Група народних депутатів на чолі з Олексієм Мовчаном зареєструвала в Раді законопроєкт № 8311 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вдосконалення санкційної політики та підвищення ефективності управління державним, комунальним майном та арештованими активами”.
Головним з його розгляду є Комітет Верховної Ради України з питань економічного розвитку, в якому він перебуває на опрацюванні. Експерти Transparency International Ukraine проаналізували документ і визначили його переваги й недоліки.
Який стан чинного правового регулювання?
На сьогодні суб’єкт господарювання державного сектору економіки (наприклад, державне підприємство або акціонерне товариство з часткою в капіталі держави 50+1%) без проведення конкурсу може здійснювати управління арештованими активами за рішенням Кабміну виключно за повідомленням АРМА. Для цього є вичерпний перелік обставин:
- коли існує ризик збою та/або переривання функціонування таких активів, що може призвести до виникнення надзвичайних ситуацій або збоїв у тепло-, енерго-, електро-, водопостачанні або водовідведенні чи постачанні природного газу;
- якщо є ризик переривання функціонування підприємств, установ та організацій оборонно-промислового комплексу та/або авіабудівельної галузі, у власності яких перебувають такі активи.
При цьому заборонена реалізація нерухомого майна, а рухоме майно може бути реалізоване за рішенням слідчого судді за наявності хоча б однієї з таких підстав:
- майно піддається швидкому псуванню;
- майно швидко втрачає свою вартість;
- витрати на зберігання рухомого майна протягом одного календарного року становлять понад 50 відсотків його вартості.
Вищий антикорупційний суд (ВАКС) може прийняти рішення за позовом Міністерства юстиції України (МЮУ) про стягнення в дохід держави активів, що належать фізичній або юридичній особі, а також активів, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпоряджатися ними. Спосіб виконання цього рішення визначається Кабміном. Більше про управління конфіскованим майном можна прочитати в цьому матеріалі.
Арештовані активи, прийняті АРМА, підлягають оцінці, яка здійснюється визначеними за результатами конкурсу суб’єктами оціночної діяльності, та передачі в управління визначеним за результатами конкурсу юридичним особам або фізичним особам — підприємцям у порядку, встановленому законодавством про державні (публічні) закупівлі.
За рахунок грошових коштів, розміщених на рахунках Національного агентства у національній валюті, АРМА може прийняти рішення про придбання облігацій внутрішньої державної позики “Військові облігації” в обсягах, погоджених Кабінетом Міністрів України, але не більше ніж у розмірі, що становить 80 відсотків коштів, що обліковуються на депозитних рахунках Національного агентства. Крім цього, такі повноваження є в АРМА на період до припинення або скасування воєнного стану, а також протягом одного місяця з дня його припинення або скасування.
Правове регулювання та організація діяльності Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів – компетенція Комітету ВРУ з питань антикорупційної політики.
АРМА реалізує активи на таких майданчиках: Товарна біржа “ПРОДАЖІ”, Державне підприємство “СЕТАМ”, Товарна біржа “ПРИДНІПРОВ’Є” та інших, які відбираються за конкурсом, що організовується АРМА самостійно. А порядок реалізації арештованого майна врегульовано Постановою КМУ.
Що пропонують змінити?
Законопроєкт стосується великої кількості сфер. Слід відзначити, що цим документом справді вдосконалюються окремі моменти діяльності АРМА.
В законопроєкті пропонується:
- передбачити, що передача активів в управління здійснюватиметься за результатами конкурсу у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
- запровадити публічність результатів конкурсів на визначення управителів активів та їхнє оприлюднення в Єдиному державному реєстрі активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, та в електронній торговій системі, у якій проводяться торги (аукціони) з реалізації/примусової реалізації активів;
- уточнити положення щодо функціонування Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, даних, що вносяться до нього, а також щодо інформування АРМА Кабінету Міністрів України щодо даних, внесених до вказаного Реєстру;
- закріпити вимоги до електронних аукціонів, на яких буде здійснюватись примусова реалізація, та порядку їхнього проведення;
- установити обов’язок інформування та оприлюднення інформації про наявні в управлінні АРМА арештовані активи тощо.
Однак є й дискусійні положення. Так, щодо управління арештованими активами та санкцій і документі наведені такі пропозиції.
1. Надати можливість Кабінету Міністрів України у період дії воєнного стану та протягом одного року після його закінчення приймати рішення щодо передачі активів з управління АРМА в управління інших суб’єктів господарювання державного сектору економіки для використання таких активів з метою забезпечення життєво необхідних гуманітарних, військових або інших потреб, що виникли в результаті збройної агресії Російської Федерації.
Також надати можливість КМУ самостійно ініціювати передачу активів з управління АРМА іншим суб’єктам господарювання державного сектору економіки в інших виняткових випадках, визначених чинним законодавством.
