Аналіз урядового законопроєкту №16152 про запобігання зловживанням у кримінальному провадженні

15 жовтня 2026 року Кабінет Міністрів України зареєстрував у парламенті законопроєкт №16152, який має вдосконалити механізми протидії зловживанню процесуальними правами у кримінальному провадженні.

Для цього уряд пропонує спростити окремі судові процедури, врегулювати наслідки систематичної неявки захисників, запобігти повторному розгляду тотожних клопотань та надати суддям додаткові інструменти для забезпечення розумних строків.

Ці зміни дуже актуальні для антикорупційного правосуддя. Моніторинг роботи Вищого антикорупційного суду (ВАКС) неодноразово засвідчував, що неявки учасників, безпідставні відводи, повторні клопотання та необґрунтовано тривалі виступи можуть суттєво затягувати розгляд справ. Водночас чинний Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК України) не завжди забезпечує достатні інструменти для реагування на таку поведінку.

Короткі висновки

• Законопроєкт №16152 спрямований на розв’язання реальних проблем кримінального судочинства. Проте без доопрацювань цей законопроєкт не зможе повноцінно забезпечити позитивний ефект на дотримання розумних строків кримінального провадження.
• Більш комплексний та якісний підхід до запровадження інструментів протидії та запобігання зловживанням пропонує раніше зареєстрований законопроєкт №15333.

Що ми пропонуємо

Для вдосконалення законопроєкту №16152 та створення комплексного механізму протидії зловживанню процесуальними правами пропонуємо:

• розмежувати порядок відмови від захисника залежно від обов’язковості його участі;
• доповнити положення глави 26 КПК можливістю залишати без розгляду повторні скарги, якщо вони стосуються того самого предмету й підстав, що вже були розглянуті слідчим суддею, та не виникли нові обставини.
• закріпити саме за судом право встановлювати регламент на виступ і лише за наявності встановлених ознак зловживання;
• доповнити КПК України положеннями, які дозволять накладати грошові стягнення за неявку захисників без поважних причин;
• дозволити суду продовжувати розгляд справи після заміни судді без згоди учасників і без розгляду спочатку за умови повної аудіо- та відеофіксації попередніх засідань;
• доповнити законодавчі зміни вдосконаленням механізму притягнення до відповідальності за статтею 185-3 КУпАП: забезпечити розгляд справи іншим складом суду, обов’язкове складання протоколу, належну фіксацію доказів та переглянути розміри штрафів.

Як є зараз?

Чинний КПК України зобов’язує забезпечувати розумні строки кримінального провадження, але не надає ні суду, ні іншим учасникам кримінального провадження чіткого розуміння, яким саме чином це має відбуватися. За 14 років існування нового КПК України правники знайшли чимало лазівок, які дозволяють руйнувати справи, у тому числі через спливи строків давності притягнення до кримінальної відповідальності. Використання більшості таких лазівок в інших видах судочинства, зокрема цивільному чи адміністративному, визнається зловживанням. 

Кримінальне процесуальне законодавство продовжує потурати недобросовісним діям. Це створює ситуації, коли суд може встановити недобросовісність поведінки учасника, проте не завжди має достатні повноваження для її припинення.

Щодо наслідків неявки учасників. Систематичне неприбуття захисника за викликом, зокрема на судові засідання, не закріплено чітко як самостійна підстава для залучення захисника з безоплатної правничої допомоги (БПД). Суд часто змушений відкладати засідання через неявку деяких учасників кримінального провадження, навіть якщо питання, що розглядається на засіданні, їх не стосується.

Щодо відкладення судових засідань для ознайомлення. Відкладення розгляду справи можливе для ознайомлення нового захисника чи прокурора з матеріалами справи, навіть якщо у справі продовжують брати участь інші захисники чи прокурори, вже обізнані з провадженням.

Щодо повторно заявлених клопотань та скарг. КПК України прямо не надає суду право не розглядати (залишати без розгляду) повторно подані скарги та клопотання.

Щодо тривалості виступів учасників. Суд прямо не наділений правом встановлювати часові регламенти на виступи учасників провадження, а ст. 364 і 365 КПК України прямо забороняють обмежувати певним часом судові дебати та останнє слово обвинуваченого.

Щодо письмового провадження. КПК України загалом не дозволяє розглядати справи чи проводити окремі процесуальні дії у письмовому провадженні. Єдиний виняток — це розгляд справи в апеляційній чи касаційній інстанціях, якщо всі учасники погодяться на такий розгляд без їх участі.

Щодо заміни захисника. Стаття 54 КПК України забороняє відмовлятися від захисника лише в одному випадку — якщо його участь у кримінальному провадженні є обов’язковою, наприклад, якщо провадження стосується особливо тяжкого злочину, де участь захисника обов’язкова. Обвинувачений має право лише самостійно замінити захисника, інакше суд чи слідчий з прокурором ініціюють призначення захисника з БПД.

Що пропонується в законопроєкті?

Законопроєкт №16152 пропонує кілька точкових змін, які стосуються реагування на неявки учасників, заміну захисників, тривалі виступи та повторно подані клопотання, скарги чи заперечення. Також серед пропозицій є запровадження письмового розгляду окремих процесуальних питань.

1. Участь і заміна захисників:

1. дозволити суду, слідчому та прокурору залучати захисника за призначенням БПД у разі підряд двох і більше неявок за викликом без поважних причин;
2. передбачити, що підозрюваний або обвинувачений може відмовитися від захисника, лише якщо залучить нового;
3. заборонити захиснику припиняти захист, допоки новий захисник не ознайомиться з матеріалами справи; 
4. заборонити обвинуваченому відмовлятися від захисника під час судових дебатів. Лише суд може дозволити це зробити, якщо подальша участь адвоката неможлива, або вона буде порушувати право на захист;
5. дозволити продовжувати судовий розгляд за участю хоча б одного з декількох захисників;
6. не відкладати засідання лише через необхідність новому захиснику чи прокурору ознайомитися з матеріалами, якщо інші захисники або прокурори продовжують участь у справі.

2. Повторні процесуальні звернення:

1. дозволити суду залишати без розгляду повторні клопотання про заходи забезпечення, клопотання на підготовчому засіданні, клопотання на судовому розгляді, клопотання під час підготовки до апеляційного чи касаційного розгляду;
2. передбачити відмову у відкритті апеляційного чи касаційного провадження за повторними уже розглянутими скаргами;
3. повертати ініціатору заяву про перегляд рішення за нововиявленими або виключними обставинами, якщо вона була подана повторно.

3. Повноваження головуючого:

1. дозволити головуючому судді під час судового засідання встановлювати часовий регламент будь-яких виступів учасників провадження;
2. дозволити суду під час судового розгляду за відсутності всіх необхідних учасників справи вирішувати питання, які їх не стосуються. Таким учасникам надаватиметься час на подання своєї позиції з розглянутого питання, і якщо суд визнає за необхідне він може повторно розглянути його. 

4. Підготовче судове провадження:

1. дозволити розглядати на підготовчому засіданні деякі питання навіть за відсутності потерпілих, цивільних позивачів, відповідачів та представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження.

5. Письмове провадження: 

1. запровадити письмовий розгляд окремих питань щодо передачі справ між судами за підсудністю, виправлення описок та роз’яснення судових рішень.

У чому переваги урядового законопроєкту?

Законопроєкт №16152 має багато спільного із законопроєктом №15333 за авторства нардепки Анастасії Радіної — обидва документи розроблені для усунення найкритичніших проявів недобросовісності у кримінальному судочинстві. Додаткові інструменти протидії процесуальним зловживанням, дозволять уникати необґрунтованих затримок і в окремих випадках передбачать гарантії дотримання прав учасників.

Більше того, це не є ноу-хау українських органів влади. Наші попередні дослідження показують, що у багато держав-членів ЄС мають ті чи інші положення, спрямовані на протидію зловживанням — аж до увʼязнення за невиконання вказівок головуючого.

Дотепер українське кримінальне судочинство не має комплексних механізмів реагування на зловживання процесуальними правами. Як показав моніторинг TI Ukraine, окремі учасники спеціально використовують неявки захисників, повторні клопотання, відводи та необґрунтовано тривалі виступи для затягування розгляду справ.

Законопроєкт пропонує конкретні інструменти реагування на таку поведінку: встановлення часових регламентів виступів, залучення захисника за призначенням у разі систематичних безпідставних неявок та можливість продовжувати розгляд за участю хоча б одного з кількох захисників. Звичайно, в окремих моментах проєкт закону ще потрібно вдосконалити, і тоді ці зміни матимуть ще більший вплив на динаміку кримінального процесу.

Закономірно в експертній спільноті звучать побоювання, що такі механізми у тому числі можуть обмежувати право на захист. Але для підтримання дискусії висловимо наші міркування. 

Перш за все залучення захисника з БПД у випадку, якщо найманий адвокат систематично не прибуває за викликом, покликане забезпечити особу конституційним правом на правничу допомогу. Захисник з БПД та найманий адвокат мають однакові повноваження, і підозрюваний чи обвинувачений завжди можуть найняти іншого адвоката, який буде сумлінно виконувати свої обов’язки та прибувати за викликом. Більше того, це не перешкоджає тому ж найманому захиснику продовжувати захист свого клієнта.

Ще одна перевага законопроєкту — можливість залишати без розгляду повторні клопотання, подані з тих самих підстав без нових обставин.

Необхідність такого механізму підтверджує практика ВАКС. Наприклад, під час моніторингу ми зафіксували випадок, коли в одному провадженні особа подала 1426 скарг на бездіяльність НАБУ і САП, а згодом протягом чотирьох днів — ще 2852 апеляційні скарги. Одним із запобіжників, який мав би запобігати такій кількості поданих скарг, є строк на їх подання. Проте з цього прикладу помітно, що навіть обмежений строк у 5 чи 10 днів на подання не став на заваді «завалити» суд своїми скаргами.

Важливо й те, що законопроєкт не забороняє повторні звернення загалом. Якщо з’явилися нові обставини або змінилися підстави для клопотання, його розгляд залишається можливим. До того ж залишення без розгляду — це право суду, а не його обов’язок.

Законопроєкт також дозволяє проводити окремі процесуальні дії за відсутності належно повідомлених учасників, якщо їхня участь не є обов’язковою та це не порушує їхніх прав і законних інтересів. І це цілком логічне та правильне відображення в законі практики, яка вже склалась під час розгляду окремих справ у ВАКС. 

Йдеться про те, що, наприклад, неявка потерпілого не повинна автоматично перешкоджати вирішенню організаційних питань, які не потребують його безпосередньої участі. Зокрема, коли ідеться про визначення кола осіб, яких сторона захисту бажає допитати, або ж розгляд скарг щодо досудового розслідування. 

Звучать також побоювання, що такі зміни можуть порушувати принципи змагальності та безпосередності дослідження доказів. Однак запропонована стаття 322 КПК не надає суду безумовного права проводити будь-які процесуальні дії за відсутності сторін. Навпаки, вона прямо пов’язує таку можливість із необов’язковістю участі відсутньої особи та відсутністю порушення її прав.

А щоб виключити помилку суду, законопроєкт дозволяє відсутньому учаснику згодом подати заперечення і клопотати про повторне проведення процесуальної дії чи дослідження доказів.

Запровадження письмового провадження для розв’язання обмеженого кола визначених у КПК України питань — підсудності, виправлення описок та роз’яснення судових рішень — дозволить скоротити витрати часу на процедури, які не завжди потребують проведення усного засідання.

Сам собою письмовий розгляд не суперечить принципу змагальності. Вирішальне значення має реальна можливість учасників висловити свою позицію до ухвалення рішення. Якісно викладена письмова позиція не програє викладеній усно, ба більше, навіть чинна редакція КПК України цілком дозволяє апеляційне чи касаційне письмове провадження, якщо на це дали згоду всі учасники справи.

Загалом запропоновані механізми мають потенціал підвищити ефективність кримінального судочинства не лише у справах про топкорупцію. Водночас їх поширення на всі кримінальні провадження вимагає чітких критеріїв застосування та належного судового контролю. Адже протидія зловживанням процесуальними правами повинна забезпечувати розумні строки правосуддя, а не створювати нові можливості для обмеження права на захист. А тому для цього корисним буде узагальнити практики застосування відповідних положень, обмінюватися досвідом та ініціювати дисциплінарні провадження щодо тих суддів, які використовуватимуть свавільно відповідні повноваження.

Які недоліки містить законопроєкт?

Урядовий законопроєкт №16152 має багато позитивних змін, які дійсно можуть підвищити якість та швидкість кримінального судочинства. Однак у його змісті є положення, які слід вдосконалити. Крім цього, раніше зареєстрований проект закону під №15333 про запобігання зловживання процесуальними правами має в сукупності більше інструментів, які запобігають зловживанням, та може у випадку доопрацювання стати якісним розв’язанням цієї проблеми.

1. Забезпечити право на вільний вибір захисника

Запропоновані зміни до статті 54 КПК України передбачають, що підозрюваний або обвинувачений, який користується правничою допомогою, зможе відмовитися від захисника лише після залучення іншого. До ознайомлення нового адвоката з матеріалами провадження попередній захисник повинен продовжувати здійснювати захист.

Такий підхід покликаний запобігти затягуванню розгляду через постійну зміну адвокатів. Однак він може суперечити гарантії вільного вибору захисника, передбаченій статтею 59 Конституції України.

Запропонована норма не розмежовує провадження, у яких участь захисника є обов’язковою, та ті, у яких особа може захищати себе самостійно. Якщо участь адвоката не є обов’язковою відповідно до статті 52 КПК України, відмова від його послуг не повинна залежати від залучення іншого захисника.

При цьому запропонована редакція ст. 54 КПК України дозволяє відмову від захисника під час судових дебатів, лише якщо його подальша участь неможлива або може порушити право на захист. Водночас це правило втрачає свій сенс, якщо обвинувачений відразу залучить іншого захисника або буде захищати себе самостійно.

Тому доцільно розмежувати порядок відмови від захисника залежно від обов’язковості його участі.

2. Поширити механізм протидії повторним зверненням на скарги за статтею 303 КПК

Законопроєкт дозволяє залишати без розгляду повторні клопотання, подані з тих самих підстав без нових обставин, а також встановлює додаткові обмеження щодо повторного апеляційного та касаційного оскарження. Однак відповідний механізм не поширюється безпосередньо на скарги, передбачені статтею 303 КПК, які подаються під час досудового розслідування.

Це суттєва прогалина, адже саме на цій стадії можливе масове подання аналогічних скарг на рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора.

Як ми уже згадували, під час нашого моніторингу ВАКС було зафіксовано випадок подання однією особою 1426 скарг на бездіяльність НАБУ та САП в одному кримінальному провадженні. Такий приклад демонструє необхідність належного механізму реагування на тотожні процесуальні вимоги.

Тому варто доповнити положення глави 26 КПК можливістю залишати без розгляду повторні скарги, якщо той самий предмет і підстави вже були розглянуті слідчим суддею та не виникли нові обставини.

3. Передати повноваження встановлювати часовий регламент суду та визначити підстави його застосування

Запропонована редакція статті 321 КПК надає головуючому право встановлювати часовий регламент виступів учасників провадження, зокрема під час судових дебатів та останнього слова обвинуваченого.

Однак таке повноваження доцільно закріпити за судом, а не за головуючим, оскільки подібного характеру обмеження є достатньо серйозними рішеннями, які можуть впливати на право учасників бути почутими. Це особливо важливо для кримінальних проваджень, які розглядаються колегіально.

Крім того, законопроєкт не встановлює достатньо чітких підстав для застосування часового регламенту.

У цьому аспекті більш вдалим видається підхід законопроєкту №15333, який пов’язує можливість обмеження тривалості виступів із виявленням зловживання процесуальними правами.

Наприклад, тривалий виступ захисника у багатоепізодному провадженні може бути об’єктивно необхідним. Натомість багаторазове повторення вже викладених доводів без зв’язку з предметом розгляду може свідчити про намагання затягнути процес.

Особливі гарантії необхідно передбачити й щодо останнього слова обвинуваченого, яке не повинно обмежуватися лише через перевищення заздалегідь установленого часу.

Тому варто передбачити можливість обмеження тривалості виступу лише за наявності встановлених судом ознак зловживання, а відповідне рішення має бути мотивованим.

4. Запровадити грошові стягнення за безпідставну неявку захисників

Законопроєкт №16152 передбачає можливість залучати захисника за призначенням у разі систематичних неявок обраного адвоката, проте не пропонує додаткових санкцій щодо захисників, які без поважних причин не з’являються до суду.

Це залишає нерозв’язаною проблему персональної відповідальності за відповідну поведінку.

За даними статистики ВАКС, за весь час роботи суду після обвинувачених найчастіше саме захисники своїм неприбуттям до суду зривали засідання.

Одним із можливих рішень є запровадження грошового стягнення за неявку захисника без поважних причин, як це раніше пропонувалося в аналізі законопроєкту №15333.

Перевага такого механізму полягає в можливості реагувати безпосередньо на порушення адвоката, не втручаючись у право обвинуваченого користуватися допомогою обраного захисника.

5. Продовження розгляду справи у разі заміни судді не повинно вимагати дозволу сторін

Частина друга статті 319 КПК України дозволяє продовжити судовий розгляд після заміни судді без повторного дослідження доказів, якщо сторони та потерпілий не наполягають на цьому. Відтак навіть заперечення одного учасника може призвести до необхідності розпочати багаторічний розгляд спочатку.

Особливо актуальною ця проблема стала через можливий перехід трьох суддів ВАКС до Апеляційної палати. Зміна складу колегій загрожує повторним розглядом низки резонансних корупційних справ, у яких уже досліджено значний обсяг доказів.

Практика ВАКС щодо цього питання неоднакова. Наприклад, у справах заводу «Краян» та «Держінформ’юсту» суд вирішував продовжувати розгляд попри заперечення учасників, посилаючись на повну аудіо- та відеофіксацію засідань. Натомість у справі ексчиновниці Мінагрополітики Олени Поліщук Апеляційна палата ВАКС 2 травня 2024 року скасувала вирок, зокрема через продовження розгляду після заміни судді всупереч запереченням захисту. Такі розбіжності створюють правову невизначеність і ризики затягування проваджень.

Водночас чинне регулювання недостатньо враховує можливості сучасної аудіо- та відеофіксації, яка дозволяє новому судді ознайомитися з попереднім розглядом і дослідженими доказами. Подібний підхід застосовується, наприклад, в Італії. Практика ЄСПЛ також допускає продовження розгляду після заміни судді, але вимагає належних процесуальних гарантій, особливо щодо показань ключових свідків.

Тому доцільно внести зміни до статті 319 КПК України та дозволити суду продовжувати розгляд справи після заміни судді без згоди учасників і без початку розгляду спочатку за умови повної аудіо- та відеофіксації попередніх засідань. Водночас варто зберегти можливість повторного дослідження окремих доказів за обґрунтованим клопотанням сторони або з ініціативи суду, якщо це необхідно для забезпечення права на справедливий суд.

6. Удосконалити механізм притягнення до адміністративної відповідальності за неповагу до суду

Законопроєкт №16152 не розв’язує проблем застосування адміністративної відповідальності за неповагу до суду, хоча цей механізм може бути дієвим інструментом протидії недобросовісній поведінці учасників кримінального провадження.

Стаття 185-3 КУпАП передбачає відповідальність, зокрема, за непідкорення розпорядженням головуючого, порушення порядку в судовому засіданні та дії, що свідчать про явну зневагу до суду. Однак процедура притягнення до такої відповідальності містить недоліки, які перешкоджають її належному застосуванню.

За статистикою Державної судової адміністрації в Україні у 2019 році до відповідальності за неповагу до суду притягнули 35 осіб, у 2020-му — 41, у 2021-му — 16, у 2022-му — 8, у 2023-му — 10, у 2024-му — 17, у 2025-му — лише 8 . Моніторинг ВАКС також засвідчив, що судді рідко використовують цей механізм навіть за наявності підстав для реагування.

По-перше, чинна процедура не забезпечує достатніх гарантій безсторонності. Розгляд справи суддею, щодо якого було проявлено неповагу, створює ризик сумнівів у його об’єктивності. На цю проблему звертав увагу і ЄСПЛ у справі Alenka Pečnik v. Slovenia.

Тому доцільно передбачити розгляд справ про неповагу до суду іншим складом суду, визначеним через автоматизований розподіл.

По-друге, статті 255 і 258 КУпАП містять неузгодженості щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення. Стаття 255 уповноважує судових розпорядників складати протоколи за окремими частинами статті 185-3 КУпАП, тоді як стаття 258 передбачає випадки, коли такі протоколи не складаються.

По-третє, потребують законодавчого врегулювання питання фіксації правопорушення, формування матеріалів справи, долучення доказів і забезпечення апеляційного перегляду постанов. Особливо це стосується проявів неповаги поза межами судового засідання та випадків, коли особа заперечує вчинення правопорушення.

По-четверте, недостатній розмір адміністративних штрафів послаблює превентивну дію статті 185-3 КУпАП. Тому доцільно переглянути санкції цієї статті, забезпечивши їхню пропорційність характеру правопорушення. Водночас саме лише підвищення штрафів без удосконалення процедури притягнення до відповідальності не усуне наявних проблем.

Виправлення цих недоліків не лише посилить процесуальну дисципліну, а й створить дієвий та передбачуваний механізм реагування на неповагу до суду без необґрунтованого обмеження права на захист.

Отже, доцільно доповнити законодавчі зміни вдосконаленням механізму притягнення до відповідальності за статтею 185-3 КУпАП: забезпечити розгляд справи незалежним від конфлікту складом суду, обов’язкове складання протоколу, належну фіксацію доказів та переглянути розміри штрафів.

Висновок

Проєкт закону №16152 містить окремі інструменти, які позитивно вплинуть на організацію судового розгляду у кримінальних провадженнях. Однак уже наявний у парламенті законопроєкт №15333 пропонує більш комплексний та якісний підхід до вирішення наявних проблем. 

Разом з тим, урядовий законопроєкт має хорошу базу для подальшого доопрацювання до другого читання, тож Transparency International Ukraine підтримує його прийняття за основу після врахування таких рекомендацій:

1. розмежувати порядок відмови від захисника залежно від обов’язковості його участі;
2. доповнити положення глави 26 КПК України можливістю залишати без розгляду повторні скарги, якщо вони стосуються того самого предмету й підстав, щовже були розглянуті слідчим суддею та не виникли нові обставини.
3. закріпити саме за судом право встановлювати регламент на виступ і лише за наявності встановлених ознак зловживання;
4. доповнити КПК України положеннями, які дозволять накладати грошові стягнення за неявку захисників без поважних причин;
5. дозволити суду продовжувати розгляд справи після заміни судді без згоди учасників і без початку розгляду спочатку за умови повної аудіо- та відеофіксації попередніх засідань;
6. доповнити законодавчі зміни вдосконаленням механізму притягнення до відповідальності за статтею 185-3 КУпАП: забезпечити розгляд справи іншим складом суду, обов’язкове складання протоколу, належну фіксацію доказів та переглянути розміри штрафів. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.