До другого читання в законопроєкті врахували частину наших рекомендацій щодо удосконалення процедури конкурсного відбору кандидатів в члени Рахункової палати. Зокрема додали вимоги та обмеження до членів дорадчої групи експертів, визначили їхні права, обов’язки, а також передбачили відкритість засідань та оприлюднення методології оцінки кандидатів та результатів етапів відбору.
Також оновлений законопроєкт обмежує пряме втручання в діяльність органу — норми щодо здійснення Рахунковою палатою позапланових заходів контролю відповідно до рішень Верховної Ради виключаються. Утім невирішеними залишились такі важливі питання як посилення політичної незалежності Рахункової палати та узгодження її повноважень з іншими органами.
Тож Transparency International Ukraine рекомендує депутатам виправити окремі недоліки під час голосування законопроєкту у сесійній залі. Зокрема підтримати подані пропозиції, які виключають положення законопроєкту щодо скорочення кількості членів Рахункової палати та можливості призначати заступника Секретаря органу та необмежену кількість заступників Голови РП.
***
25 жовтня на сайті Верховної Ради оприлюднили порівняльну таблицю до другого читання законопроєкту № 10044-д, покликаного вдосконалити роботу Рахункової палати. Документ включає понад 1200 поданих пропозицій та поправок, а також остаточну редакцію законопроєкту, запропоновану до голосування парламенту.
Засідання комітету з питань бюджету, на якому розглядали пропозиції та поправки до цієї законодавчої ініціативи, відбулося напередодні, 24 жовтня. За результатами обговорення, в якому крім народних депутатів взяли участь представники Міністерства фінансів та Рахункової палати, парламенту рекомендували прийняти цей законопроєкт в цілому.
Аналізуючи текст проєкту після першого читання, TI Ukraine рекомендувала усунути низку ризиків перед наступним голосуванням. Вони стосувалися питань конкурсного відбору кандидатів на посади членів Рахункової палати, її політичної незалежності та розмежування повноважень з іншими органами. Втім, виправити наявні недоліки до другого читання вдалося лише частково.
Вдосконалення конкурсної процедури відбору членів Рахункової палати
У первинній редакції законопроєкт не враховував окремі важливі аспекти, пов’язані з конкурсною процедурою відбору кандидатів на посади членів Рахункової палати:
- відсутність вимог до членів дорадчої групи експертів (далі — дорадча група);
- відсутність визначених в законі їхніх прав та обов’язків;
- встановлення занадто короткого строку для проведення конкурсу;
- відсутність вимог щодо його відкритості та прозорості.
Доопрацьований законопроєкт усуває частину цих недоліків. Він передбачає вимоги щодо ділової репутації членів дорадчої групи, їхніх високих професійних та моральних якостей, а також щонайменше п’ятирічного досвіду роботи у сфері державного контролю (аудиту), економіки, фінансів або права.
Не зможуть бути членами дорадчої групи особи, які мають незняту чи непогашену судимість, протягом останнього року були притягнуті до відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, або уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Дорадча група буде повноважною у разі затвердження її в повному складі з шести осіб. Законопроєкт також доповнили підставами дострокового припинення повноважень членів дорадчої групи, що знижує ризик блокування конкурсної процедури.
Члени дорадчої групи матимуть право безоплатно отримувати інформацію щодо кандидатів з державних реєстрів та баз даних, а також звертатися до кандидатів чи будь-яких інших фізичних чи юридичних осіб із запитом про надання пояснень, документів чи інформації щодо кандидатів. Натомість вони будуть зобов’язані не розголошувати персональні дані та інформацію з обмеженим доступом, що стала їм відома у зв’язку з участю в роботі дорадчої групи, і відмовитись від розгляду питань щодо кандидата у випадку наявного конфлікту інтересів.
Засідання дорадчої групи будуть відкритими для представників медіа, громадськості та транслюватимуться онлайн. Інформація щодо рішень дорадчої групи, включаючи результати тестувань та співбесід окремо щодо кожного кандидата, публікуватимуть на сайті бюджетного комітету ВР.
Але частина ризиків, пов’язаних з конкурсною процедурою відбору кандидатів, збереглась.
Наші рекомендації щодо продовження строку конкурсного відбору врахували лише частково — дорадча група матиме дев’ять місяців для формування переліку рекомендованих для призначення кандидатів лише на період участі в ній міжнародних експертів. Після закінчення перехідного періоду у 8 років, проведення конкурсу обмежуватиметься чотирма місяцями.
Такий строк є занадто коротким для проведення всієї процедури відбору включно з підготовчим етапом (визначенням регламенту роботи групи, порядку проведення конкурсу, критеріїв та методики оцінювання кандидатів), всіма етапами відбору, голосуванням та формуванням фінального списку кандидатів. Тому існує ризик, що для дотримання строку, передбаченого законом, дорадча група буде вимушена обмежити час збору та аналізу інформації про кандидатів або відмовитися від окремих етапів випробування, що негативно вплине на результати конкурсу.
Залишаються ризики і в питаннях доступу до участі в конкурсних процедурах. У законопроєкті відсутні згадки щодо проведення конкурсів як на посади членів Рахункової палати, так і державних аудиторів, на відкритій основі. Водночас проєкт не передбачає жодних обмежень для участі в них, що мало б нівелювати ці ризики. Втім, умови конкурсного відбору кандидатів на посади членів Рахункової палати буде додатково визначати дорадча група експертів, а для державних аудиторів — сама Рахункова палата. Відсутність в законопроєкті вимог щодо відкритості цих конкурсних процедур зберігає можливості для зловживань на цьому етапі.
Забезпечення незалежності Рахункової палати
Однією з основних змін в законопроєкті до другого читання є виключення норм щодо здійснення Рахунковою палатою позапланових заходів контролю відповідно до рішень Верховної Ради. Таким чином, законодавці дотрималися рекомендацій міжнародних партнерів щодо обмеження будь-якого прямого втручання в діяльність органу.
Що стосується інших гарантій незалежності РП, впровадження яких ми підтримуємо — виведення посадових осіб, включно з держаудиторами з-під дії ЗУ «Про державну службу», та визначення розмірів їхніх посадових окладів і доплат на рівні закону — всі вони збереглися в проєкті.
Але в частині забезпечення політичної незалежності інституції усі ризики, які містила перша редакція законопроєкту, збереглись і до другого читання.
Відповідно до перехідних положень діючого Закону «Про Рахункову палату» засідання Рахункової палати є правомочним, якщо на ньому присутні не менш як дві третини від фактично призначеної кількості членів Рахункової палати. Законопроєкт пропонує закріпити такий підхід на постійній основі.
Водночас існує висока ймовірність, що не всі вакантні посади в органі (очікується, що їх буде 6) будуть заповнені найближчим часом після прийняття нового закону. Адже аналізуючи результати останнього конкурсу до Рахункової палати, ми відмічали доволі низький рівень фаховості кандидатів та невідповідність переважної більшості з них вимогам закону щодо знання однієї з офіційних мов Ради Європи. Крім того, проведення конкурсу на зайняття вакантних посад, може тривати до 9 місяців.
За таких умов скорочення кількості членів Рахункової палати до 11 та збереження повноважень раніше призначених членів органу (5 осіб) лишає можливість хиткої більшості обраних за новою процедурою членів.
Не пропонує оновлена редакція законопроєкту і змін до підходу щодо обрання кандидата на посаду Голови Рахункової палати. Зараз за вибір кандидатури відповідає спікер парламенту, внаслідок чого зберігаються ризики політичного впливу на потенційного очільника РП. Ми рекомендували законодавцям надати Рахунковій палаті можливість обирати самостійно кандидата та вносити подання про його призначення до Верховної Ради, але цю пропозицію не врахували.
Так само не внесли зміни в законодавство, яке ставить під ризик незалежність усіх членів Рахункової палати. Парламент хоче зберегти свої повноваження на період воєнного стану висловлювати недовіру посадовим особам, призначення та звільнення яких є прерогативою ВР, наслідком чого є звільнення такого посадовця. Відповідний механізм уже застосовували раніше, а отже можливість дострокового припинення повноважень членів Рахункової палати з підстав, не передбачених профільним законом, зберігається й надалі.
Розширення повноважень Рахункової палати
До другого читання оновлений перелік повноважень Рахункової палати зберегли і пропонують розширити — за рахунок здійснення заходів контролю (аудиту) щодо апеляційних та місцевих судів, а також консолідованої фінансової звітності суб’єктів державного сектору та бюджетів. Така звітність має включати дані від головних розпорядників коштів державного бюджету, усіх державних підприємств та банків, а також інформацію про активи та фінансові зобов’язання держави.
При цьому, невирішеним залишилося питання перетину функцій Рахункової палати і Державної аудиторської служби України, зокрема в частині аудиту коштів місцевих бюджетів. Це може потягнути за собою фінансування двох органів з повноваженнями, що дублюються. А це неефективно з точки зору використання державних коштів.
Враховуючи потребу в проведенні додаткових консультацій для узгодження напрямів діяльності Рахункової палати та Держаудитслужби та стислі строки для підготовки законопроєкту до другого читання, ми рекомендували парламенту відкласти вступ в дію положень, які передбачають розширення повноважень Рахункової палати на аудит коштів місцевих бюджетів, щонайменше до кінця 2025 року. Відповідна пропозиція також враховує актуальну ситуацію з відсутністю більше половини членів Рахункової палати та проведенням конкурсу на зайняття вакантних посад, який може тривати до 9 місяців. Але наша рекомендація залишилася без врахування.
В аналізу законопроєкту після першого читання ми також звертали увагу на необхідність недопущення дублювання повноважень між Рахунковою палатою та Національним агентством з питань запобігання корупції щодо контролю за законним та цільовим використанням коштів політичними партіями.
Законопроєкт пропонує уточнити положення Закону «Про політичні партії в Україні», згідно з яким Рахункова палата буде здійснювати державний контроль за «законним та цільовим використанням коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій». Водночас на думку представників парламентського комітету з питань бюджету, таке формулювання обмежить повноваження Рахункової палати лише щодо можливості проведення аудиту діяльності НАЗК в цій сфері як органу відповідального за розподіл коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій. Але таке трактування не видається однозначним і можливість проведення Рахунковою палатою заходів контролю щодо політичних партій паралельно з НАЗК зберігається.
Оцінювання (аудит) Рахункової палати
Законопроєкт розширює предмет зовнішнього оцінювання діяльності Рахункової палати, прибираючи в статті 43 згадку про відповідність міжнародним стандартам. Втім, в п. 4-6 Прикінцевих та перехідних положень вона збереглась як тимчасова норма.
Пропонується, що зовнішнє оцінювання й надалі будуть здійснювати представники Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) на запит Рахункової палати. Протягом перших 10 років з дня набрання чинності законом — що три роки.
Втім, в законопроєкті відсутні вимоги до фахівців, які проводитимуть таке оцінювання, і він не передбачає будь-яких наслідків для Рахункової палати за результатами такого оцінювання, зокрема й негативного, що ставить під сумнів ефективність такого механізму. Ба більше, законопроєкт надає право Міжнародній організації вищих органів аудиту взагалі скасувати наступне оцінювання через шість років з дня набрання чинності закону, якщо за результатами оцінювання діяльність Рахункової палати визнається такою, що відповідає принципам діяльності INTOSAI.
Інші зміни та ризики законопроєкту
Законопроєкт передбачає можливість призначати необмежену кількість заступників Голови Рахункової палати замість одного. Згідно з чинною редакцією Закону України «Про Рахункову палату», заступник Голови Рахункової палати тимчасово виконує повноваження керівника органу у випадку його відсутності або неможливості здійснення ним своїх повноважень.
Враховуючи те, що ані чинним законом, ані законопроєктом не передбачені будь-які додаткові повноваження або обов’язки для заступників Голови Рахункової палати, можливість розширення їх кількості виглядає необґрунтованою.
Крім того, для заступника Голови Рахункової палати в законопроєкті передбачено вищий розмір посадового окладу, ніж в інших членів органу. Як наслідок, збільшення кількості заступників потягне за собою збільшення бюджетних витрат на забезпечення оплати їхньої праці.
Аналогічне зауваження стосується і введення посади заступника Секретаря РП. Така практика не застосовується в інших державних органах, де на час відсутності державного секретаря чи неможливості здійснення ним своїх повноважень його обов’язки виконує один із керівників самостійних структурних підрозділів апарату. З огляду на відсутність іншого функціоналу, окрім як тимчасового виконання повноважень Секретаря, а також необхідність фінансового забезпечення за рахунок бюджетних коштів, створення окремої посади його заступника є необґрунтованим.
Висновки та рекомендації
Реформа Рахункової палати стала одним з ключових пріоритетів для законодавців наприкінці 2024 року. Прийняття нового закону щодо удосконалення роботи органу було однією з вимог США для надання прямої бюджетної допомоги в розмірі $1,5 млрд, а згодом з’явилося як структурний маяк в оновленому перегляді програми МВФ, який необхідно виконати до кінця року.
І хоч вимога МВФ стосується лише окремих питань, пов’язаних з Рахунковою палатою (оновлення конкурсної процедури з наданням вирішального права голосу міжнародним експертам, розширення обсягу повноважень органу та забезпечення його фінансової незалежності), вона відкрила перспективи для вдосконалення й інших аспектів діяльності Рахункової палати.
Без сумніву, впровадження оновленої конкурсної процедури відбору членів Рахункової палати — це суттєвий крок вперед для підвищення ефективності роботи органу та збільшення рівня довіри до нього. Утім невирішеними залишилися такі важливі питання як посилення політичної незалежності Рахункової палати та узгодження її повноважень з іншими органами.
Значна частина пропозицій TI Ukraine не була врахована в редакції законопроєкту до другого читання. Але окремі недоліки ще можна виправити під час голосування у сесійній залі. Тому ми рекомендуємо народним депутатам щонайменше підтримати подані пропозиції, які виключають положення законопроєкту щодо:
- скорочення кількості членів Рахункової палати;
- можливості призначати заступника Секретаря Рахункової палати та необмежену кількість заступників Голови органу.
Цю публікацію підготовлено в межах проєкту «Підтримка цифрової трансформації», що фінансується USAID і UK Dev.