Захист бізнесу чи лазівка для корупціонерів: аналіз ЗП №12439 до другого читання

27 серпня 2025 року Комітет Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності рекомендував парламенту прийняти у другому читанні та в цілому законопроєкт №12439, спрямований на удосконалення гарантій захисту суб’єктів господарювання під час здійснення кримінального провадження. 

На переконання експертів TI Ukraine, під приводом захисту бізнесу цей законопроєкт створює нові лазівки для корупціонерів. До першого читання він теж містив  чимало проблемних пропозицій, зокрема, двомісячний строк арешту, який би унеможливив повернення злочинних активів. Після доопрацювання законопроєкт поповнився новими шкідливими правками.

При цьому перше, що слід відзначити – закритість правоохоронного комітету. Усі звернення з проханням долучити до засідання представників TI Ukraine залишились проігнорованими. Так комітет продовжує ганебну практику, коли він же у закритому режимі липні погодив скандальний проєкт закону № 12414, без залучення громадськості і навіть деяких членів комітету.

Короткі висновки:

• депутати дещо вдосконалили регулювання арештів майна у порівнянні з першою редакцією цього законопроєкту;
• проєкт містить пропозиції про внесення змін до Кримінального кодексу, які розширюють коло обставин, що виключають кримінальну протиправність діяння;
• з’являється ризик витоку інформації про тактику розслідування через розгляд скарг на відмову в ознайомленні з матеріалами до закінчення розслідування;
• у більшості справ про корупційні злочини стане неможливим проведення невідкладних обшуків, що негативно вплине на якість розслідувань.

Наші пропозиції:

• не вносити до КК України зміни щодо розширення кола обставин, які виключають кримінальну протиправність діяння;
• обмежити коло осіб, які можуть вимагати ознайомлення з матеріалами досудового розслідування до його закінчення, а також визначити, що постанова про відмову в задоволенні такого клопотання оскаржується до прокурора вищого рівня;
• доповнити  корупційними кримінальними правопорушеннями перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких може бути проведено невідкладний обшук;
• врахувати інші пропозиції щодо вдосконалення проєкту закону, які були висловлені TI Ukraine та експертною спільнотою ще до першого читання.

Ключові ризики законопроєкту до другого читання

Більшість наших висновків про проблеми законопроєкту у первинній редакції, залишаються актуальними. Однак до другого читання там додались також нові, які детально опишемо далі.

1. Дії відповідно до офіційних позицій держорганів як підстава, щоб не визнавати їх злочином

Автори поправок пропонують не визнавати кримінальним правопорушення дії особи, які вона вчиняла на підставі розʼяснень центральних органів виконавчої влади щодо застосування податкового, митного законодавства та законодавства у сфері публічних закупівель.

Це положення містить серйозні корупційні ризики, зокрема:

• відсутність порядку перевірки законності та оскарження відповідних розʼяснень. Немає відповіді на питання про те, як діяти, якщо відповідне розʼяснення було надано з перевищенням повноважень або всупереч нормам чинного законодавства;
• нечітко визначене поняття «дій на підставі розʼяснень». Адже по факту субʼєкти ведуть звичайну господарську діяльність, а не виконують розʼяснення держорганів, і тому злочини можуть вчинятись під маскуванням цих самих розʼяснень.

Перш за все, це положення суперечить самій суті боротьби з корупцією, адже в таких злочинах завжди ідеться про протиправний звʼязок влади з тими, хто її використовує для власної вигоди. Тому, орієнтуючись на нові норми цього законопроєкту, ті особи, які мають достатній рівень впливовості, можуть отримати потрібні розʼяснення від центральних органів виконавчої влади для власних цілей і уникнути надалі відповідальності за свої порушення.

Особливо дивним є те, що йдеться про розʼяснення, зокрема, митного законодавства. Адже за опитуванням бізнесу, найбільш ураженою корупцією сферою четвертий рік поспіль залишається митниця. Тому видається, що народні депутати в законопроєкті, спрямованому якраз на захист інтересів бізнесу, цей аспект не враховують.

