Аналіз Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025-2027 роки

У грудні 2025 року Кабінет Міністрів України схвалив Дорожню карту посилення контролю за публічними закупівлями та затвердив план заходів з її реалізації на 2025–2027 роки (далі — Дорожня карта). За задумом уряду, цей документ має стати рамкою для вдосконалення контролю у сфері закупівель — з акцентом на наближення до стандартів Європейського Союзу.

Питання ефективності контролю у сфері публічних закупівель вже кілька років поспіль залишається у фокусі оцінки України з боку Європейської комісії в межах процесу євроінтеграції. У звітах про розширення за 2023 та 2024 роки контроль за закупівлями в Україні оцінювався як слабкий та малоефективний, а у звіті за 2025 рік — як обмежено ефективний. 

Водночас однією з ключових рекомендацій Єврокомісії у 2024 році стало саме розроблення дорожньої карти щодо посилення контролю за публічними закупівлями з боку Державної аудиторської служби (далі — Держаудитслужба) відповідно до Ukraine Facility Plan. Тож ухвалення цього документа є не лише внутрішнім управлінським кроком, а й частиною ширшого зобов’язання України у межах виконання євроінтеграційного порядку денного.

Спробуймо розібратися, які саме кроки для посилення контролю за публічними закупівлями уряд визначив пріоритетними, чи відповідають вони реальним проблемам та чи можуть зробити контроль у сфері публічних закупівель ефективнішим.

Резюме

Ухвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки є позитивним і важливим кроком. Значна частина передбачених заходів повністю або частково збігається з рекомендаціями TI Ukraine щодо посилення ефективності контролю у цій сфері.

Серед ключових заходів Дорожньої карти:

• вдосконалення моніторингу закупівель, зокрема через запровадження механізму призупинення закупівлі на час проведення моніторингу, оновлення класифікації порушень за ступенем їх істотності та визначення пропорційних способів їх усунення;
• скорочення процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу;
• оптимізація строків між спрацюванням автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі;
• удосконалення механізму притягнення до відповідальності за порушення у сфері закупівель, зокрема через актуалізацію статті 164-14 КУпАП з урахуванням оновлених способів закупівель і ступеня істотності порушень, а також забезпечення доступу до персональних даних осіб, які вчинили такі порушення;
• діджиталізація процесу моніторингу закупівель в системі «е-аудитор».

Водночас окремі заходи Дорожньої карти видаються такими, що потребують уточнення їхнього змісту та виваженого підходу під час впровадження:

• ефективність механізму призупинення закупівлі залежатиме від обраної моделі, зокрема від того, на яких етапах закупівлі та за наявності яких порушень він застосовуватиметься;
• закріплення регулювання моніторингу в законодавстві про державний фінансовий контроль не дає чіткої відповіді на питання, які аспекти мають регулюватися на рівні закону, а які — підзаконними актами;
• запропоновані зміни до механізму проведення перевірок закупівель не дають чіткого розуміння, як він працюватиме на практиці, а питанню прозорості перевірок приділено недостатньо уваги;
• запровадження нових підходів до відбору закупівель для контролю на основі ідентифікації учасників, які створюють фінансові та/або інші ризики, може створювати передумови для надмірної дискреції та потребує ретельного пропрацювання з метою уникнення зловживань.

Загалом Дорожня карта задає правильний напрям для реформування контролю за публічними закупівлями. Однак її реальний вплив залежатиме не від кількості реалізованих заходів, а від того, чи вдасться змістовно вдосконалити механізми контролю, зробити їх більш превентивними, ризик-орієнтованими, пропорційними та прозорими.

Моніторинг закупівель

Значна частина заходів Дорожньої карти стосується вдосконалення моніторингу закупівель. Першим із них є запровадити порядок проведення моніторингу закупівель на рівні нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби. 

Зараз правове регулювання моніторингу здійснюється відповідно до статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі». Згідно з Дорожньою картою, це створює дисбаланс у правовій системі, оскільки інструмент державного фінансового контролю регламентується галузевим законом у сфері закупівель, а не основним законом, що регулює діяльність органу державного фінансового контролю.

Водночас ключове питання полягає не стільки в тому, де саме в законодавстві закріплений механізм моніторингу, скільки в тому, наскільки він є ефективним на практиці. Саме собою перенесення відповідних положень до інших законодавчих актів не гарантує якість контролю. Пріоритетом має бути змістовне вдосконалення самого інструменту моніторингу, зокрема через реалізацію інших заходів Дорожньої карти.

Саме з цієї причини у законопроєкті №11520 статтю 8 Закону «Про публічні закупівлі» фактично не переглядали: питання моніторингу свідомо відклали до наступної законодавчої ітерації як таке, що потребує окремого комплексного опрацювання. Йдеться не про точкові, а про системні зміни, які зокрема мають посилити превентивну функцію моніторингу, запровадити розмежування порушень залежно від ступеня їх суттєвості, передбачити механізми усунення порушень та гарантувати виконання висновків.

Якщо ж Дорожня карта передбачає закріплення регулювання моніторингу в Законі «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», постане питання про розмежування положень, які мають бути закріплені на рівні закону, та тих, що можуть бути деталізовані у підзаконних актах. Від обраного підходу значною мірою залежатиме, чи збережеться моніторинг у нинішньому вигляді або зазнає необхідних змістовних змін, наскільки передбачуваною буде процедура для замовників і який простір матиме Держаудитслужба для зміни підходів до його проведення.

Одним із недоліків механізму моніторингу закупівель є те, що замовник може продовжувати процедуру закупівлі, фактично ігноруючи як проведення моніторингу, так і його результати. Таким чином закупівля може перейти на наступну стадію, включно з укладенням договору, ще до завершення моніторингу, що створює ризик втрати можливості своєчасно та ефективно усунути виявлені порушення. Тож передбачене Дорожньою картою запровадження механізму призупинення закупівлі на період проведення моніторингу може посприяти підвищенню ефективності превентивного контролю за закупівлями, але такий механізм потребує широкого обговорення та узгодження. 

Остаточна оцінка цього кроку залежатиме від того, який саме механізм зупинення закупівлі запровадять. Він потребує виваженого підходу, аби уникнути надмірного втручання в закупівельний процес і потенційних зловживань. У зв’язку із цим TI Ukraine пропонує передбачити можливість зупинення процедури закупівлі через початок моніторингу лише до моменту укладення договору та виключно у випадках виявлення ознак суттєвих порушень, перелік яких має бути окремо визначений законом. Альтернативний варіант — ще більше подовжити строк між визначенням переможця і укладенням договору, щоб аудитори встигали провести моніторинг у цей період. Цей варіант, втім, також не є ідеальним, оскільки збільшує тривалість процедури. 

Дорожня карта також передбачає оновлення класифікації порушень, виявлених за результатами моніторингу, з урахуванням їхньої істотності, та зобов’язань щодо усунення. Раніше у нашому дослідженні ми звертали увагу на проблеми зміщення фокусу моніторингу на виявлення формальних порушень, які не завдали шкоди бюджету та не вплинули на конкурентність закупівлі, а також непропорційності способів усунення порушень їхній суттєвості та наслідкам.

Вирішення цих проблем вбачається в актуалізації переліку порушень законодавства у сфері публічних закупівель та їх класифікації за ступенем суттєвості, наприклад, за критеріями економічної шкоди та прозорості закупівлі. Крім того, доцільно розглянути можливість зосередження моніторингу насамперед на найбільш критичних порушеннях.

Наступним кроком має стати визначення переліку можливих способів усунення для кожного виду порушення з урахуванням його суттєвості. Це дозволить уникнути різних підходів до визначення зобов’язань у висновках про результати моніторингу з боку органів державного фінансового контролю та забезпечить пропорційність таких зобов’язань встановленим порушенням.

Наступним заходом Дорожньої карти є надання права замовникам в односторонньому порядку розривати договори про закупівлю для усунення порушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі. Цей захід зумовлений складнощами, які виникають, коли за результатами моніторингу замовника зобов’язали розірвати договір, але сам договір не містить такої підстави для розірвання. У цьому розрізі було б доцільніше передбачити обов’язок, а не дискреційне право замовника розірвати договір — за умови, що таке зобов’язання міститься у висновку, висновок не був оскаржений або суд відмовив у задоволенні позову. Але водночас зобов’язання розірвати договір може бути виправданим лише для вузького кола випадків, насамперед щодо безпідставно укладених прямих договорів або у разі виявлення суттєвих порушень, як-от закупівля у російських компаній. Загалом треба фокусуватися на тому, щоб моніторинг відбувався до укладення договору.

Доцільними видаються заходи Дорожньої карти, пов’язані із судовим оскарженням висновків про результати моніторингу. Замовники інколи використовують його не лише як спосіб затягування часу, щоб продовжити виконання договорів, укладених з порушеннями, але й для ухилення від відповідальності, адже довготривалість судових розглядів може мати наслідком сплив строків притягнення до адміністративної відповідальності.

У зв’язку з цим запровадження скороченої процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби за результатами моніторингу, заплановане в Дорожній карті, могло б забезпечити оперативне підтвердження або спростування таких висновків. Це, своєю чергою, стало б запобіжником для ситуацій, коли замовники використовують судовий процес для уникнення виконання висновку моніторингу та продовжують виконання договору.

За даними Держаудитслужби, відповідний законопроєкт вже розроблено і він  перебуває на погодженні із заінтересованими органами.

Окремої уваги заслуговує передбачене Дорожньою картою узагальнення судової практики щодо оскарження висновків про результати моніторингу закупівель. Важливо, щоб таке узагальнення не обмежувалося лише справами, у яких замовники оскаржують самі висновки. Не менш важливим є аналіз судової практики у справах про адміністративні правопорушення законодавства про публічні закупівлі (за статтею 164-14 КУпАП, де суди оцінюють наявність порушення, його характер і ступінь суттєвості, а також вирішують питання про накладення штрафу.

Саме в цій категорії справ помітна системна проблема: суди часто не погоджуються з підходом Держаудитслужби щодо наявності порушення або визнають його малозначним, звільняючи осіб від відповідальності чи обмежуючись усним зауваженням. У результаті значна частина роботи, проведена Держаудитслужбою, не призводить до реальних правових наслідків.

Оновлення ризик-індикаторів

Ключовим інструментом реалізації ризик-орієнтованого підходу до відбору закупівель для здійснення моніторингу є автоматичні ризик-індикатори в Prozorro — показники, які автоматично фіксуються системою і вказують на закупівлі з більш високою ймовірністю порушень. Їх перелік включає 13 ризик-індикаторів, які є диференційованими за ступенем ризику і спрямовані на виявлення конкретних ознак порушень, окрім останнього, який фактично може охоплювати будь-які ознаки і дозволяє додавати в систему інші індикатори.

Згідно зі звітом Держаудитслужби за 2025 рік, протягом звітного періоду серед 10828 проведених моніторингів 2913 (26,9%) було проведено на підставі даних автоматичних індикаторів ризиків.

Згідно з помісячною статистикою з модуля аналітики BI Prozorro, частка моніторингів, які Держаудитслужба розпочинала на підставі ризик-індикаторів, із 61,35% у грудні 2024 року надалі поступово знизилася до 15-20%. В окремі місяці аудитори розпочинали моніторинги на основі цієї підстави частіше, зокрема майже у 35% випадках у грудні 2025. Імовірно, так відбувається ще й через те, що наприкінці року спрацьовує більше індикаторів. Однак відсутність сталої тенденції до ширшого застосування цієї підстави вказує на те, що її потенціал використовується ще не повною мірою.

Зараз методику визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх порядок застосування, а також їх перелік встановлює Міністерство фінансів України. Втім, у Дорожній карті відмічають низку викликів, з якими стикаються державні аудитори при роботі з цим механізмом:

• складність оперативно оновлювати ризик-індикатори через тривалість процедури;
• уникнення недобросовісними замовниками державного фінансового контролю завдяки штучному обходу спрацювання ризик-індикаторів — це можливо, бо вони публічні, відповідно замовники обізнані про їхні алгоритми.

Обидві тези є дещо дискусійними, оскільки наразі 13-й індикатор переліку надає можливість використовувати як показник будь-які ознаки порушень, а отже й оперативно оновлювати індикатори без внесення змін до нормативних актів. А відкритість ризик-індикаторів мала б чинити превентивний вплив та обмежувати зайву дискрецію. Якщо ж окремим замовникам вдається вчинити порушення і при цьому уникнути спрацювання ризик-індикаторів, спрямованих на виявлення цих порушень, можливо, варто переглянути зміст індикатора і уточнити його алгоритм. 

Дорожня карта передбачає оптимізацію підходів до гнучкого механізму оновлення ризик-індикаторів, зокрема шляхом перегляду порядку затвердження автоматичних індикаторів ризиків та надання Держаудитслужбі права самостійно розробляти відповідні алгоритми. У цьому контексті позитивно виглядає також передбачена оптимізація строків між датою спрацювання автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі, адже затримки на цьому етапі можуть призводити до втрати актуальності інформації, зниження ефективності заходів реагування та загального превентивного ефекту системи моніторингу закупівель.

За інформацією Держаудитслужби, відповідні зміни вже частково реалізовано: наприкінці минулого року: внесено зміни до Методичних рекомендацій щодо здійснення державного фінансового контролю у сфері публічних закупівель, якими, зокрема, удосконалено порядок проведення моніторингу та передбачено скорочення строків між спрацюванням автоматичних індикаторів ризиків і фактичним початком моніторингу закупівлі.

Водночас застереження викликає запровадження нових підходів до відбору закупівель для здійснення контролю з урахуванням ідентифікації учасників, які створюють фінансові та/або інші ризики. Таке формулювання створює враження, що ризиковим фактором вважатиметься сама участь окремих суб’єктів у закупівлі. Такий підхід виглядає сумнівним, оскільки може створювати передумови для формування своєрідних «чорних списків» учасників. Тому реалізація цього заходу потребує уточнення, аби уникнути надмірної дискреції та потенційних зловживань.

Слід зауважити, що ризик-орієнтований підхід у відборі закупівель для моніторингу не обмежується застосуванням ризик-індикаторів. Він має враховувати потенційні негативні наслідки порушення законодавства у сфері закупівель, на значущість яких впливає, зокрема, і вартість предмета закупівлі.  Втім, у 2025 році понад чверть моніторингів, розпочатих органами державного фінансового контролю за власною ініціативою, стосувалися закупівель з очікуваною вартістю, меншою за 1 мільйон гривень. Враховуючи обмеженість часових та трудових ресурсів, а також те, що серед конкурентних та прямих надпорогових закупівель 2025 року Держаудитслужба охопила моніторингами менше ніж 2% лотів за кількістю та 15,8% за вартістю, такий розподіл ресурсів виглядає невиправданим. 

Ресурси, що витрачаються на аналіз таких закупівель, могли б бути спрямовані у більш ефективний спосіб, що дозволило б виявляти суттєві порушення, які ще можливо усунути і які впливають на ефективність витрачання публічних коштів у найбільших обсягах. Водночас Дорожня карта не передбачає серед своїх заходів запровадження обов’язкових моніторингів для окремих категорій закупівель, зокрема тих, що пов’язані з високою вартістю предмета закупівлі.

Перевірки закупівель

Окрім моніторингу, Дорожня карта передбачає вдосконалення й іншого заходу контролю — перевірок закупівель. Йдеться про актуалізацію термінології, узгодження процедур проведення перевірок закупівель із новими підходами у сфері інспектування, встановлення чітких процедур, строків, прав і обов’язків у процесі перевірок. Варто відмітити, що захід сформульований доволі узагальнено і не дає чіткого розуміння, як саме виглядатиме оновлений механізм на практиці. 

Водночас проблема забезпечення невідворотності відповідальності за порушення, виявлені за результатами таких перевірок, додатково ускладнюється їхньою непублічністю. Інформацію про перевірки закупівель не оприлюднюють, що обмежує прозорість цього заходу контролю. 

Коли Держаудитслужба під час перевірок закупівель виявляє ознаки кримінальних правопорушень, відповідні матеріали передають правоохоронним органам. Водночас попри те, що частина таких заходів проводиться не в межах кримінального провадження, а передує йому, після передачі матеріалів правоохоронним органам вони можуть ставати повністю непублічними. Натомість результати моніторингу публічних закупівель залишаються відкритими в системі Prozorro навіть, коли надалі використовуються в межах досудових розслідувань.

Те, що аналогічні заходи контролю в окремих країнах ЄС не є публічними, саме собою не має бути аргументом проти більшої прозорості перевірок в Україні. Українська система фінансового контролю у сфері закупівель уже має власні інструменти, яких немає в такому вигляді в інших країнах, зокрема моніторинг закупівель. Тому підходи до публічності перевірок варто визначати з урахуванням українського контексту та практичних проблем їх проведення. Зокрема, більша прозорість може стати додатковим запобіжником у випадках недопуску аудиторів до перевірки, відмови у наданні необхідної інформації чи іншого перешкоджання її проведенню.

Непрозорість процесів перевірок закупівель може сприяти їх невиправданому зупиненню або затягуванню, а також унеможливлює їх аналіз з боку аналітиків та громадськості. Тому в межах реалізації цього напряму уряду та Держаудитслужбі доцільно приділити окрему увагу підвищенню прозорості перевірок закупівель — щонайменше в тій частині, яка не створює ризиків для досудового розслідування, але забезпечує належний рівень суспільного контролю та можливість оцінки ефективності цього інструменту.

Відповідальність за порушення у сфері публічних закупівель

У контексті посилення відповідальності за порушення у сфері публічних закупівель Дорожня карта передбачає внесення змін до статті 164-14 «Порушення законодавства про закупівлі» Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) після прийняття законопроєкту № 11520 з урахуванням способів закупівель, ступеня істотності порушення і запровадження відповідальності за невиконання вимог Держаудитслужби. 

Механізм притягнення до відповідальності за цією статтею на практиці не забезпечує невідворотності відповідальності — як через надто стислі строки накладення адміністративних стягнень, так і через неактуальний перелік адміністративних правопорушень у сфері закупівель, який вона містить. Більше того, ця проблема може суттєво загостритися після вступу в дію нового Закону України «Про публічні закупівлі», адже він передбачає суттєве оновлення способів закупівель і запровадження нових процедур, не охоплених наявними складами адміністративних правопорушень.

Ще однією складовою проблеми, що негативно впливала на притягнення осіб до адміністративної відповідальності в попередні роки, була відсутність повноцінного доступу Держаудитслужби до персональних даних осіб, які вчинили адміністративне правопорушення. Через прогалини в законодавстві замовники могли ухилитися від надання органу інформації, необхідної для складання протоколу про адміністративне правопорушення, розгляду справи в суді або винесення постанови про притягнення до відповідальності.

У лютому минулого року парламент прийняв закон № 4240-IX, який мав посилити відповідальність та забезпечити доступ Держаудитслужби до персональних даних осіб, щодо яких складається протокол про адміністративне правопорушення. Саме на виконання цього закону в Дорожній карті передбачено забезпечення доступу до персональних даних порушників у сфері закупівель через доступ Держаудитслужби до інформації з Єдиного державного демографічного реєстру. Зараз Держаудитслужба вже може отримувати такі дані для складання протоколів за результатами моніторингу закупівлі на запит до Державної міграційної служби. Орган також працює над тим, щоб автоматизувати передачу даних.

За інформацією Держаудитслужби, орган уклав договір з МВС та ДМС щодо доступу до Єдиного державного демографічного реєстру, а також удосконалив процедури отримання аудиторами персональних даних осіб, які вчинили порушення у сфері закупівель відповідно до вимог Закону України № 4240-IX.

Виконання вимог Ukraine Facility та тестування систем внутрішнього контролю

Одним із заходів Дорожньої карти щодо удосконалення механізмів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель визначено виконання вимог Рамкової угоди між Україною та Європейським Союзом щодо реалізації програми Ukraine Facility. 

Державний фінансовий контроль за реалізацією програми Ukraine Facility покладено на Держаудитслужбу, при цьому контроль за використанням коштів у межах програми значною мірою зосереджений саме на сфері публічних закупівель. Водночас Ukraine Facility передбачає низку додаткових вимог, виконання яких аудитори перевірятимуть під час моніторингу закупівель, зокрема щодо того, чи не підпадають учасники закупівель під санкції ЄС, а також чи походять самі учасники або їхні товари з країн, визнаних Європейською Комісією прийнятними. Ймовірно, цим зумовлена передбачена Дорожньою картою необхідність удосконалення методологічних підходів до здійснення контролю у сфері закупівель у межах виконання вимог Рамкової угоди. 

За інформацією Держаудитслужби, в контексті виконання положень Рамкової угоди наприкінці минулого року орган ухвалив низку наказів, якими оновив методичні рекомендації щодо проведення перевірок закупівель, державних фінансових аудитів та моніторингу процедур закупівель.

Іншим завданням, спрямованим на удосконалення механізмів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель згідно з Дорожньою картою, є запровадження тестування систем заходів внутрішнього контролю процесу закупівель замовників. Серед очікуваних результатів:

• оцінка ефективності функціонування системи внутрішнього контролю замовника за процесом закупівель;
• виявлення потенційних непрозорих процедур процесу закупівель або недостатній рівень внутрішньої відповідальності;
• оцінка ефективності планування закупівель, проведення моніторингу виконання договорів про закупівлю та коригування виявлених недоліків у закупівлях;
• підвищення рівня доброчесності та прозорості, зокрема у результаті проведення аналізу системи внутрішнього контролю замовника;
• підвищення відповідальності замовників, зокрема шляхом здійснення зовнішнього контролю.

Безумовно, ефективний внутрішній контроль може стати додатковим інструментом запобігання порушенням і зловживанням у сфері закупівель. Водночас із тексту Дорожньої карти не цілком зрозуміло, у чому саме полягає зміст і специфіка тестування систем внутрішнього контролю, адже перевірка та аналіз функціонування таких систем уже передбачені в межах проведення державного фінансового аудиту Держаудитслужбою.

За інформацією Держаудитслужби, в рамках оновлення методичних рекомендацій щодо проведення перевірок закупівель запроваджено використання чеклистів для тестування системи заходів внутрішнього контролю замовників у процесі закупівель з урахуванням відповідного міжнародного досвіду.

Цифровізація контролю 

Дорожня карта містить щонайменше два заходи щодо розширення можливостей цифровізації контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Перший із них стосується діджиталізації процесу моніторингу закупівель в інтегрованій автоматизованій системі «е-аудитор». Ідея цього заходу полягає у переведенні процедур моніторингу до єдиного цифрового середовища, щоб автоматизувати шаблонні дії, запровадити єдині стандарти та алгоритми прийняття рішень під час моніторингу, підвищити прозорість дій посадових осіб, знизити операційні ризики і посилити аналітичну складову цього інструменту. За задумом, це має сприяти підвищенню якості контролю та оптимізації процесу моніторингу.

За даними Держаудитслужби для забезпечення технічної можливості здійснення процесу моніторингу закупівель в системі «е-аудитор» у пілотну експлуатацію введено аналітичний кабінет публічних закупівель, функціонал для обробки звернень і скарг та модуль роботи із підсанкційними суб’єктами. 

Водночас потенційний позитивний ефект цього заходу значною мірою залежатиме від того, чи стане цифровізація інструментом змістовного вдосконалення, а не лише технічного перенесення чинних процесів у нове цифрове середовище. Тобто «е-аудитор» може бути корисним інструментом підвищення ефективності контролю, але лише якщо його впровадження супроводжуватиметься переглядом самих підходів до моніторингу закупівель.

Не оминула Дорожня карта і тренд на використання штучного інтелекту: вже до червня цього року Держаудитслужба планувала розробити рішення щодо застосування генеративних моделей штучного інтелекту, або мовних моделей, для опрацювання великих обсягів даних під час вирішення питань щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.

Попри те, що саме формулювання індикатора виконання цього заходу («під час вирішення питань щодо здійснення контролю») не дає чіткого розуміння, на якому саме етапі здійснення контролю може застосовуватися штучний інтелект, у Дорожній карті акцентується увага на проблемі зростання обсягів інформації, яка підлягає обробці саме під час здійснення заходів контролю.

Застосування штучного інтелекту потенційно може підвищити швидкість первинного аналізу інформації та частково зменшити навантаження на аудиторів під час опрацювання великих обсягів інформації. Але такий інструмент не повинен використовуватися для повної автоматизації контролю чи визначення порушень без належної перевірки з боку посадових осіб. Тому ключовим є чітке визначення ролі мовних моделей виключно як допоміжних аналітичних засобів, а також запровадження правил їх використання, зокрема щодо обов’язкової верифікації результатів та регулярної оцінки якості й точності роботи таких моделей.

