Останні роки сфера публічних закупівель в Україні переживає значні трансформації: у 2022 році — перебудову процесів через повномасштабне вторгнення росії, у 2023 — поступове відновлення прозорості та конкурентності закупівель, у 2024 — початок переговорів про вступ до ЄС та інтенсивнішу роботу над гармонізацією законодавства із європейськими директивами.

Цей звіт описує стан сфери публічних закупівель та її розвитку в 2024 році: головні зміни у нормативно-правових актах, ключові показники сфери, особливості контролю та захисту прав і інтересів. Він також надає рекомендації щодо вдосконалення процесів закупівель та контролю за ними.

Аналогічний звіт за 2023 рік можна переглянути за посиланням.

Резюме

У 2024 році прозорість та конкуренція в українських публічних закупівлях зростали. Середня кількість учасників підвищилася на 18% і досягла показника 1,88 учасника на лот. При цьому, для окремих методів закупівель цей показник становить понад 3 учасники, а для відкритих торгів з особливостями — 1,26. Підвищиласяй частка лотів та їхньої очікуваної вартості, яка припадає на конкурентні методи закупівель. Стрімке зростання відбулося в обсягах закупівель через е-каталог Prozorro Market. Кількість закупівель, які проводять за допомогою цього механізму, виросла понад втричі, а очікувана вартість — понад вп’ятеро до 111,3 млрд грн. Значною мірою така тенденція зумовлена закупівлями, які замовники за постановою Кабміну зобов’язані проводити саме через Prozorro Market (це певні лікарські засоби і медичні товари та низка продуктів харчування). 

Електронна система закупівель Prozorro продовжила розвиватися. Зокрема відбувся перший етап інтеграції з DREAM, у системі вдосконалили функціонал закупівель за кошти донорів, наприкінці року додали можливість позначати закупівлі за програмою Ukraine Facility, продовжили електронізацію тендерної документації.

На підвищення ефективності та прозорості закупівель були спрямовані і зміни у нормативно-правовому регулюванні сфери: приміром, було збільшено мінімальний строк подання пропозицій у закупівлях робіт з 7 до 14 днів та запроваджено обов’язок публікувати щодо них ціни про матеріальні ресурси в машиночитному форматі. Частина змін, як-от нові підстави для прямих закупівель на надпорогові суми та можливість змінювати істотні умови у певних договорах, була зумовлена необхідністю своєчасно забезпечувати потреби енергетики в умовах постійних російських атак. 

Разом з тим, деякі зміни є дискусійними, приміром, зобов’язання замовників придбавати частину товарів виключно через електронний каталог або посилення формальних вимог у правилах локалізації.

Загалом у 2024 році нормативне регулювання публічних закупівель в Україні розвивалося більш поміркованими темпами порівняно з попереднім роком. Загальна кількість змін у сфері закупівель скоротилася: якщо у 2023 році постанову уряду №1178 про особливості застосування правил закупівель під час воєнного стану коригували 12 разів, то у 2024 році — лише 7. 

Позитивні тенденції можна відзначити і в оборонних закупівлях: зростання кількості конкурентних закупівель, що має запобігати зловживанням та завищенням цін; запровадження правила 24 годин у спрощені оборонні закупівлі; конкретизація підстав для застосування неконкурентних методів закупівлі. Водночас у Державній антикорупційній програмі (ДАП) відтермінували розроблення законопроєкту про охорону таємної інформації в закупівлях на період після воєнного стану. Цей законопроєкт має охоплювати питання обсягів відомостей про оборонні закупівлі, які потрібно публікувати в Prozorro, а також процедури для їх розсекречування, тож ми вважаємо, що обґрунтовано врегулювати ці питання необхідно вже зараз. Також затримано виконання заходу  ДАП щодо утворення міжвідомчої робочої групи з питань удосконалення правових засад та реформування моделі оборонних закупівель із залученням представників громадських організацій.

Крім цього, у 2024 році парламент підтримав у першому читанні проєкт нового Закону «Про публічні закупівлі» (законопроєкт №11520). Він покликаний вдосконалити закупівлі та гармонізувати українські правила із директивами ЄС. Transparency International Ukraine здебільшого підтримує концепції, закладені в проєкт, водночас відзначає суттєву потребу у його доопрацюванні перед розглядом у другому читанні. Також буде доцільно ширше інформувати замовників та учасників про потенційні зміни в законодавстві.

Продовжувалася і робота над законопроєктом №7508 про публічно-приватне партнерство. Попри внесені зміни, законопроєкт і далі містить недоліки, які необхідно виправити перед голосуванням у другому читанні або ж розробити проєкт закону заново.

Ще одним викликом залишається впровадження операційного плану реалізації Стратегії реформи публічних закупівель. Більшість запланованих заходів виконуються із затримками, зокрема через те, що їх доцільно та/або можливо виконувати вже після ухвалення нового Закону «Про публічні закупівлі». Тож потрібно переглянути актуальність завдань та дедлайни, за потреби скорегувати їх та надолужити відставання.

Кількість зареєстрованих централізованих закупівельних організацій не змінилася порівняно з 2023 роком — загалом за весь час їх було 12. За 2024 рік ЦЗО оголосили 3,6 тис. лотів із загальною очікуваною вартістю 44 млрд грн. Успішними стали 73% лотів. Середня кількість учасників на закупівлях ЦЗО склала 1,62, водночас для двох ЦЗО цей показник перевищує 3 («База спеціального медичного постачання» Київської обласної ради — 3,9 та ДУ «Професійні закупівлі» — 3,05).

Контроль за публічними закупівлями і надалі залишається досить слабким та потребує вдосконалення. Восени 2024 року були затверджені та запрацювали нові автоматичні ризик-індикатори, що є позитивним кроком для якості моніторингу закупівель. Водночас поки він залишається постконтролем: за підрахунками TI Ukraine, 81,8% моніторингів закупівель Держаудитслужба та її територіальні органи розпочинають вже після укладання та оприлюднення договору про закупівлю. При цьому в середньому від оприлюднення договору до початку таких моніторингів проходило 58 днів, а у закупівлях за прямими договорами — 55 днів. Тож є висока ймовірність, що на момент початку моніторингу договір уже буде повністю або частково виконано. Також залишаються невирішеними питання пріоритетів моніторингу, визначення суттєвих порушень та чіткого переліку способів їх усунути. 

Що ж до правового захисту, у 2024 році було відібрано ще 2 нових уповноважених Антимонопольного комітету з розгляду скарг у сфері публічних закупівель, що дозволило сформувати 2 комісії з розгляду скарг із різним персональним складом. Згідно із законодавством, необхідно відібрати ще 4 уповноважених. Учасники активно використовують механізм оскарження для захисту своїх прав — за рік вони подали 10,5 тис. скарг, із них задовольнили 70,1%. Також у 2024 році було запроваджено оновлену електронну форму оскарження.

На думку TI Ukraine, для розвитку сфери публічних закупівель на найближчі роки особливо необхідно сконцентруватися на:

• Євроінтеграції сфери

Цей напрям включає не лише гармонізацію законодавства з директивами ЄС, а й імплементацію нових правил в електронній системі, розвиток централізованих закупівельних організацій, професіоналізацію замовників тощо. Щоб нові інструменти та методи закупівель використовували ефективно, потрібно приділити увагу професіоналізації закупівельників, а також узгоджувати позиції щодо практичного застосування нововведень між Міністерством економіки, Державною аудиторською службою, Антимонопольним комітетом та іншими органами влади. 

Для розвитку централізованих закупівель необхідно вирішити низку проблем, пов’язаних із визначенням очікуваної вартості предметів закупівель, які проводить ЦЗО, розмежуванням зон відповідальності між замовником та ЦЗО, процесуальними недоліками їхньої співпраці.

Україна також може не лише переймати досвід європейських країн, а й ділитися з ними власним, приміром, у царині електронізації закупівель та проведенні їх у надзвичайних ситуаціях. Цьому також може сприяти початок Єврокомісією громадських консультацій щодо підготовки нових Директив про публічні закупівлі.

• Вдосконаленні моніторингів публічних закупівель

Необхідно змістити фокус моніторингів закупівель Держаудитслужби із постконтролю на превенцію, зосередитися на моніторингу дороговартісних закупівель та виявленні суттєвих порушень. Держаудитслужбі варто визначити чіткий перелік способів усунення порушень та уніфікувати практику між регіональними офісами. 

У найближчий рік також необхідно переглянути актуальність заходів Стратегії реформування публічних закупівель на 2024–2026 роки, терміни і стан їх виконання. Важливо уточнити індикатори досягнення цілей, зосередившись на результатах, а не на процесах. Крім того, необхідно розробити операційний план на 2026 рік та почати підготовку стратегії на наступні роки, враховуючи необхідність узгодження її з майбутнім новим законодавством у сфері і акцентуючи на залученні бізнесу до публічних закупівель.

Щодо законодавства та його практичного впровадження, ключовим є доопрацювання проєкту нового закону «Про публічні закупівлі» (№11520) з урахуванням директив ЄС та збереженням українських досягнень. Рекомендується встановити запобіжники зловживанням, приміром, у використанні нецінових критеріїв оцінки пропозицій, під час перехідного періоду. Важливо також переглянути підстави для прямих договорів, запровадити оскарження для кваліфікації та закупівель в Prozorro Market, підвищити прозорість виконання договорів. Врешті, необхідно доопрацювати законодавство про публічно-приватне партнерство (ППП) та концесії, усунувши наявні ризики.

Цей звіт підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.