Варто відзначити, що подібні до пропонованих в оновленому законопроєкті норми існують у податковому законодавстві. Йдеться, наприклад, про те, що на особу не може покладатись сплата пені, якщо вона діяла згідно з податковою консультацією або рішенням Верховного Суду. При цьому Податковий кодекс містить важливі уточнення: індивідуальні податкові консультації можуть захистити від фінансової відповідальності, але тільки якщо вони офіційно зареєстровані у спеціальній державній базі даних. А якщо індивідуальна консультація суперечить загальній, то перевага віддається загальній – вона має вищу юридичну силу.

Новим же законопроєктом у кримінальному законі пропонують розширити підстави, що виключають кримінальну протиправність діяння, при цьому охопити не лише податкове, а й митне законодавство, а також законодавство у сфері публічних закупівель.

Окрім цього, намагаючись поліпшити захист бізнесу та створюючи додаткові норми в КК України, комітет проігнорував, що розʼяснення положень законодавства не можуть підміняти саме законодавство. А відсутність у законі необхідної чіткості та точності перешкоджає  адекватному захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права особи, як це відзначено у рішенні ЄСПЛ по справі «Щокін проти України». У такий спосіб влада намагається «замилити очі» бізнесу, знімаючи з себе відповідальність за якість нормативної бази та створюючи додаткові корупційні ризики.

Положення ж розʼяснень держорганів можуть бути нечіткими й полягати виключно в цитуванні норм закону. Це створить додаткове поле для неоднозначних інтерпретацій текстів певних законодавчих положень і ускладнить встановлення суті того, чим керувався бізнес у своїй роботі. 

Понад те, наявна стаття 41 КК України встановлює чіткі критерії законності наказів та розпоряджень: їх має віддавати уповноважена особа в належному порядку, в межах своїх обов’язків, і ці накази повинні не суперечити законодавству та не порушувати конституційні права громадян та юридичних осіб. Щобільше, така уповноважена особа несе відповідальність за виконання «явно кримінально протиправного» наказу, що створює додатковий бар’єр для зловживань. 

Запропонована ж в оновленому законопроєкті стаття 41-1 не містить жодних критеріїв оцінки правомірності роз’яснень, але натомість надає імунітет за будь-які дії «на підставі роз’яснень», навіть якщо ці роз’яснення суперечать закону або мають явно протиправний характер, що створює набагато ширші можливості для зловживань. Тому ми рекомендуємо виключити вказані положення з тексту проєкту закону.

2. Передчасне розкриття таємниці слідства

Автори законопроєкту пропонують передбачити можливість оскаржувати до слідчого судді постанови слідчого щодо відмови у наданні матеріалів, ознайомлення з якими на цій стадії може зашкодити досудовому розслідуванню.

На наш погляд, таке положення може призвести до порушення таємниці досудового розслідування та негативно вплинути на його хід.

Особливо критичною така норма стане, якщо врахувати, що сторона обвинувачення буде зобов’язана оголосити в суді зміст матеріалів, у доступі до яких було відмовлено, та пояснити, яким чином ознайомлення з ними може зашкодити досудовому розслідуванню. І це безперечно негативно вплине на справу з огляду на вимогу ч. 3 ст. 306 КПК України, відповідно до якої розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність під час досудового розслідування здійснюється за обов’язкової участі особи, яка цю скаргу подала, чи її захисника або ж представника. Тобто, скориставшись таким правом, ці особи фактично отримають безпосередній доступ до змісту таких матеріалів незалежно від результатів розгляду скарги слідчим суддею.

Також хочемо звернути увагу, що на рівні директиви ЄС дійсно йдеться про право на ознайомлення з матеріалами слідства, якими обґрунтовується арешт або затримання особи. Але, згідно з директивою, у доступі до певних матеріалів може бути відмовлено, якщо такий доступ може призвести до серйозної загрози життю або основним правам іншої особи, або якщо така відмова є суворо необхідною для захисту важливих суспільних інтересів, наприклад, у випадках, коли доступ може зашкодити розслідуванню, що триває.

