Що може змінитися у конкурсі ВАКС: аналіз законопроєктів №11425 та №11426

22 липня 2024 року народні депутати Денис Маслов, Роман Бабій та інші зареєстрували проєкти законів №11425 та №11426, що безпосередньо впливають на конкурс на посади суддів Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Згодом інші нардепи подали альтернативні проєкти закону під №11425-1 та №11426-1. 

Законопроєкт №11425 пропонує прибрати вимогу щодо мінімального порогового балу тестування когнітивних здібностей, зокрема, кандидатів на суддів ВАКС та АП ВАКС. А законопроєктом №11426 парламентарі пропонують продовжити строк повноважень Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), яка допомагає відбирати суддів у цьому конкурсі. 

15 серпня Комітет з питань правової політики рекомендував Парламенту прийняти за основу законопроєкти №11425 і №11426 та відхилити альтернативні.

Короткі висновки:

• пропоноване продовження строку повноважень ГРМЕ до 1 листопада 2025 року може бути недостатнім для завершення конкурсу до ВАКС;
• проєкт закону №11426 також не вирішує інших проблем, повʼязаних з роботою ГРМЕ. Наприклад, обмеження тривалості аналізу кандидатів 30-ма днями;
• якщо дискреція Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) щодо визначення середньо допустимого балу тестування когнітивних здібностей буде необґрунтованою, це може знівелювати відповідний етап конкурсу.

Що ми пропонуємо:

• продовжити строк повноважень ГРМЕ на період повного укомплектування штату першої та апеляційної інстанції ВАКС. Адже можуть виникнути додаткові вакансії, якщо судді першої інстанції будуть призначені до Апеляційної палати ВАКС (АП ВАКС);
• строк аналізу кандидатів ГРМЕ треба продовжувати до 60 днів. Це дозволить підвищити спроможність членів ГРМЕ при проведенні якісного аналізу кандидатів на посаду судді ВАКС;
• вказати критерії, за якими ВККС буде визначати середньо допустимий бал тестування когнітивних здібностей. Ці критерії мають запобігти необґрунтованому заниженню, чи навпаки, завищенню оцінки рівня когнітивних здібностей кандидатів.

Як зараз врегульовані питання оцінювання кандидатів у судді ВАКС 

Закон України «Про Вищий антикорупційний суд» встановлює особливу процедуру конкурсного відбору суддів. Для більш якісного та незалежного відбору суддів закон передбачає тимчасову участь у конкурсі міжнародних експертів — вони складають Громадську раду міжнародних експертів. 

Наразі Закон «Про Вищий антикорупційний суд» передбачає, що:

1. ГРМЕ втрачає свої повноваження у листопаді 2024 року через вичерпання 6-річного строку існування;
2. ГРМЕ може збирати спеціальні засідання та на них розглядати питання про невідповідність кандидата посаді судді ВАКС за критеріями доброчесності (моралі, чесності, непідкупності), наявності знань та практичних навичок для розгляду справ ВАКС;
3. стаття 9 Закону визначає порядок утворення ГРМЕ, порядок добору та припинення повноважень членів ГРМЕ, вимоги до них, їх права та обов’язки.

Крім особливої процедури, другий конкурс на посади суддів ВАКС буде включати новий вид анонімного тестування — тестування щодо когнітивних здібностей, — який запровадили Законом України від 9 грудня 2023 року №3511-IX. 

Загалом Закон України «Про судоустрій і статус суддів» передбачає, що:

1. для тестування когнітивних здібностей, так само як і для всіх інших видів анонімного тестування, встановлюється мінімальний поріг на рівні не менше 75% від максимально можливого балу;
2. програма та перелік питань до тестування когнітивних здібностей оприлюднюються не пізніше ніж за 30 днів до початку кваліфікаційного оцінювання.

Що пропонують законодавці у законопроєктах №11425 та №11426?

Законопроєкт №11426 спрямований на розв’язання ключової проблеми актуального конкурсу на посади суддів ВАКС — завершення шестирічного строку існування ГРМЕ як інституції. 

Цим проєктом закону нардепи пропонують продовжити строк дії ГРМЕ на час проведення конкурсу на 25 посад суддів ВАКС, але не пізніше ніж 1 листопада 2025 року.

У пояснювальній записці парламентарі стверджують, що положення щодо діяльності ГРМЕ є нормами тимчасової дії, але під час прийняття Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» у 2018 році їх помилково, на думку авторів законопроєкту, включили до основного тіла закону, а не його прикінцевих та перехідних положень.

Тож законопроєкт №11426 пропонує:

1. продовжити повноваження ГРМЕ як інституції на час проведення конкурсу на зайняття 25 посад суддів ВАКС, але не пізніше ніж 1 листопада 2025 року;
2. по закінченню цього конкурсу ГРМЕ втратить свої повноваження та перестане існувати як інституція;
3. наступні конкурси на посади суддів ВАКС будуть відбуватися за участю Громадської ради доброчесності (ГРД).

Інший законопроєкт №11425 пропонує диференціювати підхід до встановлення порогу для тестування когнітивних здібностей. Автори документа вважають правильним не ставити чітких порогів для такого тестування. Наразі успішним складанням будь-якого тестування стає набрання учасником не менше 75% від максимально можливого балу. Натомість парламентарі переконані, що успішне складання саме цього тесту щодо когнітивних здібностей повинно відбуватися після того, як кандидат набрав середньо допустимий бал тестування, встановлений ВККС.

Тобто відповідальною за встановлення порогу за тестування когнітивних здібностей буде ВККС. А пояснюється це особливістю проходження цього тестування, адже фактично це оцінка IQ людини. Тест на IQ не має максимально можливого балу і таким чином можна помилково відсіяти кандидатів, здатних здійснювати правосуддя.

Цей закон набере чинності після опублікування. Застережень щодо його застосування до початих конкурсів немає, тому в разі його прийняття ВККС повинна буде дуже швидко вирішувати, як визначати цей «середньо допустимий бал».

Які ризики несе законопроєкт №11426

1. Повноваження ГРМЕ можуть закінчитися швидше, ніж буде заповнено суддівський корпус ВАКС

Строк повноважень ГРМЕ завершується у листопаді цього року. Україна вже зобов’язалася перед МВФ продовжити цей строк ще на один рік.

Хоч автори законопроєкту пропонують цей строк продовжити, ми в Transparency International Ukraine вважаємо, що обраний спосіб недосконалий, адже ставить під загрозу успішне завершення конкурсного добору суддів ВАКС.

Законопроєкт №11426 пропонує встановити, що ГРМЕ перестане існувати по завершенню чинного конкурсу, але не пізніше 1 листопада 2025 року. 

Нагадаємо, що ВККС обіцяла завершити конкурс до кінця 2024 року, проте за шість  місяців комісія лише допустила кандидатів до кваліфікаційного оцінювання, а ГРМЕ, хоч і має тепер оновлений склад, але досі навіть не розпочала свою роботу, адже конкурс затримується. Тож встигнути провести всі етапи відбору, зокрема перевірку кандидатів ГРМЕ, до завершення строку її роботи виглядає майже неможливим.

Через це не виключаються ситуації, коли через певні обставини ВККС не зможе завершити конкурс до запропонованої дати 1 листопада 2025 року. На додачу, зауваження щодо цього положення висловили Головне науково-експертне управління ВРУ та Вищий антикорупційний суд.

Водночас по завершенню чинного конкурсу може виникнути ситуація, коли частина суддів першої інстанції ВАКС буде відібрана на посади суддів Апеляційної палати. Це обумовить потребу провести без затримок ще один конкурс для добору суддів до першої інстанції, і в ньому теж буде доречно долучити до відбору ГРМЕ. А оскільки ВАКС має продовжувати повноцінну діяльність, цей конкурс повинен відбутися відразу після завершення чинного в розрахунку на кількість вакантних посад, які потрібно заповнити.

Тож ми рекомендуємо продовжити строк повноважень ГРМЕ таким чином, аби він зміг охопити наступний найближчий конкурс ВАКС для заповнення майбутніх вакантних посад суддів.

2. Зміна порядку оцінювання кандидатів у ВАКС може негативно вплинути на якість добору суддів

Автори законопроєкту пропонують поширити дію ГРМЕ лише на наявний конкурс – усі наступні муситимуть відбуватися вже за участю ГРД, а це серйозно змінить порядок конкурсного відбору.

Метою участі ГРМЕ у відборі суддів ВАКС було забезпечення особливих гарантій незалежного відбору. ГРМЕ наділена правом відсіювати кандидатів на спеціальних спільних засіданнях через їх невідповідність вимогам до судді ВАКС. ГРД ж не має повноважень скликати спеціальні спільні засідання та відсіювати кандидатів. Натомість роль ГРД зводитиметься до складання висновків про невідповідність кандидата посаді, які оцінює ВККС.

В такому разі чинна редакція законопроєкту знижує стандарт оцінки професійності добору суддів ВАКС.

Крім того, ГРМЕ та ГРД оцінюють кандидатів за різними критеріями, які також мають різні їх індикатори. 

Відповідно до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» ГРМЕ оцінює кандидатів за двома критеріями: «доброчесності (моралі, чесності, непідкупності)» та «наявності знань та практичних навичок для розгляду справ, віднесених до підсудності Вищого антикорупційного суду».

Натомість замість цих положень пропонується встановити, що ГРД оцінюватиме кандидатів на відповідність «передбаченим законом критеріям для цілей кваліфікаційного оцінювання». У разі прийняття цих змін та завершення триваючого конкурсу ЗУ «Про Вищий антикорупційний суд» більше не передбачатиме жодних специфічних критеріїв для оцінювання ГРД кандидатів у судді ВАКС. Тож надалі відбирати суддів будуть за загальними критеріями, передбаченими Законом України «Про судоустрій і статус суддів», а їх два: доброчесність та професійна етика.

Наявність у ГРМЕ повноважень та компетенції оцінювати критерій «наявності знань та практичних навичок для розгляду справ, віднесених до підсудності Вищого антикорупційного суду» підвищувала якість оцінки при процедурі конкурсного відбору кандидатів на посади суддів ВАКС.

Минулий конкурс показав високу продуктивність роботи ГРМЕ, коли понад третину кандидатів відсіяли через їх невідповідність згаданим критеріям.

Тож настільки непослідовне виключення ГРМЕ з процедури конкурсного відбору — це передчасне рішення. А той аргумент, що положення Закону «Про Вищий антикорупційний суд» про ГРМЕ мають тимчасовий характер, не може бути безумовною причиною миттєвого припинення існування однієї з найкращих практик відбору суддів – з залученням міжнародних експертів.

Оптимальне розв’язання цієї проблеми було у відхиленому комітетом альтернативному законопроєкті №11426-1. За ним, якщо шестирічний строк ГРМЕ закінчився, а дворічний строк повноважень її членів – ні, то повноваження цієї ради продовжуються до моменту завершення повноважень її членів. Таким чином, ГРМЕ припинила б існування у квітні 2026 року, а це дозволило б завершити всі необхідні конкурсні відбори як до ВАКС, так і до майбутнього  Вищого адміністративного суду.

Відтак зміна процедури добору суддів ВАКС через вилучення ГРМЕ виглядає передчасною.   

3. Не вирішена проблема строку, який надається для проведення спільних засідань ГРМЕ та ВККС

Крім цього, проєктом закону не вирішуються проблеми строку, впродовж якого члени ГРМЕ повинні проаналізувати кандидатів у посади суддів ВАКС. 

Наразі це 30 днів, однак цього строку може бути недостатньо для того, щоб якісно проаналізувати надані про кандидатів відомості та провести спеціальні спільні засідання ГРМЕ з ВККС щодо відповідності кандидатів на посаду судді Вищого антикорупційного суду критеріям визначеним у законі.

Тож ми рекомендуємо продовжити можливий строк проведення спеціальних спільних засідань ГРМЕ з ВККС до 60 днів.

Які ризики несе законопроєкт №11425 

Диференційований підхід при відборі суддів — це хороша ініціатива, оскільки тестування когнітивних здібностей несе свою специфіку, і важливо не допустити необґрунтованого та незваженого відсіювання кандидатів за ним.

Нещодавно ВККС затвердила базові вимоги щодо надання послуг із розробки бібліотеки тестових завдань для тестування когнітивних здібностей під час кваліфікаційного іспиту. Ними ж передбачено проведення пілотного тестування 240 запитань, які мають розробити до жовтня цього року.

Та основним ризиком залишається відсутність будь-яких орієнтирів при виборі ВККС того чи іншого порогу, і, як наслідок, висока ймовірність вибору необґрунтованого мінімального чи максимального прохідного балу. Тестування когнітивних здібностей не належить до професійної сфери діяльності юристів (членів ВККС), тому ВККС потребуватиме експертної допомоги профільних спеціалістів для аналізу результатів пілотного тестування.

Ризиком також є відсутність вимог до ВККС щодо моменту, коли такий поріг буде оголошений учасникам — до проведення тестування чи після нього. Порушення правової визначеності учасників та встановлення порогових балів уже після тестування не сприятиме довірі до результатів конкурсу. 

Ми підтримуємо запропоновані зміни, однак для їх належної реалізації до ВККС потрібно встановити чіткі вимоги щодо прозорості та компетентності під час визначення середньо допустимого балу тестування когнітивних здібностей. Крім того, на законодавчому рівні необхідно передбачити момент, коли комісія повинна оголосити пороговий бал.

Висновки

Transparency International Ukraine підтримує прийняття законопроєктів №11425 та №11426 у другому читанні, однак лише після врахування наших зауважень та пропозицій.

У законопроєкті №11425 слід конкретизувати критерії, за якими ВККС буде визначати середньо допустимий бал тестування когнітивних здібностей. Ці критерії мають запобігти необґрунтованому заниженню, чи навпаки — завищенню оцінки рівня когнітивних здібностей кандидатів. 

У законопроєкті №11426 слід врахувати, що:

1. продовження строку повноважень ГРМЕ повинно відбуватися на період, необхідний для повного укомплектування штату першої та апеляційної інстанції ВАКС. Адже можуть виникнути додаткові вакансії, якщо судді першої інстанції будуть призначені до АП ВАКС;
2. строк аналізу кандидатів ГРМЕ треба продовжувати до 60 днів. Це дозволить підвищити спроможність членів ГРМЕ при проведенні  якісного аналізу кандидатів на посаду судді ВАКС.