Нардепи та зловживання житловими гарантіями: що вирішив Верховний Суд?

Автори: Павло Демчук, юридичний радник Transparency International Ukraine

спільно зі стажером Єгором Завʼяловим

Нещодавно Вищий антикорупційний суд (ВАКС) затвердив угоду з обвинуваченим у зловживанні владою екснардепом Дмитром Колєсніковим. Під час обговорення можливості укладення угоди захисниця екснардепа натякнула, що донедавна їм було не відомо, чи вважається вчинок Колєснікова злочином. Можемо припустити, що саме нещодавнє рішення обʼєднаної палати Верховного Суду (ВС) внесло ясність.

І справді, наприкінці листопада ВС спробував розвʼязати проблему кримінально-правової оцінки дій нардепів, які неправомірно отримали компенсації за оренду житла. Зокрема, у справі ексдепутата Руслана Сольвара судді скасували обвинувальний вирок Апеляційної палати Вищого антикорупційного суду (АП ВАКС) і направили справу на новий розгляд.

Нагадаємо, що Сольвара у червні 2021 виправдала перша інстанція, а апеляційна засудила у вересні 2022 року.

Суд визнав екснардепа винним у тому, що він отримував компенсацію за винайм номера в готелі «Київ»: він начебто не мав власного житла в столиці, хоча насправді житло в нього було. Така компенсація — частина державних гарантій для народних депутатів, які не мають житла в Києві.

ВАКС, на жаль, не має сталої практики для такої категорії справ, тому за ними вироки траплялися різні — як виправдувальні, так і обвинувальні. В окремому матеріалі ми оглядали, які ж міркування були в суддів у таких рішеннях, і встановили перелік питань, які, на нашу думку, розв’язувалися неоднозначно.

• Чи народний депутат — службова особа в розумінні примітки до ст. 364 Кримінального кодексу України (КК України)?
• Чи використовують народні депутати владу при поданні заяв на компенсацію витрат за винайм готельних номерів?
• Наскільки якісне законодавство, яке регулює цю сферу відносин, а також чи притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів за такі порушення передбачуване?
• Якщо народний депутат не повідомив про наявність у нього житла в місті Києві, то це шахрайство чи ж обман ― спосіб зловживання службовим становищем?
• Якщо дії «звичайних громадян» з неправомірного отримання соціальних виплат визнаються шахрайством, то чи народні депутати в привілейованому становищі, оскільки ч. 2 ст. 364 КК України м’якша, ніж ч. 4 ст. 190 КК України?

На ці та інші проблемні питання судді ВС і намагалися відповісти у своїй постанові.

Чим зловживають народні депутати — владою чи службовим становищем?

У касаційному порядку обвинувальний вирок АП ВАКС переглядала об’єднана палата Касаційного кримінального суду, оскільки потрібно було зʼясувати відмінність між зловживанням владою та зловживанням службовим становищем.

АП ВАКС визнала Сольвара винним у зловживанні службовим становищем, хоча сторона обвинувачення інкримінувала йому зловживання владою. Подібну позицію про те, що екснардепа слід визнати винним у зловживанні службовим становищем, а не владою, висловлював і суддя Віктор Ногачевський в окремій думці до виправдувального вироку першої інстанції.

Судді ВС дійшли висновку, що головним для розмежування понять «зловживання владою» та «зловживання службовими повноваженнями» є характер повноважень, прав, обов’язків і можливостей для реалізації відповідних функцій, якими і зловживає особа.

Представники влади відрізняються від інших категорій службових осіб публічного права тим, що мають право створювати рішення (закони, накази тощо), обов’язкові для всіх інших осіб, а також здійснювати інші владні повноваження. Фактично йдеться про представників, яких обирають українці у відповідні органи. Тобто якщо посадова особа зловживає правами, наданими їй як представнику влади, цілком логічно, що можна говорити про зловживання владою.

Тож ВС широко підійшов до тлумачення поняття «зловживання владою», визначивши його як протиправне використання повноважень, правомочності й можливостей, похідних від прав, обов’язків, гарантій, а також пільг та інших благ, які безпосередньо пов’язані зі здійсненням функцій представника влади. Такий підхід може вплинути на активізацію правоохоронців щодо кваліфікації за ст. 364 КК України більшої кількості дій, повʼязаних зі зловживанням гарантіями, які надаються спеціальним субʼєктам.

Наприклад, отримання в приватну власність службового житла чи протиправне використання службових автівок за умови завдання шкоди потрібного розміру може кваліфікуватися саме як зловживання владою. Окрім цього, рішення ВС не розв’язує тієї несправедливості, коли дії звичайних громадян, які полягають у протиправному отриманні субсидій чи пільг, караються за ст. 190 КК України, яка є суворішою, ніж ст. 364 КК України.

