Новий закон — лише початок: чотири наступні кроки для реформи Рахункової палати

17 грудня президент підписав новий закон, спрямований на вдосконалення роботи вищого органу аудиту України — Рахункової палати. Він передбачає важливі зміни для розвитку інституції, зокрема оновлений порядок конкурсного відбору її членів, а також посилення фінансової та адміністративної незалежності. 

Водночас закон розширює повноваження Палати на аудит місцевих бюджетів та удосконалює планування аудитів та їх проведення. Детальний огляд цих та інших змін можна знайти в юридичному аналізі. 

Єврокомісія у своєму останньому звіті знову вказала на обмежені можливості Рахункової палати у сфері фінансового контролю. Цікаво, що новий закон, який враховує більшість рекомендацій наших партнерів, ухвалили якраз у день публікації цього звіту. 

Однак важливо, щоб ці зміни не залишилися лише на папері. Ухвалити закон недостатньо — необхідно без зволікань розпочати його імплементацію. Водночас протягом наступного року слід також зосередитися на проблемах, які закон так і не розв’язав.

Відібрати 6 членів Рахункової палати за новими правилами

Новий закон скоротив кількість членів Рахункової палати до 11, тож вакантними залишаються 6 посад в органі. Щоб Рахункова могла якісно виконувати свої функції, парламент має якнайшвидше закрити це кадрове питання. І закон сприяє цьому — він передбачає, що конкурс має розпочатися автоматично з дня набрання ним чинності.

На першому етапі Верховна Рада за сприяння Кабінету Міністрів протягом 30 днів має призначити 6 членів дорадчої групи експертів, які будуть відбирати кандидатів на посаду членів Рахункової палати. 

У перші 8 років трьох з них визначатимуть на підставі пропозицій міжнародних організацій, які не менше 5 років допомагали Україні у сферах фінконтролю, запобігання корупції або реформування Рахункової палати. Таку дорадчу групу призначатимуть кожного разу, коли обиратимуть нового члена або членів Рахункової палати. І її повноваження діятимуть, поки вакансії, які вона призначена закрити, не будуть закриті. 

Після публікації оголошення про конкурс, потенційні кандидати матимуть 30 днів, щоб подати свої документи на участь. Далі їх передадуть дорадчій групі і розпочнеться основний етап відбору, який може тривати до 9 місяців. 

Протягом цього часу експерти за результатами тестувань, співбесід та спеціальної перевірки повинні обрати не менше двох кандидатів на посаду члена Рахункової палати та подати на розгляд парламенту список рекомендованих для призначення.

Сукупно призначення нових членів Рахункової палати може розтягнутися на 11 місяців. Важливо, щоб цей процес не затримували на жодному з етапів. Тривала відсутність повного складу членів органу послаблює його спроможність належно виконувати свої функції. 

Водночас важливо, щоб конкурс відбувався прозоро і на практиці було дотримано те, що визначено в законі:

• регламент роботи дорадчої групи, порядок проведення попереднього відбору кандидатів, а також критерії та методики оцінювання кандидатів оприлюднили до початку відбору;
• засідання дорадчої групи транслювали;
• опублікували також результати тестувань та співбесід і список рекомендованих кандидатів для призначення. 

Узгодити повноваження між Рахунковою палатою та Держаудитслужбою

Одне з питань, що залишилося невирішеним після прийняття закону — перетин функцій Рахункової палати та Державної аудиторської служби України. 

Ці органи наділені подібними повноваженнями у сферах контролю за управлінням та використанням державних коштів. Зокрема, державний фінансовий аудит Держаудитслужби містить ознаки, притаманні аудиту відповідності та ефективності, який проводить Рахункова палата.

Водночас сфера діяльності обох органів одночасно поширюється на тих же суб’єктів: міністерства та інші органи виконавчої влади, позабюджетні фонди, бюджетні установи та державні підприємства. А одночасно фінансувати два органи з дублюючими повноваженнями неефективно.

Окрім цього новий закон додав ще одну точку перетину функцій органів, адже поклав на Рахункову палату повноваження щодо аудиту коштів місцевих бюджетів. 

Перетин функцій органів контролю необхідно усунути. З цим погоджуються розробники закону, на цьому наголошують і в Єврокомісії. Тож ми очікуємо, що у 2025 році розпочнеться робота над узгодженням напрямів діяльності Рахункової палати та Держаудитслужби. 

Важливо, щоб цей процес відбувався за участю усіх зацікавлених сторін — парламенту, уряду, а також представників самих органів контролю, аби узгоджені зміни відповідали як законодавчим вимогам, так і практичним потребам сфери.

Спланувати аудити на 2025 рік

У середині листопада цього року Рахункова палата затвердила перелік тем аудитів на наступний рік. Серед них — аудити використання коштів на оборону, захист та відновлення критичної інфраструктури, соціальний захист, реформу державного управління та низки органів (Верховний Суд, ВАКС, БЕБ, СБУ, Держкомтелерадіо).

