Проєкт DOZORRO дослідив законодавчу базу і практику АМКУ, аудиторів та Казначейства щодо обмеження розміру заробітної плати для тендерів з будівництва коштом бюджету.
Суттєва частина коштів, які витрачають через Prozorro, йде на будівництво. Торік на такі роботи замовники підписали угод на майже 280 млрд грн — це 30% від загальної суми укладених контрактів. Вартість кожного об’єкта будівництва базується на проєктно-кошторисній документації і складається з низки частин: для прикладу, експлуатації необхідної техніки, заробітної плати робітникам, витрат на матеріали.
Ми в DOZORRO системно моніторимо закупівлі будівельних робіт, зокрема на завищення цін на будматеріали. Але замовники та бізнес озвучували тезу, що їхня вартість у контракті може бути зависокою через те, що в цю статтю витрат закладають заробітні плати — адже їх ніби не можна вказати в реальному розмірі через обмеження.
Тож ми вирішили розібратися, як формується рівень заробітної плати у будівельних контрактах. Ми перевірили, яка нормативна база регулює і чи регулює взагалі це питання, дослідили практику АМКУ та Держаудитслужби й спитали, що про це думає Казначейство.
Як обчислюють зарплату в будівництві
Основними документами, які регулюють ціноутворення у будівництві, є Настанова з визначення вартості будівництва та Порядок розрахунку розміру кошторисної заробітної плати (далі — Порядок №281), який враховується під час визначення вартості будівництва.
Що таке кошторисна заробітна плата? Це показник, який слугує основою для розрахунків вартості оплати праці робітників, зайнятих на будівництві. Він буває двох видів:
- той, що враховується в проєкті, на основі якого виставляють очікувану вартість закупівлі (інвесторському кошторисі) — визначається замовником;
- той, що враховується в договірній ціні, тобто фінальній вартості контракту — визначається підрядником.
Розмір заробітної плати, прийнятий в проєкті, не має бути меншим за середньомісячну заробітну плату у будівництві за попередній рік (визначає Держстат), помножену на індекс інфляції (визначає Кабмін). У 2024 році, наприклад, мінімальна межа для інвесторського кошторису становить 13 707,89 грн. Верхню межу при цьому не встановлено.
Також Порядок №281 передбачає, що потенційні підрядники самостійно визначають розмір кошторисної заробітної плати, який вони планують отримувати на об’єкті будівництва.
Закон не обмежує, а місцева влада — так
У багатьох громадах місцеві ради (або навіть військові адміністрації) протягом останніх кількох років неодноразово приймали рішення про встановлення обмежень щодо кошторисної заробітної плати: або лише для інвесторського кошторису, або і для нього, і для договірної ціни.
Трапляються навіть рішення із детальними розрахунками. Наприклад, виконавчий комітет Чорноморської міської ради надав пояснювальну записку, де за основу розрахунків закладено формули та відомості будівельних організацій Одеської області. А Павлоградська міська рада чи не єдина виокремила в тексті право підрядника самостійно визначати той рівень зарплатні, яку вважає за потрібне.
Чи правомірні такі рішення? Відповідно до Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключних компетенцій місцевих рад та їхніх виконавчих органів встановлення рівня кошторисної заробітної плати не належить. Утім, вони можуть розглядати питання, віднесені до їхнього відання й іншими законами. Приймаючи рішення про встановлення розміру кошторисної зарплати, органи місцевого самоврядування (ОМС) посилаються на цей Закон, Порядок №281, Порядок державного фінансування капітального будівництва і навіть на прогнози економічного і соціального розвитку України, затверджені Кабміном. Ці акти прямо не передбачають повноваження ОМС обмежувати розмір заробітної плати працівникам на об’єкті будівництва.
За однією з попередніх редакцій Порядку №281, до вересня 2018 року органи місцевого самоврядування могли встановлювати рівень заробітної плати, що враховується для розрахунку вартості будівництва, якщо воно відбувалося коштом місцевого бюджету. Однак і тоді це стосувалося саме стадії проєктування, а підрядники могли визначати зарплату, яку вони платитимуть робітникам, на власний розсуд. Та цю норму вже виключили з документа.
Наразі з Порядку №281 випливає, що місцева рада визначає розмір кошторисної заробітної плати, лише якщо вона сама закуповує такі роботи або інвестує — тобто як і будь-який інший замовник або інвестор — і лише на стадії розроблення проєкту (інвесторської кошторисної документації).
Тож такі рішення, якщо вони стосуються договірних цін учасників та/або об’єктів, роботи для яких закуповують не самі ОМС, виходять за межі наданих місцевим радам повноважень і виглядають як наслідок розширеного тлумачення чинних норм.
Вимоги в тендерній документації
Інколи замовники також вказують вимоги до рівня зарплати у тендерній документації: «має становити 14 500,00», «не може бути вищою за 13 707,89», «повинна відповідати рівню, встановленому N-ною міською радою».
Стаття 22 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлює обовʼязковий перелік інформації, яка повинна зазначатися в тендерній документації. У ній не йдеться про обовʼязковий розмір зарплати у будівництві для учасників. Частиною третьою цієї ж статті визначено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Однак пункт 5 Порядку №281 прямо вказує, що визначення розміру кошторисної заробітної плати при складанні ціни пропозиції є компетенцією учасника.
Як до обмежень зарплатні ставляться органи контролю та оскарження
Ми проаналізували практику державних органів щодо встановлення вимоги в тендерній документації про обмеження розміру кошторисної заробітної плати. Небагато потенційних учасників вирішили звернутися до АМКУ зі скаргою. Система налічує лише 5 випадків, у яких фігурувала вимога про встановлення замовником рівня заробітної плати, при цьому лише 2 з них стосувалися саме її правомірності. В одному з рішень ідеться про те, що встановлення граничної межі кошторисної заробітної плати є дискримінаційним по відношенню до суб’єктів господарювання, а тому необхідно внести зміни до документації. В іншому випадку потенційному учаснику пощастило менше — йому забракло аргументів для переконливості позиції й зміни внесено не було.
На наш погляд, можна визначити декілька гіпотез, чому потенційні учасники не оскаржують такі вимоги:
- вони їх влаштовують;
- непередбачуваність рішення: учасники недостатньо впевнені у своїй позиції, тому не хочуть ризикувати;
- висока вартість подачі скарги: на етапі подання пропозицій плата становить 0,3% від суми очікуваної вартості (мінімум — 2 000, максимум — 85 000 грн);
- бажання залишитися анонімним: під час реєстрації скарги в системі, оприлюднюються дані скаржника;
- небажання збільшувати коло потенційних учасників: чим менше дискримінаційних вимог, тим вище конкуренція.
Щодо практики Держаудитслужби, ми знайшли 16 релевантних рішень, що стосувалися встановлення обмежень розміру кошторисної заробітної плати. У 14 висновках за результатами моніторингу було виявлено порушення норми закону щодо змісту тендерної документації. У 2 інших висновках, які потрапили у вибірку, аудитори не оцінювали законність такої вимоги, натомість розглянули відповідність їй тендерної пропозиції переможця.
Замовники, що не погоджувалися із висновком, зверталися до суду для оскарження результатів — таких випадків було 5. У 4 випадках, попри різні погляди судів першої та апеляційної інстанції, рішення щодо правомірності вимоги про обмеження розміру кошторисної заробітної плати для учасників було єдиним: порушення наявне. Тільки одне рішення першої інстанції не погоджується з таким трактуванням норм: Житомирський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що тендерна документація складена у відповідності до законодавства. Держаудитслужба не погодилася з рішенням першої інстанції та подала апеляцію. Однак Сьомий апеляційний адміністративний суд залишив без задоволення цю скаргу.
Держказначейство і реєстрація взятих бюджетних зобов’язань
Бізнес також озвучував, що не встановлює зарплату відмінну від тієї, яку визначили органи місцевого самоврядування, адже отримав інформацію від замовника, що інакше Казнайчейство не зареєструє договір. Це означає не отримати оплату за роботи, адже закупівлі за кошти державного та місцевого бюджетів оплачують з рахунків, відкритих в Державній казначейській службі України. Для цього органи Казначейства реєструють і обліковують бюджетні зобов’язання, перевіряють наявність необхідних для цього документів за закупівлями.
