Захист викривачів: аналіз президентського законопроєкту (оновлено)

29 серпня 2019 року Президент подав невідкладний законопроєкт №1010 про внесення змін до Закону України “Про запобігання корупції” щодо викривачів корупції. Він містить багато норм, які суттєво змінюють правову ситуацію в цій сфері.

Оновлено 9.10.2019. 9 жовтня Антикорупційний комітет Верховної Ради закінчив розглядати правки до законопроєкту №1010 про захист викривачів.

Що узгодили народні депутати:

• викривач матиме право на винагороду у 10% від предмета злочину або завданих державі збитків, якщо повідомлена інформація сприяла доказуванню злочину;
• вказано умови, за яких повинна бути отримана така інформація — у зв’язку з трудовою, господарською, науковою діяльністю тощо;
• розширено можливості викривача користуватися всіма видами правової допомоги, передбаченої законом, або залучити адвоката для захисту прав та представництва своїх інтересів;
• для повідомлення інформації з обмеженим доступом (крім інформації, яка містить державну таємницю) викривач може використовувати зовнішні канали повідомлення інформації. Ця правка може не повною мірою відповідати принципу правової визначеності, оскільки не зазначається перелік конкретних назв законів, які, в т. ч. встановлюють звільнення викривача від відповідальності;
• викривач звільнятиметься від цивільно-правової відповідальності за завдану майнову або матеріальну шкоду в результаті повідомлення, крім свідомо неправдивого повідомлення про злочин;
• маленька перемога — у правках до законопроєкту вперше було вжито формулювання “повідомлення особою інформації про вчинення кримінального або іншого правопорушення”, що можна вважати передумовою “широкої дефініції” поняття “викривач”.

Що зміниться, якщо закон ухвалять у такому вигляді?

• викривач (крім співучасника та при відсутності угоди зі слідством) матиме право на винагороду у межах 10% від предмета злочину (більше 5000 прожиткових мінімумів) чи збитків державі, але не більше 3000 мінзарплат, якщо повідомлена інформація сприяла доказуванню злочину і не була відомою правоохоронним органам;

• одразу після повідомлення про корупцію викривач матиме право на безоплатну правову допомогу, відшкодування витрат на адвоката та судовий збір, психологічну допомогу, забезпечення безпеки собі та близьким особам, конфіденційність та анонімність з відповідальністю за їх порушення, інформацію про результати розгляду повідомлення тощо;

• з’явиться заборона дискримінації та створення перешкод викривачу та його близьким особам у подальшому житті та ін.

Наші рекомендації

• розширення дефініції “викривач”. Важливо захищати не лише викривачів корупції, але й викривачів у сфері порушення прав людини, екології, безпеки харчів та предметів побуту, суспільних інтересів тощо. Це відповідатиме Директиві ЄС щодо захисту викривачів інформації та провідному міжнародному досвіду;
• запровадити механізм власного акаунту для стеження за розслідуванням справи. До прикладу, це можна реалізувати через особистий пароль, який надсилатиметься у відповідь на повідомлення, і за яким також відкривається захищений онлайн-чат, де можна подати додаткові докази на запит тощо;

• внести згадки про Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфкомісію суддів та органи прокурорського врядування як суб’єктів, зобов’язаних створити канали повідомлення.

Що сталось?

29 серпня 2019 року Президент подав невідкладний законопроєкт №1010 про внесення змін до Закону України “Про запобігання корупції” щодо викривачів корупції. Він містить багато норм, які суттєво змінюють правову ситуацію в цій сфері.

Як є зараз?

Поточні гарантії захисту викривачів корупції обмежені і радше декларативні, а механізм їх надання не був визначений чітко. Існували випадки, коли викривачі не змогли скористатися своїми правами і отримати належний захист, залишаючись віч-на-віч із системою.

Що пропонується? Коментар.

ТІ Україна наголошувала: важливо говорити про захист викривачів не тільки корупції, а і порушення прав людини, екології, безпеки харчів та предметів побуту, суспільних інтересів тощо. Це відповідатиме Директиві ЄС щодо захисту викривачів інформації та провідному міжнародному досвіду.

Натомість проєкт Закону залишає поточну “вузьку” дефініцію антикорупційного викривача: “викривач – фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону [“Про запобігання корупції”] іншою особою”.

Разом з тим, пропонований текст запроваджує низку важливих позитивних підходів до захисту викривачів:

• право викривача самостійно визначати, які канали використати для повідомлення: внутрішні (керівник або уповноважений підрозділ/особа), регулярні (НАЗК, НАБУ, Нацполіція тощо) або зовнішні (медіа, ГО, профспілки тощо);
• державні органи, органи місцевого самоврядування, юридичні особи публічного права тощо обов’язково створюють внутрішні та регулярні канали і формують культуру повідомлення;
• права викривача виникають з моменту повідомлення і включають право на безоплатну правову допомогу, відшкодування витрат на адвоката та судовий збір, психологічну допомогу, забезпечення безпеки собі та близьким особам, конфіденційність та анонімність з відповідальністю за їх порушення, інформацію про результати розгляду повідомлення тощо;
• право викривача (крім співучасника та при відсутності угоди зі слідством) на винагороду у межах 10% від предмета злочину (більше 5000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, зараз 10,035 млн грн) чи збитків державі, але не більше 3000 мінзарплат, якщо повідомлена інформація сприяла доказуванню злочину і не була відомою правоохоронним органам; 
• заборона дискримінації та створення перешкод викривачу та його близьким особам у подальшому житті;
• до заборонених негативних заходів впливу на викривача належатимуть і формально правомірні, але вибіркові рішення/дії роботодавця, що не застосовувалися до інших працівників або викривача раніше;
• особа, яка застосовує негативні заходи впливу до викривача, повинна довести їх правомірність у суді/НАЗК;
• повідомлення викривача не може бути розцінене як порушення недоторканності приватного життя, договірних умов конфіденційності, комерційної та банківської таємниці, особистих немайнових прав, службових та інших обов’язків.

