Розділ «Боротьба з корупцією» у Тіньовому звіті для Єврокомісії

Експерти Transparency International Ukraine проаналізували стан та проблеми антикорупційної сфери в Україні та описали їх у відповідному розділі Тіньового звіту (Shadow Report) до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році.

Коаліція громадських організацій — Лабораторія законодавчих ініціатив, Transparency International Ukraine, Центр прав людини ZMINA, Адвокат майбутнього та Асоціація правників України — підготувала Тіньовий звіт (Shadow Report) до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році.

Це перший Звіт, що його український громадський сектор надає Європейській комісії після отримання статусу кандидата на членство в Європейському Союзі. Період, який досліджували, — із червня 2023 по серпень 2024 років.

Загалом Тіньовий звіт включає такі розділи:

Судова реформа (Лабораторія законодавчих ініціатив);
Боротьба з корупцією (Transparency International Ukraine);
Захист основоположних прав та свобод (ZMINA);
Реформа прокуратури (Адвокат майбутнього);
Реформа адвокатури (Адвокат майбутнього);
Реформа юридичної освіти (Асоціація правників України).

Це перший Звіт, що його український громадський сектор надає Європейській комісії після отримання статусу кандидата на членство в Європейському Союзі.

Навіщо потрібен Тіньовий звіт?

Тіньовий звіт — це інструмент, за допомогою якого неурядові організації, експерти та інші зацікавлені сторони надають свою незалежну оцінку діяльності уряду та інших офіційних структур.

Як правило, такий документ доповнює та представляє альтернативну інформацію до звітів, поданих урядом. Тобто такий альтернативний аналіз допомагає виявити недоліки або проблеми в реалізації державної політики, а також привернути увагу до критичних проблем, які уряд міг применшити або не висвітлити. Називають звіт «тіньовим», оскільки він не є офіційним документом.

Для громадськості тіньовий звіт може стати ефективним інструментом взаємодії з Делегацією Європейського Союзу та Комісією в процесі переговорів, надаючи вагомі аргументи для підтримки або вимоги додаткових змін.

Альтернативний аналіз допомагає виявити недоліки або проблеми в реалізації державної політики, а також привернути увагу до критичних проблем, які уряд міг применшити або не висвітлити.

Основні тези і висновки щодо боротьби з корупцією з аналізу Transparency International Ukraine

Розділ «Боротьба з корупцією» складався із 8 частин, в яких ми визначили 94 проблеми і, відповідно, надали 94 рекомендації. Далі розглянемо головні із наданих нами пропозицій.

Національна антикорупційна стратегія та Державна антикорупційна програма

Ці два комплексні документи є фундаментальними у сфері боротьби з корупцією і мають давати державі й різним стейкхолдерам чіткий напрямок руху і цілі, яких ми хочемо досягти. Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки парламент прийняв у червні 2022 року, і аж 4 березня 2023 року із затримкою на два місяці від встановленого законодавством строку Кабінет Міністрів України ухвалив Державну антикорупційну програму (ДАП).

Різні експерти, в тому числі європейські, наполягали на ідеї, що Антикорстратегія не потребує затвердження саме парламентом, натомість це може робити уряд. Проте, враховуючи важливість і масштабність стратегії та неодноразові декларації Президента і Верховної Ради про пріоритет боротьби з корупцією, ми в Transparency International Ukraine вважаємо за потрібне залишити чинний підхід до голосування за Антикорупційну стратегію саме парламентом.

А щодо ефективності ДАП та процесу її імплементації є дійсно ряд важливих моментів, які, на нашу думку, варто вдосконалити.

ДАП – це комплексний документ, який покриває ключові корупційні галузеві проблеми, а виконавцями програми є 109 органів влади, підприємств, установ та організацій. На жаль, чіткість формулювання деяких проблем і заходів, а також прописані в документі строки вже призводять до затягування та ускладнюють моніторинг виконання програми загалом. А враховуючи кількість залучених учасників, лишається актуальною проблема формального виконання заходів ДАП. Але питання як ресурсів НАЗК для моніторингу виконання програми, так і можливостей в органів, які мають виконувати конкретні заходи ДАП, теж на сьогодні повністю не вирішене.

Відповідно необхідно переглянути і переформулювати заходи ДАП, строки їх виконання, відповідальність виконавців. Крім цього необхідно проаналізувати і переглянути суть окремих заходів ДАП з урахуванням нових обставин та змін. На вищому рівні необхідно внести до законодавства зміни, які б передбачили можливість включення до Координаційної робочої групи з питань антикорупційної політики представників донорів та громадянського суспільства, а також оптимізувати формат її роботи.

Необхідно переглянути і переформулювати заходи ДАП, строки їх виконання, відповідальність виконавців. Крім цього необхідно проаналізувати і переглянути суть окремих заходів ДАП з урахуванням нових обставин та змін.

Антикорупційні інституції

В рамках цього розділу експерти аналізували інституційну спроможність, незалежність і оцінку діяльності інституцій антикорупційної екосистеми — НАБУ, САП, ВАКС, АРМА та НАЗК, а також практику та ефективність застосування кримінального законодавства і конфіскацію активів.

Всі антикорупційні органи вже декілька разів мали можливість обирати своє найвище керівництво. І на сьогодні одну з таких моделей, а саме правила відбору керівника НАЗК, можна вважати найкращим стандартом.

Тож щонайменше, лишається актуальним внесення змін до законодавства, передбачивши, що за результатами конкурсного відбору на посаду керівників НАБУ та САП конкурсні комісії відбирають лише одного кандидата, і надалі вноситимуть подання на їх призначення Прем’єр-міністру чи Генеральному прокурору.

Актуальним також залишається питання добору і роботи з кадрами в антикорупційних органах. Кількість співробітників НАЗК не змінювалась з часів перезапуску інституції, коли функції органу збільшилися, і задачі, які перед ним стоять, точно цього потребують.

Тож необхідно удосконалити критерії оцінювання детективів НАБУ з орієнтацією не лише на кількісні, а і якісні характеристики. А для прокурорів, зокрема і прокурорів САП, запровадити систему оцінки ефективності роботи за наперед визначеними критеріями.

Проте, мабуть, найпріоритетнішим є питання кадрів у ВАКС, де вкрай необхідно законодавчо продовжити термін дії Громадської ради міжнародних експертів. Так її робота зможе охопити період конкурсів, які необхідні для забезпечення повного укомплектування ВАКС суддями.

Окрім інституційної спроможності, важливим аспектом в роботі антикорупційних органів залишається їх незалежність. Тим не менш досі не вирішене питання потреби посилити процесуальну вагу керівника САП. Адже, серед іншого, керівник САП досі не може ініціювати кримінальні провадження та погоджувати проведення слідчих дій щодо народних депутатів.

Звичайно, інституції повинні розвиватися і мати всі необхідні ресурси для здійснення своїх функцій ефективно. Проте не лише від цього залежить притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення.

Тому окрім вище згаданого, необхідно також вдосконалити інститут протидії зловживанню процесуальними правами у кримінальному провадженні, інститут угод, узагальнити судову практику тощо. Також варто вжити заходів, що розширять підстави для зупинення перебігу строків давності.

Не менш гострим залишається питання розшуку, виявлення і конфіскації корупційних активів. Щонайменше необхідно вдосконалити заходи з конфіскації корупційних активів та привести процедуру конфіскації майна у відповідність до загальноприйнятих міжнародних стандартів. Вдосконалення потребують і можливості розшуку та управління арештованими активами через посилення інституційної спроможності АРМА.

Відновлення обов’язкового подання та перевірки е-декларацій посадовців

У 2023 році парламент ухвалив законодавчі акти про відновлення обов’язкового електронного декларування посадовців після призупинення на початку повномасштабної війни. Проте у Законі України «Про запобігання корупції» залишаються положення, які досить слабко обґрунтовані і потребують виправлення.

Наприклад, слід виключити можливість народним депутатам не вказувати у деклараціях інформацію про компенсовану орендовану нерухомість до 75 кв. м, не дозволяти зазначення інформації про один і той самий актив лише в одному розділі декларації та розширити коло декларантів — посадових осіб юридичної особи публічного права тощо.

Нагадаємо, що під час призупинення декларування НАЗК могло здійснювати тільки моніторинг способу життя (МСЖ) чиновників. Восени 2023 року Нацагентство затвердило відповідний порядок, але у процедурі досі чітко не визначені строки та повноваження працівників НАЗК. Відповідно НАЗК має переглянути свої підходи до регулювання механізму МСЖ, щоб уникнути забороненого законом надмірного втручання у приватне життя декларантів.

Вже після відновлення декларування НАЗК запровадило автоматизацію повних перевірок сотень тисяч декларацій, що теж представники громадськості сприйняли вкрай критично. На практиці залишається незрозумілим, як низка декларацій, у яких вказані значні суми готівки, криптовалюта, закордонні активи тощо в умовах відсутності відповідних реєстрів або автоматичного доступу до них можуть успішно пройти автоперевірку.

Тож НАЗК необхідно повернутися до попередньої концепції ручних повних перевірок декларацій.

Управління корупційними ризиками, конфлікт інтересів, інститут викривачів

Хоча останнього разу Закон «Про запобігання корупції» з досить прогресивними окремими викривальними нормами оновлювався у 2021 році, він все ще передбачає захист тільки викривачів корупції, а не інших зловживань. Це, зокрема, суперечить правовій базі Європейського Союзу.

Тому варто ухвалити окремий законодавчий акт, який би передбачав «широку дефініцію» викривача суспільно необхідної інформації, аби українське законодавство повністю відповідало вимогам Директиви Європейського парламенту і Ради ЄС 2019/1937.

Так само Єдиний портал повідомлень викривачів, запущений НАЗК у вересні 2023 року, все ще має суттєві функціональні вади, бо залишається незручним у використанні. Портал має відповідати міжнародним стандартам і кращим практикам у частині гарантування анонімності та конфіденційності викривачів.

Окрім вищезазначених, у розділі «Боротьба з корупцією» викладені питання:

відновлення звітування політичних партій;
підсумки незалежної зовнішньої оцінки ефективності діяльності НАЗК;
законодавче регулювання надмірного впливу олігархів і лобіювання;
розслідування антикорупційних справ Національною поліцією України, Державним бюро розслідувань і Службою безпеки України.

Єдиний портал повідомлень викривачів, запущений НАЗК у вересні 2023 року, все ще має суттєві функціональні вади, бо залишається незручним у використанні. Портал має відповідати міжнародним стандартам і кращим практикам у частині гарантування анонімності та конфіденційності викривачів.

Як готувався Тіньовий звіт

Для підготовки цього звіту Коаліція громадських організацій розробила методологію. Її мета полягала у здійсненні альтернативної незалежної оцінки стану справ державної політики України за означеними у розділі 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії сферами, формуванні висновків щодо ефективності обраних механізмів досягнення цілей і наданні рекомендацій із власним баченням розв’язання виявлених проблем.

З урахуванням методології експерти коаліції громадських організацій за кожною окресленою у звіті сферою провели аналіз національного та міжнародного законодавства, проєктів нормативно-правових актів, практики органів судової влади України та Європейського суду з прав людини, досліджень та звітів державних і громадських інституцій, матеріалів медіа, а також даних, отриманих за допомогою надісланих запитів на доступ до публічної інформації.

При підготовці нашої частини звіту «Боротьба з корупцією» Transparency International Ukraine використовувала не лише власну експертизу, а і якнайширше опитування думок інших представників громадянського суспільства. Це, на нашу думку, дозволило розробити комплексні рекомендації та оцінки поточного стану справ. Для цього було проведено більше десятка напівструктурованих інтервʼю з різними експертами. Ми вдячні респондентам за приділений ними час.

Висновки, представлені у звіті, ґрунтуються на офіційних та статистичних даних з відповідними посиланнями. Інституції оцінювалися насамперед на предмет їхньої спроможності, незалежності, стійкості та підзвітності, у тому числі в умовах воєнного стану та пов’язаних з ним обмежень.

Довідково.

Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) — провідний незалежний український аналітичний центр, діяльність якого спрямована на посилення інституційної спроможності Парламенту й Уряду, судової влади, продовження європейської та євроатлантичної інтеграції, підтримку відбудови України для подолання наслідків агресії з боку РФ, моніторинг і підтримку реформ у сфері правосуддя та безпеки, політичну і громадянську просвіту.

Transparency International Ukraine (TI Ukraine) — акредитований представник глобального руху Transparency International. Організація комплексно підходить до впровадження змін задля зниження рівня корупції в окремих сферах: допомогла створити і згодом передала державі системи Prozorro, Prozorro.Продажі, eHealth і Prozvit. Також TI Ukraine впровадила Рейтинги прозорості та підзвітності міст, розбудувала спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями та співзаснувала коаліцію RISE UA, що захищає доброчесність і ефективність у відбудові.

Центр прав людини ZMINA — Центр займається інформаційною, освітньою, моніторинговою, аналітичною та адвокаційною діяльністю у сфері прав людини; захищає правозахисників і громадських активістів в Україні, зокрема в окупованому Криму. Після початку широкомасштабної російської агресії ZMINA разом із 38 іншими ГО створили Коаліцію «Україна. П’ята ранку», яка займається документуванням воєнних злочинів і має на меті захист жертв збройної російської агресії в Україні та притягнення до відповідальності вищого керівництва Російської Федерації і безпосередніх виконавців воєнних злочинів.

«Адвокат майбутнього» — громадська організація, що сприяє інституційному розвитку правосуддя задля утвердження верховенства права та захисту прав людини. З 2016 року ГО проводить дослідження державної політики та стану справ у сфері правосуддя та розробляє рекомендації щодо їх удосконалення і розвитку. Окремим пріоритетом діяльності організації є професійний розвиток правничих спільнот.

Асоціація правників України (АПУ) є всеукраїнською громадською організацією, яка була заснована у 2002 році та наразі об’єднує понад 8000 правників. Серед напрямів діяльності Асоціації — сприяння розвитку юридичної професії, вдосконаленню законодавства, впровадженню етичних стандартів, а також захисту професійних прав своїх членів і прав людини загалом.

Моніторинг, аналіз та підготовка Тіньового звіту проводилися в лютому – серпні 2024 року.

Звіт підготовлений за фінансової підтримки Європейського Союзу у межах Проєкту ЄС «Право-Justice». Його зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine та інших громадських організацій і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

євроінтеграція

Антикорреформа