Аналіз Дорожньої карти з верховенства права: антикорупційні аспекти

15 травня 2025 року Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції повідомив, що 14 травня під час свого засідання Кабінет Міністрів України розглянув та затвердив фінальну Дорожню карту за сферою «Верховенство права», підготовлену Міністерством юстиції України спільно з іншими залученими органами влади. 

Дорожня карта, зокрема, включає питання переговорних розділів 23 «Судова влада та основоположні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека», і розрахована на термін до кінця 2027 року. Цей документ є умовою відкриття перемовин за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС» (Fundamentals).

Нижче наводимо її аналіз від експертів Transparency International Ukraine.

Антикорупційна реформа

Стратегічні та інституційні основи антикорупційної політики

У фінальній редакції Дорожньої карти позитивним зрушенням є врахування низки раніше наданих з боку Transparency International Ukraine рекомендацій. Зокрема – передбачено запровадити механізми відповідальності для виконавців у разі безпідставного невиконання заходів антикорупційної політики; вилучити індикативний захід щодо виконання майбутніх Антикорупційної стратегії та ДАП на рівні 40%, який не відповідав суті стратегічного планування; деталізувати підхід до антикорупційного аналізу уразливих до корупції сфер — передбачено його постійний характер та визначено перелік пріоритетних сфер.

Водночас частина пропозицій залишилась не врахованою або реалізована лише частково. Зокрема:

• не конкретизовано механізми оцінки «високого рівня реалізації» антикорупційної стратегії. Тут доречно було б мати на увазі вчасну та повну (за винятком невиконаних заходів, що обґрунтовано втратили актуальність, або не більше 10% заходів, що не отримали фінансування) реалізацію — не менше ніж на 90%;
• не конкретизовано механізми стимулювання чи дисциплінарного впливу щодо керівників органів, відповідальних за реалізацію ДАП. Тут можна було б говорити про запровадження конкретних цілей та ключових показників ефективності, преміювання, приписів НАЗК та дисциплінарних заходів за системні недоліки тощо.

Запобігання корупції

Після проведених консультацій зміст відповідного підрозділу Дорожньої карти був суттєво доопрацьований. Зокрема, більш повно охоплено питання врегулювання конфлікту інтересів та електронного декларування. Але низка строків виконання заходів залишаються неоптимальними, й нижче наведемо декілька основних прикладів.

Значним покращенням у порівнянні з першою редакцією документа є зосередження уваги на необхідності затвердити підзаконні акти НАЗК для унормування інспекційних повноважень Агентства, що відповідає рекомендаціям TI Ukraine. Це дозволить уникнути надмірної дискреції, яка наразі зберігається у НАЗК, зокрема у сферах моніторингу способу життя та конфлікту інтересів, де досі відсутній автоматичний розподіл кейсів та порядок перевірки на дотримання антикорупційних обмежень. 

Крім того, акцент Дорожньої карти зміщено з формальної перевірки декларацій на всебічну оцінку бізнес-процесів системи фінансового контролю, що узгоджується з висновками Європейської комісії щодо розширення ЄС для України. Позитивним зрушенням є також згадка про необхідність вдосконалити законодавство у сфері лобіювання задля підвищення ефективності відповідного регулювання.

Разом із тим, залишається низка положень, які могли б бути доопрацьовані.

a) Законодавча база, що відповідає міжнародним стандартам

До заходу щодо аналізу законопроєктів на відповідність EU acquis та міжнародним стандартам (GRECO, OECD, UNCAC) не додана згадка про потребу в достатньому фінансуванні для цього, натомість внесено уточнення лише щодо «ефективного аналізу». А у заході щодо реалізації міжнародних рекомендацій доцільно було б передбачити обов’язок їх своєчасного виконання.

б) Незалежність, дієздатність та підзвітність Національного агентства з питань запобігання корупції

У контексті забезпечення НАЗК ресурсами, доцільно було б передбачити запровадження прозорих та об’єктивних конкурсів на зайняття посад, у тому числі через внесення відповідних змін до внутрішніх процедур НАЗК.

Розроблення стратегії інституційного розвитку НАЗК мало б передбачати обов’язкове проведення широких консультацій із зацікавленими сторонами. Також, «дієздатність» НАЗК у назві підрозділу доречно б було замінити на «спроможність» — для забезпечення цілісності термінології Дорожньої карти, враховуючи, що термін «дієздатність» має інше значення у відношенні до юридичних осіб, враховуючи ст. 92 Цивільного кодексу України.