Автори законопроєкту пропонують надати можливість суб’єктам господарювання державного сектору економіки використовувати будь-яке майно, передане в управління АРМА, для забезпечення життєво-необхідних гуманітарних, військових або інших потреб, що виникли в результаті збройної агресії російської федерації. Проте такий підхід певною мірою може суперечити основній меті, для якої створювали АРМА в Україні: збереження економічної вартості арештованих в кримінальних провадженнях активів.
За загальним правилом, до АРМА передається арештоване майно, тобто його власник ще не позбавлений, а лише обмежений у праві власності. Саме тому законодавством передбачені спеціальні процедури відбору управителя, на якого покладаються обов’язки забезпечення схоронності майна, його належного використання. Відтак державний бюджет не несе витрат для забезпечення цього.
Дійсно, в умовах війни може виникнути потреба у використанні державою майна інших осіб. Це врегульовано Законом України “Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану”. Основне, що він передбачає — попереднє або наступне повне відшкодування вартості майна, а також спеціальний порядок прийняття рішення про його примусове відчуження.
У практиці ВАКС відомі випадки, коли арештоване майно (грошові кошти) передавалися на потреби Збройних Сил України без згоди власника. Суд при цьому застосував положення вищезгаданого закону із тим, щоб в разі виправдання обвинувачених вартість їхнього майна буде компенсована.
Пропоновані ж зміни до Закону про АРМА не встановлюють спеціальних компенсаційних механізмів на випадок втрати або знищення майна внаслідок його використання суб’єктами господарювання державного сектору економіки. Це створює додаткові підстави для того, щоб стверджувати про неправомірність втручання у право власності.
Додаткову увагу варто звернути на невизначеність змісту юридичної конструкції “з метою забезпечення життєво необхідних гуманітарних, військових або інших потреб, що виникли в результаті збройної агресії Російської Федерації”.
Законність втручання у право власності, яке гарантується ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, оцінюється також з огляду на доступність, чіткість і передбачуваність законодавства та його застосування.
Враховуючи, що нормативний зміст цього положення не розкритий в законодавстві, відсутня методологія оцінки наявності такої мети та механізм протидії можливим зловживанням, така теза суперечить складовій законності як гарантії правомірного втручання у право власності.
2. Передбачити окремі зміни в діяльності АРМА та управління ним арештованими та підсанкційними активами, спрямовані на підвищення ефективності управління арештованим майном та вдосконалення санкційної політики.
Автори проєкту пропонують розширити перелік об’єктів, які можуть бути реалізовані АРМА шляхом повернення до редакції частини четвертої статті 21 Закону України “Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів”, що діяла до внесення змін Законом № 1648-IX.
Зловживання дискрецією АРМА у визначенні способу управління арештованим майном — передача його управителю чи продаж на аукціоні — було основним приводом для реєстрації законопроєкту № 5141, який згодом став Законом № 1648-IX від 14.07.2021.
Також НАБУ здійснює досудове розслідування у справах, пов’язаних з імовірним зловживанням своїми повноваженнями посадових осіб АРМА спільно із ДП “СЕТАМ” та іншими суб’єктами.
Однією із причин таких зловживань була невизначеність положень Примірного переліку майна, що, в тому числі предмети чи великі партії товарів, зберігання яких через громіздкість або з інших причин неможливе без зайвих труднощів, а також товари або продукцію, що піддаються швидкому псуванню тощо. Вказаний перелік не є вичерпним.
Можна стверджувати, що зміна майданчика для продажу активів підвищить якість конкурсів, однак рішення про реалізацію або про передачу управителю активу прийматиме АРМА. Тому простір для зловживань залишається, і для мінімізації цього ризику треба залишити прийняття рішення про реалізацію активів слідчим суддею.
3. Передбачити окремий вид санкції відповідно до законодавства про санкції — примусову реалізацію — на рівні зі стягненням в дохід держави.
На сьогодні в Законі України “Про санкції” зазначається, що рішення суду про застосування санкції зі стягнення в дохід держави активів (передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 цього Закону), в день набрання ним законної сили надсилається Кабінету Міністрів України для визначення суб’єкта, порядку та способу його виконання. При цьому стягнуте майно може передаватися лише в тимчасове управління певним державним органам чи установам.
Порядок та спосіб виконання такої санкції в законі не визначено. Як і немає прикладів, які б дозволяли відстежити певні тенденції у прийнятті Кабміном рішень про визначення суб’єктів, порядку та способів виконання таких рішень суду.
Не буде необгрунтованим припущення про те, що стягнення активів має подібний правовий механізм виконання, як і конфіскація майна за КК України. Адже обидва наслідки для власника полягають у позбавленні особи права власності на майно , застосовуються рішенням суду від імені держави і не передбачають компенсацій . Основним способом розпорядження конфіскованими активами є реалізація, однак є винятки.
Пропонована авторами проєкту санкція буде полягати в обов’язковій реалізації майна, щодо якого її застосовано, і придбанні за виручені кошти ОВДП. Внесення таких змін до Закону України «Про санкції» без визначення основних недоліків реалізації чинного закону та способів їх усунення шляхом внесення змін до підзаконних нормативних актів видається необґрунтованим.
Додатково можна зазначити, що в проєкті закону не розмежовано стягнення активу та його примусову реалізацію. Така дискреція Мін’юсту не поліпшує якість правового регулювання, адже розсуд державних органів повинен базуватися на певних критеріях. На додаток, суд не буде в змозі оцінити, чому МЮУ було обрано той чи інший вид санкції.
4. Передбачити, що на період дії воєнного стану та протягом одного року після його закінчення АРМА у відповідній валюті приймає рішення про придбання за рахунок таких коштів облігацій внутрішньої державної позики “Військові облігації”. Причому відбутися це має протягом трьох робочих днів з дня зарахування (розміщення) на свої рахунки грошових коштів, отриманих від реалізації активів, в обсягах, погоджених Кабінетом Міністрів України, та в обсязі 100%, якщо йдеться про підсанкційне майно; передбачити, що таке регулювання поширюється і на грошові кошти, що були наявні на рахунках АРМА на момент набрання чинності цим законопроєктом.
Облігації внутрішньої державної позики України — це цінні папери, що розміщуються виключно на внутрішніх ринках капіталу і підтверджують зобов’язання України щодо відшкодування пред’явникам цих облігацій їхньої номінальної вартості з виплатою доходу відповідно до умов розміщення облігацій (ч. 3 ст. 16 Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки»).
Враховуючи, що ідеться про купівлю ОВДП за кошти, які є арештованими та право власності на які не припинено, варто зважити на можливість без збитків повернути ці кошти власнику у разі достроково скасування арешту або виправдання обвинуваченого.
Як зазначає Мінфін, скористатися правом достроково пред’явити ОВДП до погашення можуть лише інвестори, які придбали ОВДП з достроковим погашенням і лише за умови, що такі облігації знаходяться в обігу не менше 15 місяців. Достроково погашення таких державних облігацій проводиться на дату здійснення купонного платежу (виплати відсотків). За потреби, інвестори можуть продати ОВДП на вторинному ринку, звернувшись до торговця цінними паперами, який має брокерську ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР).
Продаж на вторинному ринку може бути як прибутковим, так і збитковим. Тому слід враховувати ці ризики при прийнятті рішення про придбання ОВДП, щоб держава не несла відповідальність перед власником активу за незбереження його вартості.
Висновки
Основні положення законопроєкту №8311 спрямовані на вдосконалення системи управління арештованими активами, зокрема, через підвищення прозорості цих процесів. Тому Transparency International Ukraine підтримує прийняття законопроєкту за основу для подальшого доопрацювання та вдосконалення його положень до другого читання.
Варто врахувати, що АРМА було створено через відсутність дієвого механізму управління арештованим майном з метою збереження його економічної вартості в кримінальних провадженнях, недостатню ефективність розшуку майна з метою його арешту правоохоронними органами та з огляду на рекомендації Європейської комісії в межах діалогу України та ЄС щодо візової лібералізації. Тому нівелювання основної функції цього органу — забезпечити збереження арештованих активів — через розширення його повноважень може створити загрози виконанню цих рекомендацій.
Ми пропонуємо:
- п. 3 ч. 1 ст. 21-1 Закону про АРМА переформулювати з посиланням на Закон України “Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану” або конкретизувати його положення із використанням наявних законодавчих конструкцій. Наприклад, уточнити термін “суспільна потреба” у Законі України “Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності”;
- залишити вибір способу управління у вигляді реалізації арештованого майна на розсуд слідчого судді, при цьому конкретизувавши у спосіб, викладений в проєкті закону, підстави для передачі майна для реалізації. А також конкретизувати постанову КМУ “Про Примірний перелік майна…”, яка є скасованою на цей час;
- не змінювати Закон України “Про санкції”, доповнюючи його новим видом санкції, а зосередитися на формуванні підзаконної нормативної бази — із тим, щоб ефективно реалізовувати санкцію у вигляді стягнення в дохід держави активів. Водночас у Законі про АРМА варто зазначити, що АРМА управляє майном, до якого застосовано згадану вище санкцію;
- визначити, що балансова вартість (у випадках можливості її встановлення) буде виступати стартовою ціною арештованих активів у цілях їх реалізації, однак якщо майно буде передаватися управителю, обов’язковим є проведення оцінки майна;
- вирішити питання парламентського контролю за діяльністю АРМА внесенням змін до відповідних постанов Верховної Ради України, а не змінами до закону;
- надати визначення термінам, які використовуються у законопроєкті, або зазначити, що вони вживаються у значеннях, наведених у чинному законодавстві (зокрема, йдеться про “гарантійний внесок”, “реєстраційний внесок”, “аукціон”, “аукціон за методом покрокового зниження стартової ціни та подальшого подання цінових пропозицій”).
Автор: Павло Демчук, юридичний радник Transparency International Ukraine
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