У цьому контексті слід врахувати, що після прийняття описаної в законопроєкті 12439 норми оскаржити відмову доступу до матеріалів зможуть також і представники осіб, в яких, наприклад, проводились обшуки, і майно яких вилучалось.

У звітах з виконання цієї директиви йдеться також про те, що ряд держав-членів ЄС не передбачають судового контролю на етапі поліцейського розслідування. У цих випадках рішення переглядаються прокурором або прокурором вищого рівня.

Таким чином, пропоноване депутатами положення вимагатиме надмірної відкритості органів досудового розслідування та може зашкодити таємниці досудового розслідування. А тому слід обмежити коло осіб, які можуть вимагати ознайомлення з матеріалами досудового розслідування, а також визначити, що перегляд постанови про відмову в задоволенні такого клопотання здійснюється прокурором вищого рівня.

3. Невідкладні обшуки будуть майже неможливі для розслідування корупції

Депутати запропонували звузити перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких можуть проводити невідкладні обшуки — як це вони вже пропонували в скандальному законопроєкті №12414. До цього переліку включили лише одну статтю, яка належить до корупційних кримінальних правопорушень — ст. 368 КК України, що встановить кримінальну відповідальність за пасивний підкуп.

Але потреба у проведенні невідкладних обшуків може бути і при розслідуванні інших корупційних кримінальних правопорушень. Зокрема, за ст. 369-2 КК України, яка передбачає кримінальну відповідальність за торгівлю впливом. Наприклад,  отримувач хабаря захоче його одразу поміняти цю валюту в обміннику, а відсутність можливості провести невідкладний обшук в такому обміннику без ухвали слідчого судді перешкоджатиме закінченню фіксування злочину.

Тому пропонуємо розширити корупційними правопорушеннями перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких може бути проведено невідкладний обшук.

Висновки

TI Ukraine рекомендує парламенту не підтримувати законопроєкт №12439 у тій редакції, яку схвалив Комітет Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності на засіданні 27 серпня 2025 року. Ми вважаємо прикрим, що під приводом захисту бізнесу народні депутати унеможливлюють розслідування корупційних злочинів, які найчастіше й виступають приводом та передумовою для вчинення такого тиску. 

Зрозуміло, що бізнесу потрібні негайні кроки, які б унеможливили переслідування через необґрунтовані кримінальні справи, але пропонований шлях розвитку принесе більше шкоди, ніж користі. Адже правоохоронці, які вчиняють тиск на бізнес, не дотримуються закону, а порушують його. Зате норми, які пропонує оновлений законопроєкт, створюють перешкоди для розслідування цього ж тиску.

Аби законопроєкт 12439 дійсно адекватно реагував на виклики, ми пропонуємо: 

• не вносити зміни до КК України щодо розширення кола обставин, що виключають кримінальну протиправність діяння;
• обмежити коло осіб, які можуть вимагати ознайомлення з матеріалами досудового розслідування, а також визначити, що перегляди постанов про відмову в задоволенні такого клопотання оскаржуватимуться до прокурора вищого рівня;
• розширити корупційними правопорушеннями перелік кримінальних правопорушень, при розслідуванні яких може бути проведено невідкладний обшук;
• врахувати інші пропозиції щодо вдосконалення проєкту закону, які були висловлені TI Ukraine ще до першого читання.

Окремо звертаємось до Президента України із закликом підписати прийнятий ще в січні 2025 року закон про внесення змін до деяких законів України щодо посилення деяких гарантій діяльності медіа, журналістів та громадян на доступ до інформації (законопроєкт №11321). Якби він діяв, громадські організації могли б бути присутніми на засіданнях комітетів і контролювати, що саме вирішують депутати за кулісами.