У заході щодо підвищення ефективності внутрішнього контролю НАЗК не конкретизовано вимоги до чітких та обʼєктивних показників ефективності та не згадано про необхідність навчати персонал відповідно до оцінки потреб.

в) Конфлікт інтересів і відповідне регулювання

Заходи, які стосуються змін до законодавства щодо впровадження регулювання уявного («apparent») конфлікту інтересів, відповідно до висловлених раніше рекомендацій Європейської комісії, не уточнюють коло суб’єктів такого регулювання — ними мали би бути топпосадовці на високоризикових посадах, без надмірного розширення на інші категорії суб’єктів.

Водночас у моніторингу конфлікту інтересів треба було б запровадити ризикоорієнтований підхід, чого бракує у відповідному заході Дорожньої карти.

д) Лобіювання

Строки реалізації заходів підрозділу, особливо щодо запуску Реєстру прозорості, не узгоджені із Законом України «Про лобіювання». Також усі майбутні нормативно-правові зміни у сфері лобіювання мають передбачати широке обговорення з заінтересованими сторонами, яке зараз у Дорожній карті не згадується. Аналіз виявлених прогалин у системі лобіювання для подальших законодавчих змін має бути оприлюднений, чого наразі також бракує в документі.

е) Захист викривачів

Закон щодо захисту викривачів відповідно до «широкої дефініції» викривача має відповідати не лише Директиві ЄС № 2019/1937, а й найкращим міжнародним практикам, оскільки сама Директива встановлює мінімальні стандарти. При цьому розробка закону має супроводжуватись широким залученням заінтересованих сторін і розпочатись щонайменше у IV кварталі 2025 року (відповідно до ДАП), а не у II кварталі 2027 року.

Гарантії захисту слід розширити на осіб, помилково ідентифікованих як викривачів, та на тих, хто повідомляє інформацію з обмеженим доступом, включаючи державну таємницю. Натомість з фінальної редакції Дорожньої карти була прибрана конкретизація гарантій захисту викривача як така. 

А у формулюванні заходу щодо удосконалення функціонування Єдиного порталу повідомлень викривачів слід було б уникнути терміну «полегшення подання звітів», оскільки в цьому контексті мало би йтись саме про «повідомлення».

Притягнення до відповідальності за корупцію

а) Незалежність, ефективність, спроможність та підзвітність Національного антикорупційного бюро, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та Вищого антикорупційного суду

Позитивним аспектом затвердженої Дорожньої карти є суттєва конкретизація низки заходів щодо розвитку НАБУ, САП та ВАКС. Зокрема, в документі чітко відображені необхідні кроки з посилення інституційної спроможності антикорупційних органів. Варто відзначити, що Дорожня карта передбачає заповнення вакантних посад суддів ВАКС за участю Громадської ради міжнародних експертів, що важливо для забезпечення довіри до відбору. 

Також позитивним аспектом є включення заходів, спрямованих на забезпечення належного приміщення для ВАКС, необхідних фінансових та людських ресурсів, підтримання конкурентного рівня заробітної плати для працівників антикорупційних органів, що має забезпечити їхню незалежність.

Водночас низка рекомендацій щодо посилення інституційної спроможності антикорупційних органів залишається неврахованою. Щодо повноважень керівника САП, в Дорожній карті зазначено про потребу надати йому право самостійно надсилати запити про екстрадицію та створювати спільні слідчі групи. Проте не враховано пропозицію надати керівнику САП можливість ініціювати провадження та погоджувати слідчі дії стосовно народних депутатів, що могло б посилити ефективність боротьби з корупцією.

Позитивно, що заходів включили повноціннуї інтеграцію системи електронного кримінального провадження («іКейс») з ЄСІКС та залучення учасників кримінального провадження до процесуальної комунікації за допомогою цієї системи.

Загалом, хоча Дорожня карта містить значну кількість заходів, спрямованих на інституційне зміцнення антикорупційних органів, деякі важливі аспекти для посилення їхньої операційної ефективності та спрощення процедур розслідування й судового розгляду корупційних справ вимагають подальшої деталізації.