Водночас, як і у випадку з діджиталізацією процесу моніторингу закупівлі, такий захід видається поспішним з огляду на необхідність першочергового вдосконалення діючих механізмів контролю за закупівлями, що зокрема передбачено Дорожньою картою. Важливо, щоб впровадження нових технологічних рішень не відволікало увагу та ресурси від досягнення основних цілей, на які спрямована Дорожня карта.

Професійний розвиток та комунікація

Останній блок заходів Дорожньої карти присвячений запровадженню найкращих міжнародних практик та інструментів здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, а також професійному розвитку, комунікаційній відкритості та прозорості діяльності Держаудитслужби. Зокрема, передбачено забезпечення обміну досвідом та навчання осіб, відповідальних за здійснення такого контролю, проведення комунікаційної кампанії щодо формування позитивного іміджу Держаудитслужби, а також .підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю. Для реалізації останнього завдання заплановано, зокрема, запровадження інтерактивного інформаційно-аналітичного інструменту, який забезпечуватиме висвітлення даних про здійснені заходи контролю на сайті Держаудитслужби. 

Принципово, щоб оприлюднення даних у межах цього заходу стосувалося не лише результатів моніторингу закупівлі, а й інших форм контролю, інформація про які наразі залишається значно менш доступною.

Водночас формулювання самого заходу та індикатора його виконання не є повністю узгодженими. Якщо в описі заходу йдеться саме про застосування інтерактивного інформаційно-аналітичного інструменту, то індикатор виконання зводиться до розміщення даних на вебсайті Держаудитслужби та Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. Це не тотожні підходи: оприлюднення наборів даних або інформації на сайті не означає створення повноцінного інтерактивного інструменту. 

Тому на етапі реалізації цього заходу важливо не обмежитися формальним виконанням індикатора через публікацію даних, а забезпечити створення справді зручного, структурованого та інтегрованого цифрового рішення, яке дозволятиме відстежувати заплановані заходи контролю, охоплені ними закупівлі чи бюджетні програми, замовників, документи та результати. Такий підхід міг би підвищити рівень прозорості контролю, посилити вплив громадського моніторингу та створити додаткові запобіжники від зловживань.

Висновок

Загалом, ухвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025–2027 роки є позитивним і важливим кроком. Поява такого документа слугуватиме орієнтиром для подальшого вдосконалення контролю у сфері закупівель, що також відповідає євроінтеграційним зобов’язанням України. Більше того, значна частина передбачених заходів повністю або частково збігається з рекомендаціями TI Ukraine щодо посилення ефективності контролю у цій сфері, що свідчить про правильний вектор руху.

Дорожня карта містить низку заходів, які здатні реально підвищити ефективність контролю, наприклад:

• оновлення класифікації порушень за результатами моніторингу закупівель з урахуванням їхньої істотності та визначення способів їх усунення;
• запровадження скороченої процедури судового оскарження висновків Держаудитслужби;
• оптимізацію підходів до гнучкого (постійного) механізму оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків;
• забезпечення доступу до персональних даних осіб, які вчинили порушення у сфері закупівель;
• підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю.

Водночас окремі заходи Дорожньої карти видаються другорядними або такими, що потребують уточнення під час реалізації. Йдеться, зокрема, про закріплення регулювання моніторингу в законодавстві про державний фінансовий контроль без чіткого  обґрунтування того, які аспекти мають регулюватися на рівні закону, а які — підзаконними актами, використання штучного інтелекту без чіткого визначення меж і правил застосування, запровадження нових підходів до відбору закупівель для здійснення контролю на основі ідентифікації учасників, «які створюють фінансові та/або інші ризики», а також тестування систем внутрішнього контролю замовників.

На нашу думку, при імплементації Дорожньої карти необхідно зберегти фокус на ключовому завданні — змістовно вдосконалити форми контролю, забезпечити їхню превентивну функцію та підвищити прозорість, зокрема щодо перевірок закупівель. Без вирішення цих нагальних проблем амбітні цифрові чи комунікаційні рішення не забезпечать реального посилення контролю у сфері закупівель.

TI Ukraine підтримує реалізацію Дорожньої карти як необхідного рамкового документа для посилення контролю у сфері публічних закупівель та готова надавати експертну підтримку в імплементації її заходів, щоб зробити контроль за закупівлями ефективнішим.

Цей матеріал став можливим за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні. Відповідальність за зміст несе автор, і він не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства.