АРМА та соціальне житло: що не так із законопроєктом 11009

23 квітня антикорупційний комітет рекомендував Верховній Раді України у першому читанні прийняти за основу проєкт закону 11009 щодо покращення ефективності управління активами АРМА.

Ідеться про урядовий законопроєкт, зареєстрований 12 лютого 2024 року, і стосується цей документ особливостей управління соціальним житлом, яке потрапило в управління АРМА. Агентство бажає, щоб такими активами розпоряджалися організації державної форми власності для задоволення потреб держави та розміщення внутрішньо переміщених осіб (ВПО), членів сімей військовослужбовців, реабілітації ветеранів війни та інші потреби.

Ми в TI Ukraine проаналізували цей документ. Проблема, яку порушують, важлива та критична, але її  пропонують вирішити не належними засобами. 

Короткі висновки:

• правова природа накладення арешту на майно, передане до АРМА, не дозволятиме досягти задекларованих проєктом цілей;
• задекларовані цілі можна досягти іншими наявними в законодавстві механізмами;
• зміни не враховують інші законодавчі ініціативи та вносяться у спосіб, яким порушується логіка побудови внутрішньої структури закону про АРМА.

Що ми пропонуємо:

• для поліпшення соціально-побутових потреб використовувати потрібно лише конфісковані активи, щоб уникнути ризиків раптового скасування арешту і виселення людей, які тільки почали сподіватися на  отримання житла;
• забезпечити тимчасове проживання осіб можна без внесення змін до закону, а через зазначення відповідної вимоги управителям арештованих активів в умовах конкурсу;
• в цілях оборони держави слід використовувати вже наявні механізми, визначені Законом України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану».

Як сьогодні управляють арештованими активами

За даними, які АРМА наводить в пояснювальній записці до законопроєкту, в його  управлінні перебувають 311 арештованих об’єктів санаторно-курортного типу, із них 38 санаторіїв, 5 готелів, спортивна база, палац мистецтв та нежитлові приміщення. Агентство вважає, що ці активи можна використати для задоволення життєво необхідних потреб, у тому числі й для військових.

Зміни пропонують внести у 21 статтю Закону про АРМА. Згідно з чинним законодавством, арештованими активами управляють в три основні способи:

• гроші та банківські метали розміщують на депозитних рахунках АРМА у державних банках;
• рухоме та нерухоме майно, цінні папери, майнові та інші права передають визначеним АРМА приватним управителям або продають, якщо ці речі важко зберігати, або вони швидко псуються;
• у виняткових випадках рухоме та нерухоме майно, цінні папери, майнові та інші права передають визначеним Кабміном організаціям державної форми власності (цей порядок врегульований в окремій статті 21-1 закону про АРМА).

Такий винятковий порядок застосовується, коли:

• існує ризик збою або переривання функціонування таких активів, що може призвести до виникнення надзвичайних ситуацій або збоїв у тепло-, енерго-, електро-, водопостачанні або водовідведенні або постачанні природного газу;
• існує ризик переривання функціонування підприємств, установ та організацій оборонно-промислового комплексу та/або авіабудівельної галузі, у власності яких перебувають такі активи.

Тоді АРМА повідомляє уряд про необхідність застосування цього порядку, а Кабмін доручає міністерству чи іншому центральному органу виконавчої влади провести консультації щодо визначення управителя. За результатами консультацій, відповідне міністерство, інший центральний орган виконавчої влади за погодженням з АРМА вносить на розгляд уряду проєкт рішення про передачу в управління активів. 

Рішення Кабінету Міністрів України і є підставою для передачі активів в управління. Але, нагадаємо, такий порядок є винятковим і не повинен застосовуватися у всіх випадках.

Що пропонує АРМА

АРМА пропонує внести зміни, за якими арештовані активи можна передати в управління організаціям державної форми власності для задоволення потреб держави та реабілітації військовослужбовців, ветеранів війни.

Таке рішення прийматиметься за принципом, як і у статті 21-1 закону про АРМА, проте для такого рішення мають бути конкретні потреби:

• розміщення внутрішньо переміщених осіб задля виконання державних соціальних програм;
• забезпечення військовослужбовців та членів їхніх сімей житловими приміщеннями;
• проведення реабілітації військовослужбовців, у тому числі звільнених з військової служби внаслідок захворювання, пов’язаного з виконанням військових обов’язків, ветеранів війни;
• забезпечення готовності органів державної влади до виконання заходів із захисту суверенітету держави та її обороноздатності, завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у період дії режиму воєнного стану.

Які є ризики пропонованих змін

1. Правова природа накладення арешту на майно, передане до АРМА, не дозволятиме досягти задекларованих законопроєктом цілей.

Арешт – це безстроковий засіб забезпечення кримінального провадження. Якщо зважати на юридичний характер активів, які передаються в управління до АРМА, то арешт передусім накладається на речові докази, щоб їх зберегти. 

Втім, арешт може бути скасований або апеляційним судом, коли, на його думку, рішення суду першої інстанції незаконне чи необґрунтоване. Або ж судом першої інстанції, коли він вважає, що в цьому заході відпала потреба, або ж арешт, знову ж таки, був накладений необґрунтовано.

Відтак, після прийняття законопроєкту 11009, коли в арештоване житло почнуть заселяти людей, вони не будуть мати певності щодо терміну проживання в цьому приміщенні, адже зняття арешту з цього майна може відбутися в будь-який момент. І таким чином, житло не буде виконувати свою основну функцію – місця постійного проживання для ВПО чи військовослужбовців та певності в захисті їх приватності.

Голова АРМА декларує, що вона усвідомлює ризики цього підходу. І вказує, що люди мають завчасно володіти інформацією про зняття арешту з майна і повернення його власнику. А органи влади завчасно мають продумати механізм надання альтернативних помешкань. Однак за чинним законом таке майно мають повернути власнику протягом 10 робочих днів. Ці строки дуже короткі для продумування альтернативних варіантів проживання людей, яких туди могли б заселити.

Виглядає, що такі ініціативи мають достатньо популістичний характер. Адже замість вирішення житлових проблем, такі зміни законодавстві можуть лише поглибити повторну травматизацію осіб, які вже втратили свої помешкання. 

До того ж  пропоновані зміни не відповідають міжнародним рекомендаціям поводження з арештованими активами. 

У грудні 2023 року ініціатива StAR (ініціатива Групи Світового банку та Управління ООН з наркотиків та злочинності) опублікувала Посібник для практиків з управління арештованими та конфіскованими активами. У ньому рекомендується повторне соціальне використання саме конфіскованих активів. Таке використання може бути найбільш прийнятним методом розпорядження малоцінним майном (наприклад, будинками, розташованими у районах з високим рівнем злочинності) або в разі обмеженого інтересу з боку покупців (наприклад, якщо це помешкання  раніше належало відомому злочинцю). 

Звісно, повномасштабне вторгнення диктує свої виклики, але механізми їх подолання повинні бути спрямовані саме на подолання наявних, а не створення нових проблем на шкоду менш захищеним верствам суспільства.

Найбільш адекватним виходом із цієї ситуації є використання в задекларованих цілях вже конфіскованого майна (тобто того, власність на яке належить державі), або ж використання арештованого житла лише як тимчасового прихистку для осіб, чиє житло знищено. При цьому відповідальність за організацію цього процесу слід покладати на приватних управителів, а не державних. Бо та ж історія з Одеським НПЗ нам показує, що держава — не найкомпетентніший управитель арештованих активів.

2. Готовність органів державної влади до виконання заходів із захисту суверенітету держави та її обороноздатності можна досягти іншими механізмами, які вже існують в національному законодавстві.

Використання спеціального механізму можна обґрунтувати потребою забезпечити  органи державної влади оперативними можливостями для виконання заходів із захисту суверенітету держави та її обороноздатності, завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у період дії режиму воєнного стану. Тобто, на думку творців закону, арештовані санаторії та готелі можуть зі свого боку допомогти ЗСУ та державі під час війни. 

Дійсно, в умовах війни може виникнути потреба у використанні державою майна інших осіб. Це врегульовано Законом України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану». Основне, що він передбачає – попереднє або наступне повне відшкодування вартості майна, а також спеціальний порядок прийняття рішення про його примусове відчуження.

У практиці ВАКС є випадки, коли арештоване майно (гроші) передавалися на потреби Збройних Сил України без згоди власника. Суд при цьому застосував положення вищезгаданого закону, щоб у разі виправдання обвинувачених компенсувати їм вартість майна.

Пропоновані ж зміни до закону про АРМА не встановлюють спеціальних компенсаційних механізмів на випадок втрати або знищення майна внаслідок його використання суб’єктами державної форми власності. Це створює додаткові підстави для того, щоб стверджувати про неправомірність втручання у право власності.

Відтак слід не створювати якісь нові механізми, а вдосконалювати вже наявні. Зокрема ті, що визначені Законом України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану».

3. Зміни не враховують інші аналогічні законодавчі ініціативи та вносяться у спосіб, яким порушується логіка побудови внутрішньої структури закону про АРМА.

Наразі в Україні триває публічне обговорення проєкту закону про засади житлової політики. Цим проєктом пропонується надавати соціальне житло людям, які потребують соціального захисту, та іншим категоріям осіб, визначеним у цьому та інших нормативних документах.

Зокрема цей законопроєкт пропонує врегулювати порядок оплати вартості оренди житла, правові підстави для вселення чи виселення людей із таких приміщень. Він також надає конкретні гарантії користувачам соціального житла. Наприклад, є гарантії забезпечення права на житло, що включає лише добровільний або судовий порядок виселення з житла.

Урядовий проєкт №11009 всі ці питання не вирішує. Він розроблений та існує абстрактно від інших урядових ініціатив щодо житлових прав громадян України. 

Крім цього, недоліки є і в логічній структурі аналізованого проєкту закону. У Правилах оформлення законопроєктів вказано, що на початку такого документа розташовуються норми загального характеру, що встановлюють принципи правового регулювання. Далі – норми, згруповані з окремих питань, що стосуються того або іншого аспекту правового регулювання.

Ці ж правила можна застосувати і до внесення змін до законів. Стаття 21 закону про АРМА, яку пропонують оновити, містить положення загального характеру, що стосуються управління рухомим та нерухомим майном, цінними паперами, майновими та іншими правами. А стаття 21-1 визначає спеціальні випадки – особливості управління активами у виняткових випадках. Відтак, доцільно врегульовувати підстави соціального використання арештованих активів у спеціальній нормі – статті 21-1.

Висновки

Ми певні, що проблеми, які має вирішити законопроєкт №110009, справді дуже нагальні сьогодні для країни. Однак саме такий спосіб, замість полегшення, може створити лише додаткове напруження серед тих верств населення, які вже зазнали страждань внаслідок війни. 

З урахуванням наведених недоліків Transparency International Ukraine вважає, що законопроєкт №11009 потрібно істотно доопрацювати:

• використовувати для поліпшення соціально-побутових потреб потрібно лише конфісковані активи, щоб уникнути ризиків раптового скасування арешту і виселення людей, які тільки отримали сподівання на помешкання;
• забезпечити тимчасове проживання осіб можна без внесення змін до закону, через зазначення відповідної вимоги управителям арештованих активів в умовах конкурсу;
• в цілях оборони держави слід використовувати вже наявні механізми, визначені Законом України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану».