Повернути незаконне збагачення: аналіз законопроєкту (UPD)

29 серпня Президент Володимир Зеленський вніс до Верховної Ради невідкладний законопроєкт №1031 щодо цивільної конфіскації корупційних активів високопосадовців та відновлення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення.

UPD. Закон прийнятий №263-IX від 31.10.2019

І. Посадовець, який має необґрунтовані статки на більш як ~6,5 млн грн (6,5 тис. неоподаткованих мінімумів), понесе кримінальну відповідальність. Водночас, якщо вартість необґрунтованих активів не перевищує 6,5 млн грн (але більша ніж 1 млн грн) прокурор САП звертається із цивільним позовом про визнання активів необґрунтованими до ВАКС.

ІІ. Питання щодо необґрунтованості активів (у разі якщо вартість оспорюваних активів не перетинає встановлену для кримінальної відповідальності межу) вирішуватиметься в цивільному порядку.

ІІІ. Особа, чиї активи визнані судом необґрунтованими, не притягатиметься до кримінальної відповідальності, а нестиме тільки майнову.

UPD від 1 жовтня. Антикоркомітет перед другим читанням таки знизив поріг для притягнення до кримінальної відповідальності за незаконне збагачення.

Якщо законопроєкт проголосують у такому вигляді, то посадовець, який має необґрунтовані статки на більш як 6 243 250 грн (6,5 тис. неоподаткованих мінімумів), понесе кримінальну відповідальність, а не лише відбудеться цивільною конфіскацією.

Аналіз президентського законопроекту

Що зміниться?

• Впроваджується трактування незаконного збагачення як різниці у вартості між набутими активами та законними доходами.
• Для криміналізації діяння різниця повинна становити більше, ніж 15 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019, це 14 407 500 грн). Така сума зменшує кількість потенційних справ про незаконне збагачення, але забезпечує фокус органів правопорядку на найбільших за розміром зловживаннях. 
• До активів включатимуться не тільки грошові кошти, майно, роботи чи послуги, але й, наприклад, обсяг зменшення фінансових зобов’язань та криптовалюти.
• Позов про визнання необґрунтованими активів може подаватись без наявності обвинувального вироку стосовно особи. Конфіскація незаконних активів посадовців відбуватиметься за рішенням суду у цивільному процесі.
• Вищий антикорупційний суд розглядатиме цивільні позови про визнання активів необґрунтованими. Позивачами виступають представники Національного антикорупційного бюро України або прокурори Генеральної прокуратури України.
• З’явиться змога конфіскувати активи, набуті незаконним шляхом протягом чотирьох років до набрання чинності цього Закону. Станом на 01.01.2019, ідеться про активи від 960 500 грн. Це частково вирішує питання у справах, які були закриті після скасування статті про незаконне збагачення. 

Наші рекомендації

Доцільно встановити обмеження часу набуття активів протягом певного часового періоду, а також чіткіше прописати, що мається на увазі під законними доходами.

Де ми зараз

26 лютого Конституційний суд визнав неконституційною статтю Кримінального кодексу України (надалі також – ККУ), яка передбачає покарання за незаконне збагачення посадовців. На думку суддів КСУ, наявна редакція статті 3682 Кримінального кодексу України порушує статті 8, 62 та 63 Конституції України. ТІ Україна аргументувала, чому це не відповідає дійсності. Попри це, рішення Конституційного Суду України є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено, а стаття 3682 ККУ втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

29 серпня 2019 року Президентом України був поданий законопроєкт №1031 щодо цивільної конфіскації корупційних активів високопосадовців та відновлення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення.

Основні аспекти

ТІ Україна наголошувала, що необхідно розширити інститут цивільної конфіскації незаконних активів та відновити кримінальну відповідальність за незаконне збагачення: 

• із врахуванням зауважень, висловленим Конституційним Судом України; 
• з мінімізацією ризику повторного скасування статті; 
• реальністю доведення складу злочину для органу правопорядку.

1. Кримінальна відповідальність за незаконне збагачення

Пропонований текст запроваджує такі підходи до врегулювання кримінальної відповідальності за незаконне збагачення:

• Впроваджується трактування незаконного збагачення саме як різниці у вартості між набутими активами та законними доходами, що відповідає підходам, які пропонувала ТІ Україна.
• Для криміналізації діяння різниця повинна становити більше, ніж п’ятнадцять тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019 – 14 407 500 грн). Це розмір, який у 15 разів більше від пропонованого ТІ мінімуму і старої редакції статті про незаконне збагачення та відповідає тому, що пропонувалося ТІ як «вчинене у великому розмірі». Така редакція зменшує кількість потенційних справ про незаконне збагачення, водночас забезпечує фокус органів правопорядку на найбільших за розміром зловживаннях. До активів у розмірі понад п’ятсот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 01.01.2019 – 960 500 грн) пропонується застосовувати цивільну конфіскацію.

Визначення активів та доходів прибирається із диспозиції статті та виноситься в окремі примітки до неї. До активів включатимуться не тільки грошові кошти, майно, роботи чи послуги, але й, наприклад, обсяг зменшення фінансових зобов’язань, що також пропонувалось ТІ Україна, та включає максимально широке коло визначення поняття. Важливим є встановлення того, що під законними доходами розуміються доходи, правомірно отримані особою із законних джерел, зокрема визначених у пункті 7 частини першої статті 46 Закону України “Про запобігання корупції, тобто правомірно набуті.

Також доцільно встановити обмеження часу набуття активів протягом певного часового періоду та чіткіше прописати, що мається на увазі під законними доходами.

2. Цивільна конфіскація.

Цивільна конфіскація – потенційний інструмент стягнення у дохід держави незаконно набутого за останні роки чиновниками майна. Її варто розглядати як спосіб вилучення в особи у державну власність майна, яке не стало предметом конфіскації і спеціальної конфіскації, і щодо якого не встановлено законності підстав його набуття. Пошук та встановлення незаконних активів здійснюватиметься в межах досудового розслідування, під час якого відбуватиметься виявлення, фіксація, арешт грошових коштів та інших незаконних активів. Опісля здійснюватиметься пред’явлення цивільного позову про визнання активів необґрунтованими.

Запроваджуються такі підходи до розширення інституту цивільної конфіскації:

• • Позов про визнання необґрунтованими активів може подаватись без наявності обвинувального вироку стосовно особи. Конфіскація незаконних активів посадовців відбуватиметься за рішенням суду у цивільному процесі.
  • Розширюється юрисдикція Вищого антикорупційного суду до розгляду справ у цивільних позовах про визнання активів необґрунтованими. Позивачами виступають представники Національного антикорупційного бюро України або прокурори Генеральної прокуратури України.
  • Обов’язок доказування зв’язку активів з особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та їх необґрунтованості лежить на НАБУ або ГПУ. Водночас, у разі наведення таких даних доказування факту обґрунтованості активів покладається на відповідача.
  • Запроваджується можливість цивільної конфіскації активів, набутих протягом чотирьох років до набрання чинності цього Закону, вартістю понад п’ятсот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 01.01.2019 – 960 500 грн). Це частково вирішує питання у справах, які були закриті після скасування статті про незаконне збагачення. Тепер з’являється можливість конфісковувати незаконно набуті активи у рамках цивільного процесу.
  • Цивільна конфіскація активів, набутих після набрання чинності законом застосовуватиметься у разі наявності таких розмірів: від п’ятисот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб до п’ятнадцяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019 – від 960 500 грн до 14 407 500 грн). Усе, що більше цього розміру – кримінальна відповідальність за незаконне збагачення.
  • Арешт активів протягом 3 днів з моменту звернення до суду. За згодою власника або за рішенням суду передаються АРМА.
  • Варто наголосити, що Європейський суд з прав людини визнає конфіскацію активів поза кримінальним провадженням такою, що не суперечить презумпції невинуватості та не порушує майнові права та заборони покарання без закону (справи «М проти Італії», «Оторіно проти Італії», «Аркурі проти Італії», «Рієла та інші проти Італії», «Батлер проти Сполученого Королівства», «Уолш проти Сполученого Королівства», «Гогітідзе та інші проти Грузії»).

Конфіскація активів поза кримінальним процесом наявна зокрема у таких країнах, як Австралія, Ізраїль, Ірландія, Канада, Ліхтенштейн, Литва, Південно-Африканська Республіка, Словенія, Сполучене Королівство, Таїланд, Фіджі, Філіппіни, Швейцарія. Цивільна конфіскація допускається Директивою ЄС 2014/42/EU.

Висновок

Інститут цивільної конфіскації справді може стати ефективним інструментом стягнення у дохід держави незаконно набутого чиновниками майна, оскільки не потребуватиме доведення вини у кримінальному процесі та реалізовуватиметься у більш стислі строки. Окрім того, він дозволить частково вирішити проблеми закриття 65 кримінальних справ у зв’язку з визнанням неконституційним незаконного збагачення. Незаконно набуті протягом останніх 4 років активи у цих справах теж зможуть поповнити державний бюджет.

Водночас потрібно максимально чітко встановити запобіжники від можливого порушення права власності. Зокрема, важливо оновити судову гілку влади, яка отримує широку дискрецію стосовно недопущення порушення прав людини під час застосування даного інституту. Мирне володіння майном і дотримання належної правової процедури повинні бути забезпечені.

Аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Максим Костецький

Довідково

Трансперенсі Інтернешнл Україна – акредитований представник глобального руху Transparency International, що комплексно підходить до розробки і впровадження змін задля зниження рівня корупції. 

ТІ Україна адмініструвала та передала державі системи ProZorro, ProZorro.Продажі, eHealth та E-Data. Також наш інноваційно-експертний центр впровадив Рейтинг прозорості міст і розбудовує спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями.

Контакти для медіа: Олеся Коваль, [email protected], 093-808-82-78.