Однак загалом це не завдання суду, а парадигма роботи законодавця, який не лише зрідка розв’язує проблеми якості кримінального закону, а й поглиблює їх непослідовними змінами.

Інші відповіді на дискусійні питання, які дав Верховний Суд щодо цієї категорії справ

Проблема 1. Чи народний депутат — службова особа в розумінні примітки до ст. 364 КК України?

ВС зауважив, що суб’єктом вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 364 КК, є службова особа, яка може бути або представником влади, або іншою службовою особою.

Народний депутат є представником влади, оскільки здійснює повноваження представника законодавчої гілки влади та відповідно є спеціальним суб’єктом вчинення злочину, передбаченого ст. 364 КК, у формі зловживання владою. Отже, є службовою особою в розумінні примітки до ст. 364 КК України.

Проблема 2. Чи використовує народний депутат владні повноваження при поданні заяви на отримання компенсації за оренду житла в Києві?

Відшкодування народному депутату України вартості оренди чи винайму готельного номера в Києві — це складова гарантій депутатської діяльності народного депутата України, перелік яких наведено в Розділі IV Закону України «Про статус народного депутата України».

Гарантії депутатської діяльності не є самостійними, а походять від депутатських повноважень. Без них такі повноваження здійснювати було б неможливо. Наприклад, без проживання в Києві неможливо ефективно працювати у Верховній Раді України народним депутатом.

Тому суд робить висновок, що депутат, неправомірно подаючи заяву про відшкодування вартості оренди, використовує гарантії, на яких базується здійснення владних повноважень, а тому це є однією з форм зловживання владою.

Проблема 3. Наскільки якісне законодавство, яке регулює цю сферу відносин?

Найбільше питань щодо якості законодавства було зазначено у справі екснардепа Андрія Левуса. Тоді суд указав на відсутність чітких норм законодавства та судової практики. Зокрема, щодо поняття «не забезпечений житлом у м. Києві».

Своєю постановою ВС відповів на це питання, процитувавши ч. 2 ст. 35 «Про статус народного депутата України». Так, під категорією «не забезпечений житлом у м. Києві» суд розуміє те, що депутат не має в праві власності власного житла, а місце його реєстрації проживання перебуває на відстані понад 30 км від меж міста Київ.

Іншим проблемним питанням у законодавстві була відсутність обов’язку народного депутата повідомляти Апарат Верховної Ради України про набуття у власність житла в столиці. На це ВС зауважив, що коли в законодавстві чітко визначений порядок набуття такої житлової гарантії, то, вочевидь, йому кореспондує обов’язок повідомлення уповноважених суб’єктів у разі набуття у власність житла в Києві.

Проблема 4. Чи може суд перекваліфіковувати дії екснардепів?

Вироком АП ВАКС Сольвара засудили за зловживання службовим становищем. В обвинувальному акті прокурор просив визнати ексдепутата винним за зловживання владою. Апеляційний суд змінив таке формулювання обвинувачення. Однак чи мав він на це право?

ВС зауважив у постанові: суд апеляційної інстанції має право дати іншу правову оцінку фактичним обставинам, установленим під час під час кримінального провадження. При цьому така зміна правової оцінки не може погіршувати правове становище обвинуваченого. У своєму рішенні суд вказав, що пред’явлене особі за цими діяннями обвинувачення повинно бути конкретним і містити чіткий виклад об’єктивної сторони складу інкримінованого кримінального правопорушення.

Тому судді ВС встановили істотне порушення вимог кримінального процесуального закону та неправильне застосування закону України про кримінальну відповідальність, у зв’язку із чим оскаржуваний вирок скасували й призначили новий розгляд у суді апеляційної інстанції.

Однак певна частина проблемних питань залишаються актуальними, а саме — «привілейоване» становище депутатів порівняно зі звичайними громадянами, потреба контролю за поданням депутатами заяв на компенсацію тощо. Їх потрібно розв’язати.

***

Станом на січень 2024 року на розгляді в суді першої інстанції (ВАКС) перебувала 1 справа про неправомірну компенсацію народним депутатам оренди житла в Києві, а в суді апеляційної інстанції (АП ВАКС) — 3 такі справи.

Рішення ВС має якісно вплинути на єдність практики ВАКС, а також сприятиме правильному тлумаченню норм кримінального закону. Окрім цього, після такого «знакового» рішення ВС розгляд інших справ може пришвидшитися, а правова аргументація стане якіснішою. Це вже продемонструвала нещодавня угода екснардепа Колєснікова з прокурором, і таких випадків надалі може стати ще більше.

Видається, що суд апеляційної інстанції повинен буде врахувати позицію ВС під час перегляду справи Руслана Сольвара та засудити його за зловживання владою. Строків давності має вистачити, адже інкримінована подія злочину відбулася у період з 1 березня 2017 року по 31 жовтня 2018 року, а ч. 2 ст. 364 КК України дає державі 10 років на переслідування.