б) Підстави та процесуальні аспекти притягнення до відповідальності за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення

У затвердженій Дорожній карті розділ щодо підстав та процесуальних аспектів притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення суттєво покращився. До позитивних змін слід віднести включення заходів, спрямованих на вдосконалення строків давності та механізмів процесуального контролю у корупційних справах. Зокрема, карта передбачає збільшення строків давності і перегляд підстав для їх зупинення та закінчення, що важливо в контексті забезпечення невідворотності покарання за корупційні злочини.

Значним прогресом є включення положення про скасування автоматичного закриття справ про топкорупцію після спливу строків досудового розслідування, що відповідає пропозиції скасувати обов’язкове закриття кримінальних проваджень через закінчення строків досудового розслідування.

Позитивна зміна також у планах вдосконалити законодавства про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення, що включає розширення автономної відповідальності та визначення ефективних, пропорційних стримувальних фінансових та нефінансових заходів кримінально-правового характеру.

Однак, попри ці поліпшення, в Дорожній карті все ще залишається низка прогалин. Зокрема, відсутні конкретні заходи щодо посилення кримінальної відповідальності за перешкоджання розслідуванню корупційних правопорушень. Крім того, недостатньо уваги приділено системній аналітиці роботи антикорупційних органів, зокрема моніторингу тривалості розслідування, причин затягування слідства, підстав закриття кримінальних проваджень та випадків визнання доказів недопустимими. 

Також відсутні конкретні формулювання щодо змін до законодавства для усунення процесуальних затримок та підвищення ефективності кримінального судочинства у справах щодо високопосадовців. Не враховані пропозиції щодо впровадження можливості продовження судового розгляду при заміні судді без згоди учасників провадження, встановлення відповідальності за процесуальні зловживання та визначення зваженого підходу до зупинення провадження у зв’язку з мобілізацією особи.

Відчутним недоліком карти є відстрочення термінів реалізації деяких ключових заходів до 2027 року, що може негативно вплинути на темпи розвитку системи. Зокрема, прийняття законодавчих змін для забезпечення пропорційності та ефективності кримінальних санкцій заплановано лише на II квартал 2027 року, що видається необґрунтовано віддаленим.

Загалом, попри відчутний прогрес у формулюваннях та конкретизації заходів, у Дорожній карті залишається актуальною необхідність прискорити терміни їх впровадження, усунути прогалини і конкретизувати окремі положення та доповнення Дорожньої карти положеннями щодо систематичного аналізу ефективності правозастосування в антикорупційній сфері.

в) Track record

Оновлений розділ «Track record» у затвердженій Дорожній карті демонструє значний прогрес у формулюванні заходів, спрямованих на покращення результативності антикорупційних органів. Позитивним уточненням є включення до складу виконавців заходу щодо забезпечення ефективності міжвідомчої співпраці Державної служби фінансового моніторингу України, що відповідає пропозиціям TI Ukraine.

Важливим кроком стало включення заходу щодо запровадження узгодженої системи збору, аналізу та оприлюднення статистичних даних досудових розслідувань, обвинувачень та судового розгляду справ про корупційні правопорушення та корупцію на високому рівні. Однак це лише частково відповідає рекомендаціям щодо необхідності посилення аналітики роботи антикорупційних органів.

Разом з тим, запланований термін виконання цього заходу (IV квартал 2026 року) видається надто віддаленим, враховуючи його важливість для оцінки ефективності антикорупційної системи в цілому. Впровадження такої системи моніторингу було б доцільним у більш ранні терміни, щоб мати можливість швидше виявляти та виправляти системні недоліки.

У Дорожній карті не знайшли відображення пропоновані заходи щодо розробки та впровадження системи моніторингу тривалості розслідування, причин затягування слідства, підстав закриття кримінальних проваджень, випадків визнання доказів недопустимими. Відсутність такої системи може ускладнити виявлення системних недоліків у роботі та розробку методичних рекомендацій для вдосконалення розслідувань.

Також залишилась поза увагою пропозиція щодо обліку ефективності конфіскації майна (співвідношення між вартістю виявленого та фактично конфіскованого майна), що є важливим показником результативності роботи антикорупційної системи. Цей аспект частково охоплюється загальним формулюванням щодо запровадження системи збору та аналізу даних, але може не призвести до очікуваних результатів. Адже виконавцями цих заходів є НАЗК, ДСА та Офіс Генерального прокурора, але наші дослідження показували неузгодженості між даними, які обліковує ОГП та НАБУ, а ВАКС формує власну статистичну звітність, оскільки ДСА не відповідальна за звітність ВАКС.

Загалом, попри значні покращення у розділі «Track record», залишається потреба у більшій конкретизації окремих заходів та скороченні термінів їх виконання для забезпечення своєчасної оцінки ефективності антикорупційної системи України.

Аудити діяльності спеціалізованих антикорупційних органів

У затвердженій Дорожній карті розділ щодо аудитів діяльності спеціалізованих антикорупційних органів зазнав позитивних змін та демонструє виважений підхід до забезпечення їх незалежності, спроможності та підзвітності. Цей розділ включає важливі заходи для забезпечення ефективного зовнішнього контролю за роботою антикорупційних інституцій.

Суттєвим покращенням є включення заходу щодо прийняття та впровадження законодавства для оптимізації процедур зовнішньої незалежної оцінки ефективності антикорупційних органів. Цей захід спрямований на усунення виявлених недоліків та впровадження найкращих практик, що може значно підвищити якість та результативність аудитів. Однак при його реалізації слід відстежувати, щоб законодавець не нівелював досягнення вже наявного регулювання системи зовнішнього аудиту.

Особливо варто відзначити вимогу прийняти та виконати без зволікань плани заходів щодо виконання рекомендацій зовнішніх незалежних оцінок ефективності антикорупційних органів. Важливо, що ці плани мають розроблятися з проведенням громадських та експертних консультацій, що забезпечить їх відповідність реальним потребам та суспільним очікуванням.

Разом з тим, в оновленій редакції не знайшли відображення рекомендації щодо внесення змін до закону про НАБУ із тим, щоб зовнішній аудит відбувався не щорічно, а з більшим періодом. Враховуючи тривалість та ресурсомісткість процедури аудиту, такі зміни могли б оптимізувати процес та зменшити адміністративне навантаження на антикорупційні органи.

Загалом цей розділ Дорожньої карти формує адекватні рамки для проведення незалежних аудитів антикорупційних органів та забезпечення виконання їх рекомендацій. 

Судове співробітництво в кримінальних справах

У розділі «Судове співробітництво в кримінальних справах» затвердженої Дорожньої карти передбачено комплекс заходів, спрямованих на гармонізацію українського законодавства з правом ЄС у сфері міжнародної правової допомоги. Карта визначає послідовність імплементації ключових рамкових рішень ЄС, що стосуються європейського ордера на арешт, врегулювання конфліктів юрисдикцій та механізмів міжнародної правової допомоги.

Позитивним аспектом є включення заходу щодо приведення законодавства з питань міжнародної правової допомоги та екстрадиції у відповідність до стандартів FATF, що запланований на IV квартал 2025 року. Це частково відповідає рекомендації щодо вдосконалення законодавства про міжнародне співробітництво.

Проте аналіз виявляє, що в цьому розділі не враховано важливу рекомендацію щодо розробки та прийняття проєкту закону, який би визначав порядок визнання та виконання рішень українських судів про конфіскацію майна за кордоном. Відсутній акцент на встановленні чітких строків виконання запитів про правову допомогу, а також на врегулюванні порядку укладання та виконання угод про розподіл активів. Ці аспекти важливі для ефективного повернення активів, отриманих у результаті корупційних правопорушень.

Також залишається поза увагою рекомендація щодо створення електронної системи моніторингу виконання запитів про міжнародну правову допомогу та рішень про конфіскацію майна. Хоча Дорожня карта передбачає впровадження в Міністерстві юстиції цифрової автоматизованої системи ведення та обліку справ міжнародного правового співробітництва, проте це формулювання є більш загальним і не акцентує на моніторингу строків, обліку підстав відмов та аналізі ефективності міжнародного співробітництва.

Значна частина заходів цього розділу має віддалені терміни виконання – на IV квартал 2026 або 2027 років, що може сповільнити процес інтеграції України в правовий простір ЄС та ускладнити своєчасне застосування ефективних інструментів міжнародного співробітництва у протидії корупції.

Боротьба з організованою злочинністю

Розділ «Боротьба з організованою злочинністю» в затвердженій Дорожній карті демонструє суттєве вдосконалення порівняно з попередньою редакцією. Карта пропонує системний підхід до реформування цієї сфери, включаючи інституційне забезпечення, розмежування повноважень органів правопорядку та посилення їх спроможності у протидії організованій злочинності.

Позитивною зміною є включення заходу щодо встановлення дисциплінарної відповідальності за проведення розслідування з порушенням правил підслідності. Також враховано необхідність розробки міжвідомчої інструкції щодо взаємодії органів досудового розслідування при вирішенні питань підслідності, хоча ця пропозиція TI Ukraine була частково модифікована і представлена як «чітка процедура передачі кримінальних проваджень від одного органу досудового розслідування до іншого».

Однак, попри ці покращення, залишається ряд нерозв’язаних питань. Зокрема, не враховано рекомендації щодо зміни правил добору керівника ДБР та запровадження конкурсу на посаду Генерального прокурора. Щодо керівництва Національної поліції України хоча й передбачено запровадження конкурсного добору, проте не визначено створення конкурсних комісій за участю міжнародних експертів з правом вирішального голосу.

Недостатньо коректним є захід щодо вдосконалення системи застосування кримінально-правових засобів до юридичної особи. Карта обмежує цей захід сферами незаконного обігу наркотиків та торгівлі людьми, тоді як рекомендувалося комплексне вдосконалення системи кримінально-правових засобів. А також у карті використана термінологія, властива процесам притягнення до кримінальної відповідальності фізичних осіб, а не юридичних (терміни «судимість», «покарання»).

До цього ж у Дорожній карті відсутній належний акцент на створенні електронної системи моніторингу застосування кримінально-правових засобів для оцінки їх ефективності, хоча й передбачено вдосконалити ведення статистичної звітності щодо розслідувань, переслідувань та судових рішень у справах про тяжкі злочини.

Значна частина заходів передбачена на IV квартал 2026 або 2027 років, що може вплинути на темпи реформування та ефективність боротьби з організованою злочинністю у найближчій перспективі.

Загалом, хоча Дорожня карта демонструє суттєвий прогрес у підході до протидії організованій злочинності, вона потребує більшої конкретизації у питаннях прозорого добору керівництва правоохоронних органів, оцінки ефективності застосування кримінально-правових засобів та скорочення термінів впровадження ключових заходів.

а) Фінансові розслідування 

Розділ «Фінансові розслідування» у затвердженій Дорожній карті демонструє зважений підхід до вдосконалення механізмів виявлення, розслідування та притягнення до відповідальності за кримінальні правопорушення, пов’язані з одержанням незаконних доходів. Позитивним аспектом є передбачення створити Єдиний реєстр рахунків фізичних і юридичних осіб, спрямований на приведення національного законодавства у відповідність із Директивами ЄС 2015/849 та 2019/1153.

Важливим кроком є запланована розробка та затвердження Стратегії фінансових розслідувань у сфері протидії кримінальним правопорушенням, пов’язаним з одержанням доходів, що має стати основою для системної роботи у цій сфері. Разом з тим, карта не передбачає конкретизації змісту цієї Стратегії як, наприклад, проведення комплексного аналізу поточного стану та ефективності фінансових розслідувань, оцінки основних схем легалізації злочинних доходів та визначення пріоритетних напрямів на основі оцінки ризиків.

Варто відзначити, що розділ включає заходи з посилення інституційної спроможності органів правопорядку та прокуратури щодо проведення фінансових розслідувань, включаючи розробку методичних рекомендацій та створення спеціалізованих груп. Також передбачено запровадити облік проведених фінансових розслідувань у Єдиному реєстрі досудових розслідувань, що сприятиме кращому моніторингу та аналізу їхньої ефективності.

Водночас бракує конкретизації щодо методологій проведення фінансових розслідувань безпредикатного відмивання коштів, які мали б передбачати алгоритми доказування злочинного походження майна без необхідності доводити конкретний предикатний злочин, механізми координації між підрозділами фінансової розвідки й органами досудового розслідування та запровадження спеціалізації слідчих і прокурорів.

б) Криміналізація та розслідування відмивання грошей

У розділі «Криміналізація та розслідування відмивання грошей» затвердженої Дорожньої карти значна увага приділяється гармонізації національного законодавства з актами права ЄС. Зокрема, передбачено розробку та прийняття закону, спрямованого на приведення законодавства у відповідність із Директивою ЄС 2018/1673, а також моніторинг acquis ЄС у сфері боротьби з відмиванням грошей та імплементацію змін відповідно до Директив ЄС 2015/849, 2018/843 та 2024/1640.

Позитивною зміною є включення заходів, спрямованих на покращення координації та обміну інформацією між Держфінмоніторингом та органами правопорядку, зокрема шляхом реалізації пілотного проєкту з Національним антикорупційним бюро щодо обміну інформацією за допомогою електронних засобів передачі.

Важливий аспект полягає у передбаченні заходів щодо проведення ефективних досудових розслідувань та забезпечення розумних строків судового розгляду у справах про відмивання грошей, що має призвести до надійного обліку остаточних вироків. Також карта включає розробку та прийняття нормативно-правової бази щодо віртуальних активів з урахуванням стандартів FATF та acquis ЄС.

Проте деякі важливі аспекти залишаються недостатньо висвітленими. Зокрема, відсутня конкретизація щодо забезпечення практичних механізмів виявлення та розслідування складних схем відмивання грошей, особливо в умовах використання сучасних фінансових технологій та криптовалют. Також не деталізовано заходи щодо посилення міжнародного співробітництва у сфері протидії транскордонному відмиванню коштів. 

Важливо також відстежувати, щоб відповідальні органи не створювали штучно Track record у справах про відмивання майна при укладенні угод та передбачаючи звільнення від відбування покарання із тим, щоб поліпшити статистичні показники без реального переслідування високоризикових сфер.

Варто зазначити, що значна частина заходів запланована на 2026-2027 роки, що може відтермінувати їх практичне впровадження. 

Загалом, хоча розділи демонструють значне покращення підходу до фінансових розслідувань та протидії відмиванню грошей, вони потребують більшої конкретизації методологічних аспектів та скорочення термінів впровадження ключових заходів.

в) Конфіскація, заморожування майна та фінансові санкції

Розділ «Конфіскація, заморожування майна та фінансові санкції» в затвердженій Дорожній карті демонструє комплексний підхід до вдосконалення системи управління арештованими та конфіскованими активами. Карта передбачає важливі кроки щодо посилення інституційної спроможності Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА).

Позитивним аспектом є намір реформувати АРМА шляхом прийняття спеціального закону, який має передбачити проведення чіткого та прозорого процесу відбору голови Агентства, запровадження незалежної зовнішньої системи оцінки діяльності та забезпечення прозорої процедури управління та реалізації арештованих активів. Це відповідає міжнародним стандартам та має сприяти підвищенню ефективності діяльності АРМА. 

Важливим кроком є включення заходу з розробки та прийняття закону для приведення законодавства у відповідність до положень Директиви ЄС 2024/1260 Європейського Парламенту і Ради від 24 квітня 2024 року про повернення активів та конфіскацію. Це свідчить про прагнення привести національну систему управління активами у відповідність до найновіших стандартів ЄС.

Варто відзначити також заходи щодо вдосконалення функціонування «Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні» для забезпечення прозорості та підвищення ефективності управління арештованими активами, а також забезпечення уніфікації, ведення та оприлюднення статистичної звітності про заморожування та конфіскацію.

Однак, попри значні покращення, у розділі не знайшли відображення деякі важливі рекомендації. Зокрема, не враховано пропозиції щодо заборони блокування управління активами через рішення судів некримінальної юрисдикції, скасування необхідності узгодження дій управителя корпоративних прав з їх власником, запровадження механізму спільного планування управління активами з правоохоронними органами.

Також залишилися поза увагою питання впровадження «розширеної» конфіскації з диференційованим підходом до доказування злочинного походження майна та надання можливостей арештувати активи для забезпечення такої конфіскації, а також встановлення чітких строків та прозорих процедур виконання рішень про конфіскацію. Хоча ці моменти можуть бути покриті імплементацією положень Регламенту ЄС 2018/1805 та Директиви 2024/1260.

Деякі заходи, зокрема розробка та прийняття закону для приведення законодавства у відповідність до положень Директиви ЄС 2024/1260, заплановані лише на ІІ квартал 2027 року, що може затримати процес реформування системи конфіскації активів.

Загалом, хоча розділ демонструє значний прогрес у підході до конфіскації, він потребує доповнення в частині конкретизації механізмів управління активами, розширення підстав для конфіскації та скорочення термінів імплементації ключових заходів.

Антикорупційний мейнстрімінг у публічних закупівлях

Один зі стратегічних результатів боротьби з корупцією передбачає, що антикорупційні заходи застосовуються у сфері державних закупівель, ефективно долаючи корупційні практики та корупційні ризики. У межах розділу планують виконати два заходи, пов’язані із закупівлями.

По-перше — зменшити використання неконкурентних процедур закупівель (на постійній основі) та посилити вимоги доброчесності до публічних закупівель, включаючи критерії виключення для учасників. Відповідати за виконання заходу буде Мінекономіки, воно матиме час до кінця III кварталу 2027 року. 

Ймовірно, слово «процедура» тут зайве, оскільки «неконкурентна процедура закупівлі» — це переговорна процедура, яку зараз під час війни і так не використовують. Напевно розробники Дорожньої карти мали на увазі зменшення неконкурентних закупівель в широкому сенсі — винятків в законодавстві, які дозволяють укладати прямі договори без процедур. Саме на це вказує ЄС, аналізуючи наше законодавство у сфері закупівель на відповідність вимогам євродиректив.

По-друге, очікується підвищення прозорості та залучення громадськості до планування відбудови, визначення проєктів, їх пріоритезації та закупівель. Виконати захід має Агентство відновлення до кінця 2025 року. 

Також розділ акцентує на необхідності запобігати корупції в оборонних закупівлях, але не містить заходів, які б безпосередньо їх стосувалися. 

Слід зауважити, що заходи цього розділу мають бути актуальними та здійсненними для всіх сфер суспільного життя, які будуть реформувати у зв’язку з гармонізацією з вимогами ЄС. На наш погляд, перший з заходів є дещо точковим та саме собою недостатнім для «ефективного долання корупційних ризиків». До того ж Дорожня карта не уточнює, чи йдеться про кількісне зменшення обсягів таких закупівель, чи про скорочення саме переліку підстав для їх застосування. 

На наш погляд, було б доцільно не просто переглянути підстави укладання таких договорів, але й запровадити для неконкурентних закупівель чіткі правила визначення ціни предмета закупівлі.

Також перший захід доповнили посиленням вимог доброчесності. Але на наш погляд, таке посилення ризикує зіткнутись із формальними підходами до виконання вимог на практиці і виглядає недостатнім запобіжником для зловживань.

Другому заходу щодо прозорості відбудови бракує конкретики і можливості чітко зафіксувати, чи був він виконаний, до того ж він викликає сумніви щодо актуальності для всіх сфер одночасно. 

Водночас публічні закупівлі потребують зміни підходів до моніторингів закупівель, здійснюваних органами державного фінансового контролю. Проводити їх потрібно переважно до укладення договору про закупівлю, визначити категорії закупівель, що підлягають обов’язковому моніторингу, та способи усунення порушень. 

В цілому публічним закупівлям потрібна власна частина в майбутній Антикорупційній стратегії та Державній антикорупційній програмі — з чіткими цілями та індикаторами їх досягнення, як у публічній, так і в оборонній царині. 

Вбачається, що такі заходи мали б ширший та ефективніший вплив на сферу, ніж визначені в Дорожній карті, а їх виконання могло б бути оцінено якісно або кількісно. Втім, зазначені пропозиції до Дорожньої карти не було враховано.

Висновки

Затверджена Дорожня карта євроінтеграції України в питаннях кримінальної юстиції та превенції корупції демонструє суттєвий прогрес, відображаючи деякий рівень співпраці між державними органами та громадянським суспільством. 

Окремі пропозиції Transparency International Ukraine були враховані, що позитивно вплинуло на якість документа. Зокрема, враховано рекомендації щодо проведення конкурсу ВАКС із залученням ГРМЕ, вдосконалення строків давності та механізмів процесуального контролю у корупційних справах. Також важливим досягненням є врахування пропозицій щодо запровадження відповідальності прокурорів за порушення підслідності.

Водночас неврахування деяких ключових рекомендацій залишає простір для подальшого вдосконалення Дорожньої карти. Серед них – пропозиції з надання керівнику САП можливості ініціювати провадження та погоджувати слідчі дії щодо народних депутатів, запровадження конкурсу на посаду Генерального прокурора та створення конкурсних комісій з участю міжнародних експертів для добору керівників правоохоронних органів. Також не повністю враховані пропозиції щодо розробки системи моніторингу тривалості розслідування та судового розгляду корупційних справ, удосконалення механізмів управління арештованими активами та заборони блокування такого управління через рішення судів некримінальної юрисдикції. Залишились без суттєвих змін і можуть бути вдосконалені також заходи у сфері публічних закупівель.

Суттєвим негативним аспектом є те, що низка важливих ініціатив запланована лише на 2027 рік, а це може уповільнити процес євроінтеграції та реформування системи кримінальної юстиції.