Тож ми запитали у 10 різних Казначейств, зокрема головного:
- Чи перевіряють вони під час реєстрації бюджетних зобовʼязань за договорами про закупівлю будівельних робіт пояснювальну записку, в якій визначено основні показники, прийняті в договірній ціні (зокрема ЗП)?
- Чи враховують рішення органів місцевого самоврядування щодо затвердження розміру кошторисної заробітної плати на території громади?
- Чи реєструють бюджетні зобовʼязання за договорами про закупівлю будівельних робіт, коли показник кошторисної заробітної плати відрізняється від встановленого рішенням місцевої громади?
На що отримали відповідь, що органи Казначейства:
- Не перевіряють інформацію, яка міститься в пояснювальній записці (розміру встановленої ЗП). Крім того, майже всі Казначейства зазначили, що до їхніх повноважень не належить контролювати господарські операції у розрізі нарахованих та виплачених сум ЗП працівникам підрядника.
- Не враховують рішення органів місцевого самоврядування щодо затвердження розміру кошторисної заробітної плати на території громади.
- Не перевіряють, чи відповідає розмір ЗП в кошторисних розрахунках підрядника рівню кошторисної ЗП, встановленому рішенням місцевої громади.
Висновки
Загалом на законодавчому рівні питання заробітної плати врегульоване: є мінімальна межа для тієї зарплати, яку закладають у проєкт, і свобода для бізнесу обирати, скільки він платитиме своїм працівникам. Такий механізм є нормальним способом врегулювання, оскільки учасники планують витрати, зокрема на заробітну плату, в межах загального бюджету будівництва — очікуваної вартості, яку визначив замовник відповідно до проєкту.
Однак на місцевому рівні виникають складнощі — місцеві ради та навіть військові адміністрації ухвалюють рішення про обмеження заробітної плати на конкретному рівні або до певної межі. Можна припустити, що це роблять з метою запобігти перевитратам бюджетних коштів. Але якщо замовник добросовісно виконував свої обовʼязки під час розробки проєкту, зокрема щодо кошторисної частини, та правильно визначив очікувану вартість закупівлі будівельних робіт, в учасників не буде можливості завищити вартість будівництва. Натомість обмеження щодо зарплат можуть негативно впливати на закупівлі:
- відлякувати учасників від участі в них;
- підштовхувати їх до часткової компенсації запланованих витрат на заробітну плату за рахунок інших статей;
- і як наслідок — зменшувати суми нарахованих та сплачених податків.
Крім цього, нормативно-правові акти не передбачають повноваження місцевих рад регулювати розмір заробітної плати, який бізнес закладає в договірну ціну, а з вересня 2018 року — і вказувати на рівень заробітної плати в інвесторському кошторисі.
Практика Держаудитслужби, АМКУ та судів щодо цього питання невелика — але здебільшого органи схиляються до того, що учасники мають право самостійно визначати розмір зарплати в договірній ціні.
Водночас органи Казначейства під час реєстрації бюджетних зобов’язань не перевіряють, чи відповідає розмір ЗП в кошторисних розрахунках підрядника рівню кошторисної ЗП, встановленому рішенням місцевої громади та/або рівню ЗП, визначеному в ТД.
Фактично, такі обмеження можна розцінити як втручання в господарську діяльність та фінансову політику підрядників.
Тому ми вважаємо, що доцільно не обмежувати рівень кошторисної зп під час проведення закупівлі будівельних робіт ні в ТД, ні рішеннями органу місцевого самоврядування. І пропонуємо:
- Міністерству розвитку громад та територій України — надати роз’яснення місцевим органам самоврядування щодо їхніх повноважень у регулюванні кошторисної заробітної плати на закупівлях будівництва, а за потреби — прямо заборонити її обмежувати щонайменше під час розрахунку договірної ціни;
- замовникам — не вимагати від бізнесу визначити певний рівень заробітної плати на закупівлях будівництва;
- учасникам — відстоювати своє право самостійно визначати розмір заробітної плати в договірній ціні.
Ми за те, щоб заробітна плата в кошторисах була реальною, і витрати на неї не доводилося закладати в інших статтях. Крім того, це може допомогти вплинути на нарахування та сплату чесних податків.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