Однак тепер ці теми треба накласти на реальну спроможність органу, зважаючи на обмежений склад, і затвердити план аудитів на 2025 рік.

Новий закон заборонив проводити позапланові аудити, як за рішеннями парламенту, так і з власної ініціативи Рахункової палати. Тому очікуємо, що для планування аудитів у 2025 нарешті застосують ризикоорієнтований підхід. Цікаво, що цей аспект вже був унормований органом у Порядку річного планування діяльності Рахункової палати ще у грудні 2023 року. Однак, за словами керівниці органу, почати застосовувати його мали лише при плануванні роботи на 2025 рік.

Ми чекаємо на ухвалення і оприлюднення плану, адже це покаже пріоритети Рахункової палати на найближчий рік.

Налагодити систему моніторингу виконання рекомендацій

До недавнього часу ані закон, ані Регламент Рахункової палати не передбачали здійснення органом постійного моніторингу виконання наданих ним рекомендацій об’єктам контролю. Як наслідок, зацікавлені сторони, зокрема парламент і громадськість, не мали доступу до об’єктивної інформації про стан виконання рішень та рекомендацій Рахункової палати. Це обмежувало можливість належно оцінити ефективність роботи як самої інституції, так і об’єктів контролю.

Новий закон вирішує цю проблему, зобов’язуючи об’єкти контролю щоквартально інформувати Рахункову палату про виконання рекомендацій, а орган — постійно моніторити і аналізувати стан виконання своїх рішень, а також оприлюднювати інформацію за результатами цієї роботи. Допомогти в цьому може відкрита система моніторингу виконання рекомендацій Рахункової палати.

Вона дозволить не лише відстежувати прогрес виконання рекомендацій, але й оперативно реагувати на їх неналежне виконання або невиконання — у такому випадку Рахункова палата зможе звернутися до комітетів Верховної Ради, щоб та відреагувала на дії чи бездіяльність об’єктів контролю. 

Водночас публічна система забезпечить підзвітність органу для всіх зацікавлених сторін, включаючи парламент, уряд і громадськість. Вона також допоможе виявляти системні проблеми у сферах контролю Рахункової палати, що можуть потребувати вдосконалення не лише на рівні конкретних об’єктів, але й нормативно-правової бази.

Удосконалення такої системи є одним із завдань зі Стратегії розвитку органу на 2019–2024 роки. Згідно з проміжним звітом про виконання, Рахункова палата в грудні минулого року затвердила документи, якими визначено засади функціонування системи, її складові, впорядковано процедури здійснення моніторингу та інформування заінтересованих сторін про його результати для відповідного реагування. Минув майже рік, але система не була впроваджена.

Тож ми очікуємо, що Рахункова палата найближчим часом завершить розгортання системи моніторингу виконання рекомендацій, що стане важливим кроком до підвищення прозорості не лише в її діяльності, але й загалом у сфері зовнішнього державного аудиту. 

Висновок 

Ухвалення нового закону про Рахункову палату було довгоочікуваною зміною. Але воно не є реформою саме собою — це лише початок довгого шляху до вдосконалення роботи органу. Тепер усі нововведення закону треба втілити на практиці і водночас врегулювати проблеми, які закон не охопив. 

Протягом наступного року ми очікуємо конкретні першочергові кроки як від парламенту та уряду, так і від самої Рахункової палати:

1. Провести конкурсний відбір членів Рахункової палати за новими прозорими правилами, щоб посилити незалежність та професійність органу. 
2. Розпочати роботу над узгодженням функцій Рахункової палати та Держаудитслужби, щоб держава не фінансувала діяльність двох органів з задубльованими повноваженнями. 
3. Застосувати ризикоорієнтований підхід до планування аудитів, щоб зосередити ресурси на критичних і ризикових сферах для забезпечення ефективного управління публічними фінансами в період війни.
4. Впровадити систему моніторингу виконання рекомендацій Рахункової палати, щоб підвищити підзвітність об’єктів контролю та ефективність роботи самої інституції. 

Реалізація цих пріоритетів стане фундаментом для успішної реформи та зміцнення довіри до Рахункової палати. Ми ж будемо активно стежити за впровадженням нововведень, надаючи рекомендації та аналізуючи ключові етапи, бо вищий орган аудиту країни — це невід’ємна частина демократичної системи, яка повинна забезпечувати ефективність, підзвітність, результативність та прозорість сфери державного управління.

Матеріал написано у співавторстві з юридичним радником TI Ukraine Андрієм Швадчаком

Цю публікацію підготовлено в межах проєкту «Підтримка цифрової трансформації», що фінансується USAID і UK Dev.