Не злий поліцейський, а партнер: як громадськість допомагає державі в євроінтеграції публічних закупівель

Нас, громадських експертів і журналістів, часто сприймають як злих поліцейських, особливо у сфері закупівель. Ми знаходимо переплати й інші порушення на тендерах, звертаємося з цим спершу до замовників, якщо вони не реагують, залучаємо Держаудитслужбу і правоохоронців, ще й висвітлюємо усе це медійно. Чомусь саме ця частина нашої роботи формує враження про нас. А ще ми вічно вказуємо на проблеми та адвокуємо проти популістичних рішень влади.

Набагато рідше чомусь згадують про те, що найкрутіші реформи в країні — це результат співпраці громадськості і держави. Зокрема система Prozorro і загалом реформа публічних закупівель — це низова ініціатива, яку запустили громадськість і бізнес. А держава підтримала — і з цього вийшла одна з найкращих електронних систем публічних закупівель у світі.

Громадськість може бути для держави цінним партнером: закривати задачі, на які бракує ресурсів і експертизи, пропонувати інноваційні рішення, бути медіатором під час взаємодії з іншими стейкхолдерами, зокрема з міжнародними партнерами. Ми в Transparency International Ukraine намагаємося бути саме таким партнером. Зокрема і в питаннях, що стосуються євроінтеграції.

Новий закон — спільна робота

Останній рік одним з пріоритетних завдань для нашої команди було вдосконалення драфту нового закону «Про публічні закупівлі» — законопроєкту №11520. Це документ, який має гармонізувати наші закупівельні правила з європейськими. Після ухвалення драфту у першому читанні громадськість, і зокрема TI Ukraine, долучили до вдосконалення цього законопроєкту. 

Реформа публічних закупівель входить до першого переговорного кластера «Основи процесу вступу до ЄС». Тобто гармонізація законодавства у цій сфері — завдання номер один, якщо ми хочемо в ЄС. І воно не легке. Попри значний поступ українських закупівель в європейську сторону ще на етапі реформи 2015-2016 років, українські правила відрізняються від європейських. 

Однак, окрім суто технічної допомоги з адаптації європейських норм, ми вбачаємо однією з головних своїх цілей зробити так, щоб новий закон адекватно працював в наших українських реаліях і реально підвищив ефективність наших закупівель.

Євроінтеграція не заради євроінтеграції

Попри прагнення в ЄС, важливо усвідомлювати, що євроінтеграційний рух не має бути самоціллю. Це насамперед шлях розвитку, на якому важливо не втратити речі, в яких ми можливо вже навіть випередили Європу. Наприклад, деякі закупівлі в ЄС все ще передбачають паперову форму комунікації замовника з учасниками. Водночас наша система повністю електронізована, і буквальна імплементація цього аспекту європейських публічних закупівель для нас буде відкатом. 

Загалом під час адаптації наших правил до європейських директив, важливо зважати на локальний контекст. Наприклад, правила ЄС передбачають необмежене застосування нецінових критеріїв — це можливість замовнику обирати пропозиції не лише за ціною, а й іншими характеристиками: швидкістю доставки, гарантією, енергоефективністю тощо. У наших правилах також є нецінові, однак вони можуть становити не більше 30% при оцінці. І навіть при цьому, згідно з дослідженням, українські замовники практично не використовують цей інструмент, бо банально не вміють. Тобто у нас запровадження європейської норми значно не поліпшить ситуацію. Натомість вона може створити нову корупційну шпарину, адже можна буде поставити під 90% нецінового критерію, щоб тендер виграв хтось «свій».

Ще одна суперечлива вимога — необов’язкові аукціони. В ЄС замовники не зобов’язані проводити аукціон, а обирають, чи проводити його, самостійно. Однак у нас в Україні вже був експеримент зі скасування аукціонів під час найбільших блекаутів. І за три місяці, за нашими підрахунками, через нього бюджет потенційно недоотримав і відповідно втратив мільярд гривень економії. Тому ми зацікавлені в обовʼязковості трираундових аукціонів, хіба що можна передбачити винятки для дійсно специфічних закупівель.

Поширення нашого досвіду

Загалом Україна унікальна тим, що через високий рівень електронізації, ми можемо реально заміряти вплив змін правил на ефективність закупівель. І в цьому плані ми можемо бути корисні ЄС — адже на нас можна тестувати, що підвищує ефективність, а що може шкодити — і відповідно коригувати правила.

І знову ж таки, Україна у багатьох речах пішла далі Європи, тому окрім адаптувати собі найкращі європейські практики, ми можемо і рекомендувати європейцям, як покращити їхні правила. Зокрема саме такі рекомендації ми і надавали під час публічних консультацій з оновлення європейських директив щодо публічних закупівель. До речі, попри те, що ми, KSE і Мінекономіки надсилали свої пропозиції окремо, вони були змістовно дуже близькі. Тож у просуванні українських найкращих практик ми з державою активно партнеримося.

З іншого боку, громадський сектор має тісні зв’язки з міжнародними партнерами і багато в чому до нашої експертизи прислухаються. Зокрема висновки нашого минулорічного звіту про стан публічних закупівель в Україні відобразилися в рекомендаціях Єврокомісії зі Звіту про розширення ЄС щодо України 2024. 

Зробити краще

Повертаючись до нового закону, ми намагаємося ставитися до нього не лише як до завдання адаптувати наші правила під європейські. Але насамперед як до шансу зробити наші публічні закупівлі більш ефективними. 

Тому ми аналізуємо слабкі місця нашої системи, щоб посилити її. Суттєва частина необоронних закупівельних витрат направлена на відбудову. Тож ми особливо уважно досліджуємо закупівлі будівництва. І суттєва частина наших пропозицій до нового закону стосуються саме цієї сфери.

Зокрема ми адвокуємо за публікацію документів, необхідних для кошторисних розрахунків, у машиночитному форматі і оприлюднення актів виконаних робіт. Перше потрібно, щоб бізнесу було зручніше брати участь у закупівлях. Адже згідно з нашим дослідженнями, такі файли часто публікують у скан-pdf, і разом з короткими термінами на подання пропозицій, бізнес не встигає підготувати нормальний кошторис, щоб податися на тендер. Строки уже подовжили, до речі, за рекомендацією іншого нашого дослідження. Натомість акти потрібні, щоб бачити реальні ціни на будівництвах, бо часто вони відрізняються від вказаних у договорі.

Комплексний підхід

До речі, ці проблеми в закупівлях будівництва ми виявили завдяки систематичним моніторингам закупівель, в межах яких знаходимо переплати — привіт від злого поліцейського.

З іншого боку, ще один важливий напрям нашої роботи — це глибокі дослідження сфери, на які у держави часто бракує ресурсів. Зокрема часто ми їх робимо і на конкретні запити. Наприклад, свіже про ІТ-закупівлі, яке провели разом з KSE — на запит Міністерства цифрової трансформації. Його метою було зрозуміти, чи треба нам альтернативна система для ІТ-закупівель (спойлер — не треба) і що ще треба вдосконалювати.

Паралельно ми підтримуємо і розвиваємо аналітичні інструменти — публічний і професійний модулі аналітики BI Prozorro. Саме вони допомагають нам та державі перевіряти, як правила працюють на практиці, і приймати рішення, що ґрунтуються на даних. Окрім цього ми працюємо над посиленням інституційної спроможності й ефективності Держаудитслужби — головного контролюючого органу сфери. І це знову про партнерство і співпрацю.

У себе в проєкті ми напів жартуємо, що наша мета — зробити сферу публічних закупівель такою, щоб ми стали непотрібними. Щоб правила були прозорими і робочими, а контроль за їхнім виконанням — ефективним. Однак поки цього не сталося, у нас є багато роботи. І ця робота полягає у тому, щоб допомагати державі бути сильною, зокрема на шляху до євроінтеграції. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.