядок не містить виключень для таких випадків, і пошкодження МЗК залишаються підставою для відмови.

До того ж поняття МЗК не охоплює тих елементів будинку, які не є приміщеннями — таких як стіни або дах. Їх могло б охопити поняття «спільне майно багатоквартирного будинку», яке міститься в Законі «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» і є ширшим, ніж МЗК. Так, до спільного майна багатоквартирного будинку належать не лише приміщення загального користування, але і несучі, огороджувальні та несуче-огороджувальні конструкції будинку, механічне, електричне, сантехнічне та інше обладнання всередині або за межами будинку, яке обслуговує більше одного житлового або нежитлового приміщення.

Але передбачати відмову в компенсації як наслідок пошкодження такого спільного майна — було б недоцільно. Адже якщо заявнику відмовлять у задоволенні заяви, йому доведеться повторно подавати заяву і фактично вставати в цю чергу заново, коли МЗК/спільне майно відремонтують. Аналогічна ситуація спостерігається, коли заявнику відмовляють через те, що будинок потребує капітального ремонту. 

Натомість для таких випадків буде оптимальним передбачити, що розгляд заяви призупиняється, якщо пошкодження МЗК та/або спільного майна багатоквартирного будинку, необхідність його капремонту перешкоджають (унеможливлюють) проведенню ремонтних робіт, визначених в акті обстеження. Зупиняти розгляд такої заяви доцільно до завершення капітального ремонту будинку, усунення пошкоджень МЗК та/або спільного майна багатоквартирного будинку. 

Ризиком такої ідеї може стати відсутність у заявника та комісії з єВідновлення інформації про те, чи завершено капремонт, або зволікання щодо відновлення розгляду заяви. Щоб уникнути цього, потрібно, щоб комісії з єВідновлення обмінювались інформацією з особами, що відповідають за централізовані ремонти. В ідеалі для централізованих капремонтів міста з великою кількістю пошкоджених будинків могли б створити єдину чергу будинків. Інформація про строки ремонтів та прогрес у черзі мала б бути доступною комісії з єВідновлення та заявникам, щоб ці процеси були прозорими, а комісія своєчасно відновлювала розгляд заявок з кожного будинку, щодо якого завершено капремонт. 

Труднощі самостійного капітального ремонту квартири

Якщо заявнику призначають компенсацію на капітальний ремонт квартири, самостійно замовити такі ремонтні роботи складно, оскільки капітальний ремонт потребує розробки проєктної документації. Але чек-лист, за яким визначають обсяги та вартість робіт для призначення компенсації, не містить послуг щодо розробки проєктної документації. Відповідно невідомо, як саме заявник має забезпечити підготовку такої документації, як він може особисто замовити роботи з капітального ремонту і визначити, які саме роботи замовляти, не будучи фахівцем у сфері будівництва.

Спільні з сусідськими пошкодження

Якщо сусідські квартири мають спільні пошкодження, виникає питання: як зробити ремонт одночасно з усіма сусідами? Черговість виділення коштів окремим заявникам не прив’язана до будинку, у якому розташовані їхні квартири. А отже, може виникнути ситуація, коли одному сусіду призначено компенсацію раніше, а іншому — пізніше. А хтось із сусідів взагалі міг не звертатися із заявою на компенсацію, якщо, наприклад, перебуває за кордоном. Водночас усі, кому призначать компенсацію, мають вкластися з ремонтом у рік або півтора відповідно до Порядку. До того ж неочевидно, як розмежовувати розмір компенсації між кількома сусідами, якщо кожен з них не зможе використати її самостійно. Наприклад, якщо пошкоджена стіна між двома квартирами або у підлозі пробита діра до сусідів знизу.

Часові колізії внутрішнього та централізованого ремонту

Якщо комісія приймає позитивне рішення і призначає компенсацію, заявники мають рік на те, щоб використати компенсацію (для тих, кому сума розрахованої компенсації перевищуватиме 200 тис. грн — півтора року). Але трапляються випадки, коли частина ушкоджень є спільними для кількох квартир і потребують централізованого ремонту. Його виконують підрядники місцевої ради і його строки непередбачувані. Тому може вийти так, що внутрішній ремонт передуватиме централізованому і буде ним порушений. 

Слід зауважити, що процеси централізованої відбудови багатоквартирних будинків, їхня черговість і узгодження з програмою єВідновлення — не врегульовані законодавством належним чином. Тобто органи міськради не мають кінцевого дедлайну, до якого повинні відремонтувати багатоквартирні будинки. До того ж на рівні законодавства не врегульований обмін інформацією між комісією з єВідновлення та органами міськради щодо організації тієї частини ремонту, яка має відбуватися централізовано. 

Алгоритм дій місцевої влади щодо відбудови багатоквартирних будинків потребує врегулювання законодавством та узгодження з етапами програми єВідновлення.

Підводні камені самостійних ремонтів

Щоб захистити квартири від подальшого руйнування, проникнення тварин та погодних умов, постраждалі часто закривали отвори в них дошками або піноблоками. Також, готуючись до опалювального сезону, жеки та тепловики наполегливо просили мешканців пошкоджених будинків «закрити контур будинків», щоб їх було можливо опалювати. При подачі на єВідновлення такі ремонти можуть викликати проблеми.

Об’єкт оглядає комісія або її частина, в якій може не бути фахівця, здатного оцінити, чи відремонтовано його капітально, чи проведені заходи — лише тимчасовий захист. А це може бути вирішальним питанням для того, щоб зрозуміти, на яку компенсацію постраждалі можуть претендувати: кошти на ремонт або відшкодування вже проведеного ремонту.

Якщо комісія вважає, що елемент відремонтовано, то не призначить компенсацію на його ремонт. Натомість логічно подаватися на компенсацію за вже виконаний ремонт. Але її обов’язкова умова — мати акт комісійного обстеження та/або звіт з технічного обстеження, що фіксують факт та обсяги пошкоджень. Однак на практиці комісія могла не відвідати об’єкт до самостійного ремонту і не зафіксувати пошкодження. А значить, заявник не зможе отримати компенсацію. 

Однак грошові ризики — це лише половина біди. Ані комісія, ані інші структури не оцінюють, чи відповідають самостійні ремонти вимогам ДБН — наприклад, якщо це самостійне відновлення стіни. Не виключено, що її потрібно видалити й побудувати наново — але заявнику немає звідки про це дізнатися. Також така потреба не охоплена Переліком, на що можна отримати компенсацію. Навіть якщо сам заявник розраховував, що його споруда буде тимчасовою, комісія може не зафіксувати жодних недоліків у цій частині об’єкта. Відповідно до постанови Кабміну № 473, комісія має письмово інформувати уповноважений орган, якщо під час обстеження виявляє дефекти й пошкодження, що можуть призвести до різкого зниження несучої здатності або обвалення окремих конструкцій, створюють загрозу життю та здоров’ю людей тощо. Однак знову постає проблема забезпечення комісій кваліфікованими кадрами — в ній  може не бути фахівця, здатного виявити ці дефекти. Порядок вимагає, щоб до складу комісії входив фахівець з вищою освітою у галузі знань «Будівництво та архітектура» або досвідом роботи у сфері будівництва. Але не факт, що цього буде достатньо, і що він буде саме в тій частині комісії, яка відвідує конкретний об’єкт.

Моніторинг подальшого руху заяви

Практика показує, що при виїзді на об’єкт комісія може не розраховувати саму компенсацію, не приймати рішення і не вносити відомості в Реєстрі пошкодженого та знищеного майна. Отже, всі ці дії має виконати комісія у повному складі на своєму засіданні. За Порядком комісія проводить свої засідання відкрито, тож охочі теоретично можуть бути присутнім при розгляді своєї заяви. Але питання, як дізнатися, коли саме і де його будуть розглядати, знову впирається у відсутність контактів.

Виявити причину відмови та оскаржити 

Заявник має право оскаржити відмову комісії в наданні компенсації протягом п’яти робочих днів з дати, коли він отримав повідомлення про рішення комісії. Також він може подати звернення про продовження цього строку ще на 5 робочих днів. Виходить, що строки на оскарження рішення комісії розпочинаються не з моменту отримання повного тексту рішення, а з моменту повідомлення про нього (!) в «Дії». Проте Порядок не передбачає надсилання заявнику повного тексту рішення разом із повідомленням про його прийняття, а також не визначає вимог до того, наскільки детально комісія має викладати причини відмови у повідомленні. Тому 5 днів на оскарження можуть закінчитися ще до того, як заявник отримає повний текст рішення і дізнається причину відмови. Ураховуючи, що контактних даних комісії на сайті місцевої ради може не бути, складною місією стає навіть дізнатися повну причину відмови — не те що вчасно її оскаржити.  

До того ж оскаржити бездіяльність комісії можна протягом 5 робочих днів з дати граничного строку, коли комісія мала вчинити дії або прийняти рішення. Чітко визначити цей строк може бути складно на практиці, оскільки комісія могла неодноразово зупиняти розгляд і знову його продовжувати — відповідно, дедлайни зсувалися.

Як можна це виправити

Щоб розв’язати окреслені проблеми, можна висунути такі пропозиції щодо вдосконалення законодавства:

1. Виключити пошкодження МЗК та необхідність капітального ремонту будинку з переліку підстав для відмови в наданні компенсації. Натомість віднести ці випадки до підстав зупинення розгляду заяви — за умови, що пошкодження МЗК / потреба в капремонті унеможливлюють проведення всіх внутрішніх робіт, визначених за чек-листом єВідновлення. Така зупинка має тривати до усунення перешкод — відновлення МЗК або завершення капітального ремонту будинку. Завдяки зупиненню розгляду заяви, власник залишатиметься у правових відносинах із комісією, не втратить своє місце в черзі, зможе контролювати хід подій. Ймовірно, це позитивно вплине на прогрес у централізованих ремонтах, адже призупинені заяви залишатимуться у полі уваги комісії та міськради в цілому. Також доцільно додати до групи цих обставин випадки пошкодження спільного майна власників багатоквартирного будинку — також за умови, що воно унеможливлює проведення всіх робіт за чек-листом. Щоб уникнути складнощів у зупинці та відновленні розгляду, варто створити у великих містах єдині прозорі черги будинків для капремонту. Заявники, комісії з єВідновлення та відповідальні особи міських рад мали б доступ до інформації з черги, щоб відстежувати прогрес та своєчасно відновлювати розгляд заявок після завершення капремонтів.
2. Якщо компенсацію вже виділили на ремонт за чек-листом, незважаючи на пошкодження МЗК/спільного майна/потребу в капремонті будинку, то тоді строк використання компенсації має бути довшим — до 2-3 років — щоб у заявника була можливість використати компенсацію після того, як підрядники міськради завершать ремонт МЗК та/або спільного майна та/або капітальний ремонт будинку.  
3. Нормативно врегулювати процеси централізованої відбудови місцевими радами багатоквартирних будинків: порядок розгляду звернень, черговість їх розгляду та подальших дій з обстеження, підготовки проєктної документації та замовлення робіт, наявність пільг тощо. Також потрібно врегулювати процес обміну інформацією між комісією з питань єВідновлення та відповідальними особами (органами) місцевих рад за централізовану відбудову, синхронізувати ці процеси. Інформація про чергу будинків на відбудову, стадію виконання робіт у них, результати обстеження (зокрема, чи потрібний капітальний ремонт), кількість заяв за програмою єВідновлення від мешканців цих будинків мають бути відкритими або принаймні доступними комісіям з обох напрямів (єВідновлення та капітальний ремонт) і власникам квартир. 
4. Запровадити обов’язкове оприлюднення номерів контактних телефонів комісій, а також відображати їхні адреси та номери телефонів у додатку «Дія». Щоб мінімізувати ризик перевантаження комісії, варто передбачити надсилання контактів у “Дії” принаймні для випадків відмови, зупинення розгляду заяви або якщо стадія розгляду триває довше 30 днів.
5. Запровадити механізм, який унеможливить зловживання щодо зупинення розгляду заяв. Заявник має володіти повною та достовірною інформацією щодо причин зупинки розгляду заяви, а строк зупинки, залежно від її причин, має бути чітко визначений і прогнозований. Також потрібно встановити більш тривалий строк для оскарження рішень комісії та бездіяльності щодо розгляду заяви.
6. Запровадити вимогу обов’язкової участі фахівця, який здобув вищу освіту у галузі знань «Будівництво та архітектура», крім спеціальності «Геодезія та землеустрій», або особи, що має досвід роботи у сфері будівництва, саме в обстеженні пошкодженого об’єкта — а не лише в комісії в цілому. Додати до форми акта поле, в якому будуть позначати, хто з присутніх членів комісії є таким фахівцем. 
7. Урегулювати алгоритм дій власника квартири або видати роз’яснення для випадків, якщо квартира потребує капітального ремонту. Зокрема, розглянути питання щодо включення в перелік робіт (послуг), на які надається компенсація, послуг з розробки проєктно-кошторисної документації, необхідної для капітального ремонту квартири. Також потрібно розглянути та врегулювати питання надання компенсації кільком власникам квартир, які мають суміжні пошкодження.
8. За відсутності акта комісійного обстеження або звіту з технічного обстеження пошкодженого житла забезпечити можливість надання компенсації за самостійно виконаний ремонт до 1 січня 2024 року на підставі фотоматеріалів, доданих до заяви про надання компенсації за пошкоджений об’єкт нерухомого майна або до інформаційного повідомлення про пошкоджене майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України.  
9. Підвищити прозорість роботи комісії та результатів розгляду заяви: запровадити обов’язок комісії повідомляти про дату, місце та час засідання комісії через додаток “Дія” не пізніше, ніж за два дні. Також запровадити обов’язкову публікацію в “Дії” не лише повідомлення про рішення комісії, але і сам текст рішення (визначити чіткі вимоги до його змісту), а також контакти для оскарження у разі незгоди заявника. 
10. Запровадити механізм оцінки ремонту для випадків, коли незрозуміло, чи є самостійний ремонт повним або ж годиться лише як тимчасова споруда, чи доцільно його зберегти або краще усунути і відбудувати належним чином. Це може бути індивідуальна оцінка такого ремонту за заявою власника — можливо, з залученням фахівців з ДАБІ і поза межами процесу єВідновлення. Насамперед це слугуватиме цілям безпеки та належної функціональності будинків. Також доцільно розглянути ідею компенсації вартості демонтажу консерваційних споруд, якщо за висновком фахівця вони не відповідають будівельним вимогам.  

Лист з рекомендаціями ми надіслали до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури. Сподіваємося, вони допоможуть зробити таку важливу програму більш ефективною.  

Матеріал підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»