Роль НАЗК доповнюється:

• погодженням призначення та звільнення керівників уповноважених підрозділів/осіб з питань запобігання та виявлення корупції;
• перевіркою дотримання законодавства про захист викривачів, функціонування каналів повідомлення (але тільки регулярних, не внутрішніх!);
• внесенням приписів про усунення порушень трудових та інших прав викривачів і притягнення порушників до відповідальності;
• правом ініціювати перегляд судових рішень за участі викривача, навіть тих, де НАЗК не брало участі тощо.

Уповноважені підрозділи/особи з питань запобігання та виявлення корупції у сфері захисту викривачів теж отримують нові повноваження:

• витребовувати документи (але крім державної таємниці!) від інших структурних підрозділів;
• викликати і опитувати керівництво органу, інших осіб, яких викривають;
• організовувати роботу внутрішніх каналів. Але НАЗК не має права перевіряти функціонування цих каналів для оцінки роботи уповноважених, призначення/звільнення яких саме і погоджує;
• вносити керівнику подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності, звертатися до НАЗК щодо порушених прав тощо.

Враховуючи важливість “широкої” дефініції викривача, є ідея запровадити посаду Інформаційного уповноваженого разом з відповідним Офісом. До його сфери відповідальності могли б увійти забезпечення доступу до публічної інформації, контроль за персональними даними та захист викривачів суспільно важливої інформації. Це допомогло б розвантажити Офіс Уповноваженого з прав людини від непритаманних функцій. А також краще підготувати Україну до підписаного в ЄС GDPR (Загального регламенту про захист даних). 

Варто згадати і про європейські практики, які дають можливість анонімному викривачу мати власний акаунт для стеження за розслідуванням справи.

До прикладу, це можна реалізувати через особистий пароль, який надсилатиметься у відповідь на повідомлення, і за яким відкриватиметься в т.ч., захищений онлайн-чат, де можна подати додаткові докази на запит тощо. Адже не завжди з першого разу надіслана інформація є повною для отримувача. Хоча проєкт Закону передбачає створення анонімних каналів, така рекомендація не знайшла там свого втілення. Навпаки, в ньому відобразились паралельні процеси. Бо положення про розгляд анонімних повідомлень були скопійовані з поточного закону (розгляд до 15 днів, і можливе продовження до 30). І водночас пропонується більш деталізована процедура щодо розгляду повідомлень (розгляд до 10 днів, і можливе продовження на 30/60 днів). Невиправданого дублювання краще уникати задля збереження чіткості механізмів. 

Так само не вистачає окремого згадування Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфкомісії суддів тощо як суб’єктів, зобов’язаних створити канали повідомлення. Держава заявляє, що сприяє і заохочує викривачів повідомляти про корупцію, зокрема через зовнішні канали. Попри це, повідомлення недостовірної інформації тільки через регулярні та внутрішні канали не є порушенням особистого немайнового права особи (на відміну від юридичних осіб). Поширення недостовірної інформації через зовнішні канали допускає відшкодування викривачем моральної та майнової шкоди. 

Також у законі варто перерахувати якнайповнішний перелік заборонених негативних заходів впливу до викривача. Потенційні викривачі мають право розуміти і розраховувати в суді на захист не тільки від відмови у прийнятті на роботу або у підвищенні, від звільнення, дисциплінарної відповідальності, переведення, атестації, зміни умов праці, зменшення заробітної плати. Однак цей список має бути доповнений пунктами про відмову у наданні відпустки, продовження контракту, відсторонення від роботи чи посади тощо. Хоча повніший перелік і наведений у змінах до Цивільного процесуального кодексу, його синхронізації не вистачає в інших положеннях для рівності підходів і забезпечення правової визначеності.

Таким чином, хоча проєкт Закону від Офісу Президента має низку прогресивних правових новел, його все ще не можна назвати найкращим з можливих законопроєктів щодо викривачів. Але ми все ще маємо шанси на те, що Україна отримає найпрогресивніше в Європі законодавство для захисту всіх вартових суспільних інтересів.

Юридичний аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Олександр Калітенко

Довідково

Трансперенсі Інтернешнл Україна – акредитований представник глобального руху Transparency International, що комплексно підходить до розробки і впровадження змін задля зниження рівня корупції. 

ТІ Україна адмініструвала та передала державі системи ProZorro, ProZorro.Продажі, eHealth та E-Data. Також наш інноваційно-експертний центр впровадив Рейтинг прозорості міст і розбудовує спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями.

Контакти для медіа: Олеся Коваль, [email protected], 093-808-82-78.