Які завдання стоять перед Україною у сфері фінансового контролю на шляху до євроінтеграції

Наприкінці лютого «Європейська правда» оприлюднила частину критеріїв, за якими ЄС оцінюватиме, чи виконала Україна вимоги для вступу. Охоплюють вони і сферу фінансового контролю — напрям, безпосередньо пов’язаний із прозорістю використання бюджетних коштів та спроможністю держави ефективно запобігати зловживанням. А оскільки Європейський Союз є ключовим фінансовим партнером,  особлива увага приділяється тому, як в Україні функціонують органи контролю – Рахункова палата та Державна аудиторська служба.

У контексті діяльності Рахункової палати пріоритетним завданням є забезпечити її політичну, фінансову та адміністративну незалежність та повноваження відповідно до стандартів Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI).

Наприкінці 2024 року Верховна Рада прийняла закон про реформу органу, який мав на меті посилити спроможність Рахункової палати та забезпечити усі аспекти її незалежності. Зокрема, оновили конкурсну процедуру відбору членів органу, щоб посилити його політичну незалежність і знизити вплив з боку парламенту. Нововведенням мало стати створення спеціальної комісії з переважним правом голосу міжнародних експертів — дорадчої групи експертів — для відбору кандидатів на призначення в Рахункову палату.

Але з червня 2025 року Верховна Рада не може проголосувати за створення ДГЕ, в яку крім 3 міжнародних експертів, мають увійти 3 представники від депутатських фракцій або груп, чим фактично заблокувала конкурс. Як наслідок, вже майже 2 роки Рахункова палата працює в обмеженому складі — в ній ваканта більша половина посад (6 з 11). Тож парламенту необхідно знайти компроміс і якнайшвидше винести на розгляд питання створення дорадчої групи експертів, аби розблокувати конкурс до Рахункової палати, а після його завершення — забезпечити призначення кандидатів на вакантні посади.

Із фінансовою та адміністративною незалежністю Рахункової палати ситуація менш очевидна, адже не зрозуміло, яких саме кроків за цими напрямами очікують від України. 

Наприкінці 2024 року посадових осіб РП, включно з державними аудиторами, вивели з-під дії Закону «Про державну службу» та встановили розміри їхніх посадових окладів і доплат безпосередньо у профільному законі, що залишає їх поза впливом уряду. Крім того, у січні 2025 року парламент вніс зміни до Бюджетного кодексу, якими запровадив особливу процедуру розгляду бюджетних запитів Рахункової палати урядом та парламентом. 

Також, Закон 2024 року також забрав у парламенту можливість визначати позапланові заходи контролю для Рахункової своїм рішенням. У такий спосіб забезпечили  незалежність органу при плануванні своєї роботи. 

Ймовірно, питання адміністративної незалежності пов’язане з необхідністю погодження граничної чисельності апарату Рахункової палати з комітетом Верховної Ради України. Водночас, така вимога закону є стримуючим фактором задля збереження балансу між штатом органу та бюджетними витратами на його забезпечення. Слід відмітити, що у серпні 2025 року, тобто менше ніж через рік після збільшення посадових окладів Рахункової палати їх намагалися підвищити ще раз через поправку в непрофільний законопроєкт і без належних обґрунтувань. 

Крім того, Рахунковій палаті спершу необхідно вирішити проблему з кадровим дефіцитом. Станом на жовтень минулого року штат органу був зайнятий на 65%, а в регіонах подекуди — на 50%, що безпосередньо впливає на інституційну спроможність органу.  

Тож, на наше переконання, на сьогодні фінансова та адміністративна незалежність органу забезпечена на належному рівні.

Що стосується відповідності міжнародним стандартам діяльності вищих органів аудиту, то Рахункова палата ще у 2023 році затвердила оновлені методології проведення аудитів, а парламент у 2024 році закріпив в законі вимогу щодо їхньої відповідності до Системи професійних документів INTOSAI (IFPP). Проте оновлені методології Рахункова палата досі не оприлюднила попри вимогу закону. 

Діяльність Державної аудиторської служби України в переліку критеріїв опосередковано згадується в контексті захисту фінансових інтересів ЄС. 

Пріоритетним завданням за цим напрямом є привести законодавство у відповідність до acquis ЄС щодо боротьби з шахрайством та будь-якою іншою незаконною діяльністю, що зачіпає фінансові інтереси Євросоюзу. Для цього Україна повинна забезпечити повноваження та оперативну спроможність своєї відповідної національної координаційної структури.

Саме Держаудитслужба виконує в Україні функції служби координації боротьби із шахрайством (AFCOS). І цей статус покладає на орган одразу низку завдань:

• обмін інформацією з Європейським управлінням з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF); 
• допомога OLAF в проведенні адміністративних розслідувань та перевірок;
• забезпечення координації між OLAF та українськими органами взаємодії по боротьбі із шахрайством.

Ми вже звертали увагу на потенційну проблему під час проведення адміністративних розслідувань і перевірок: контролери Держаудитслужби не мають достатніх повноважень для отримання від підприємств і фізичних осіб документів та інформації, необхідних для розслідування порушень. 

У листопаді минулого року уряд розширив повноваження Держаудитслужби під час ревізій і перевірок закупівель, насамперед за рахунок розширення кола об’єктів контролю. Однак ці зміни матимуть обмежене застосування і стосуватимуться лише контролю за коштами, отриманими в межах Ukraine Facility. Тож без внесення комплексних змін до законодавства розслідування можливих зловживань з коштами ЄС може виявитися суттєво ускладненим.

Важливо, що прийняті у минулому році зміни можуть частково посприяти виконанню іншого аспекту у сфері боротьби з шахрайством з коштами ЄС – налагодженню співпраці з Єврокомісією, OLAF та Європейською прокуратурою (EPPO) щодо повідомлень про порушення та розслідувань, пов’язаних з коштами ЄС. Уряд розширив перелік підстав для включення Держаудитслужбою заходів з проведення державного фінансового контролю до своїх планів роботи. Це означає, що орган зможе проводити заходи контролю за зверненнями компетентних органів Європейського Союзу, іноземних держав і міжнародних організацій, а також за наявності інформації про неправомірне використання в Україні ресурсів ЄС.

Ще одним завданням є впровадження ефективної Національної стратегії боротьби з шахрайством для захисту фінансових інтересів ЄС. Її проєкт Держаудитслужба розробляла ще минулого року, однак зрештою вона не була затверджена урядом.

Загалом, оприлюднені критерії у сфері фінансового контролю не стали новиною, адже вони є послідовним продовженням рекомендацій, раніше наданих Єврокомісією у Звіті про розширення. Україна вже зробила низку важливих кроків, однак для виконання євроінтеграційних критеріїв вирішальним залишається не лише ухвалення рішень, а й їх повноцінна реалізація. Насамперед ідеться про розблокування конкурсу до Рахункової палати, усунення прогалин у повноваженнях Держаудитслужби та подальшу гармонізацію нормативної бази для захисту фінансових інтересів ЄС.

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Відповідальність за зміст несе автор, і він не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства