Небезпечні експерименти Мінрозвитку з закупівлями відбудови: чим це загрожує

Нещодавно Кабінет Міністрів ухвалив нові правила для експериментальних закупівель у сфері будівництва. Один з порядків поширюється на ЦЗО Агентства відновлення (постанова від 24 квітня 2026 р. № 521), а інший — на облдержадміністрації, їх структурні підрозділи і органи місцевого самоврядування (постанова від 24 квітня 2026 р. № 520). Ці постанови дозволяють учасникам експерименту укладати особливі рамкові угоди для закупівель у сфері будівництва, а не використовувати звичні процедури закупівель. 

Проаналізувавши нові порядки, ми виявили низку суттєвих ризиків для конкурентності, прозорості, захисту прав учасників, законності та, як наслідок, збереження досягнень сфери закупівель. Ці закупівлі будуть позбавлені низки важливих антикорупційних запобіжників. У цьому аналізі — розглядаємо їх детальніше.

Резюме: 

Для укладення рамкової угоди учасники обох експериментів будуть проводити кваліфікаційний відбір.  А для вибору виконавця конкретного договору про закупівлю з-поміж учасників угоди, можна буде обрати один з інструментів: або відкриті торги, або запит пропозицій. 

Проаналізувавши нові порядки, ми виявили низку ризиків і колізій:

1. Відсутність оскарження до АМКУ у кваліфікаційних відборах і запитах пропозицій, що дозволяє провести закупівлю повністю без можливості оскарження в АМКУ. 
2. Обмежене охоплення цих закупівель моніторингами Держаудитслужби.
3. Зашироке коло замовників — учасників експерименту. 
4. Суперечність Закону, Особливостям №1178, Директиві 2014/24/ЄС, іншим постановам Кабміну та вихід Кабміном за межі своїх повноважень.
5. Інші ризики зловживань, як-от закороткі строки подання пропозицій, можливість встановити необмежений критерій фінансової спроможності, відсутність вимоги оприлюднювати інформацію про строки оплати, неоднозначне регулювання змісту звітів про укладення і зміну договорів у системі Prozorro.

Закликаємо скасувати постанови № 520 і №521, а у разі необхідності підвищити ефективність ЦЗО Агентства відновлення, для неї рамкові угоди можна передбачити в Особливостях №1178 — але виключно з оскарженням до АМКУ, моніторингами Держаудитслужби та за умови усунення інших ризиків. 

Хто, що і як купуватиме?

За постановою №520 замовниками виступатимуть органи місцевого самоврядування, обласні державні (військові) адміністрації та їх підрозділи, військові адміністрації населених пунктів. Вони придбаватимуть будівельні роботи, технічне обстеження та інженерні вишукування, демонтаж, розроблення проєктної документації та її експертизу, авторський і технічний нагляд, послуги інженерів-консультантів, а також проєкти «під ключ», що поєднують проєктування з будівництвом та іншими роботами/послугами за потреби. Метою таких закупівель має бути відновлення населених пунктів та об’єктів, що постраждали від війни. 

Постанову №521 буде застосовувати ЦЗО Агентства відновлення.  Крім згаданих робіт і послуг, вона придбаватиме також послуги поточного ремонту, матеріальні ресурси, модернізацію низки об’єктів, роботи над пунктами пропуску через державний кордон, утримання доріг і різноманітні дорожні роботи тощо. 

Для укладення рамкової угоди учасники обох експериментів будуть проводити кваліфікаційний відбір. Фактично він буде першим етапом рамкової угоди. Бізнес зможе взяти в ньому участь протягом дії угоди, подавши заявку та документи відповідно до кваліфікаційної документації. Обсяг вимог на цьому етапі може бути різним — як суто кваліфікаційні, так і технічні вимоги до предмета закупівлі. Кандидатів, які відповідають вимогам відбору, замовник або ЦЗО включатиме до рамкової угоди. На другому етапі, для вибору виконавця конкретного договору про закупівлю з-поміж учасників угоди, можна буде обрати один з інструментів: або відкриті торги, або запит пропозицій. 

Концептуально такі підходи виглядали б перспективними, а рамкові угоди — схожими на європейські динамічні системи, якби не критично суттєві ризики. 

Ризик №1: у квалвідборах і запитах пропозицій немає оскарження до АМКУ

Кваліфікаційний відбір, який є єдиною можливістю увійти в нову рамкову угоду, не є процедурою закупівлі в розумінні Закону України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон). Відповідно, його умови та рішення, дії, бездіяльність замовника/ЦЗО у кваліфікаційному відборі неможливо оскаржити до АМКУ. Така ж ситуація наявна на другому етапі рамкової угоди — при оголошенні запиту пропозицій. Виходить, що з усієї конструкції оскаржити до АМКУ можна буде тільки відкриті торги на 2-му етапі рамкової угоди, і тільки якщо замовник/ЦЗО обере саме їх для проведення. Натомість якщо після кваліфікаційного відбору замовник/ЦЗО обере провести запит пропозицій, то весь процес закупівлі від початку і до кінця буде позбавлений оскарження до АМКУ. У такому разі учасники взагалі не матимуть можливості оскаржити ані умови закупівлі (зокрема, умови кваліфікаційного відбору та рішення в межах такого відбору, технічні вимоги, проєкт договору, порядок погодження договірної ціни, який додається до запиту), ані безпідставні відхилення, окрім як у судовому порядку.

У постанові для ОМС/облдержадміністрацій уряд так прямо і зазначив, що кваліфікаційні відбори і запити пропозицій оскаржуються в судовому порядку.

Натомість у постанові ЦЗО Агентства відновлення уряд додав, що вони «оскаржуються до органу оскарження у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України». Втім, такого порядку для оскарження кваліфікаційних відборів та запитів пропозицій не існує. Навіть Особливості №1178 містять порядок оскарження виключно відкритих торгів. При цьому «експериментальні» постанови не мають відкладеного строку набрання чинності, який був би прив’язаний до ухвалення нового порядку оскарження в АМКУ для особливих рамкових угод. Не кажучи вже про неспроможність самої конструкції, коли Кабмін сам себе наділяє повноваженням визначити порядок оскарження для окремих надпорогових способів закупівлі.  Крім того, повноваження АМКУ як органу оскарження визначає Закон України «Про Антимонопольний комітет України», посилаючись також на Закон «Про публічні закупівлі». Тож його повноваження визначаються лише на рівні Законів, і КМУ не може їх розширювати . 

Ситуація, що складається з оскарженням рамкових угод за постановами №520 і 521,  суперечить вимогам європейської Директиви 89/665/ЄЕС. Вона вимагає забезпечити: 

• щоб замовник  не міг укласти контракт до того, як орган з перегляду прийме рішення — натомість закупівлю при оскарженні в судовому порядку неможливо призупинити; 
• достатньо часу для ефективного перегляду рішень про укладення контрактів, натомість договір про закупівлю за запитом пропозицій зможуть укласти одразу з дня визначення переможця, що виключає час на оскарження;
• ефективне виконання рішень, прийнятих органами перегляду, втім, виконання рішення суду в системі Prozorro є проблематичним, адже не можна повернути завершену закупівлю на попередню стадію, переобрати переможця тощо. 

Відсутність ефективного механізму оскарження в закупівлях сфери будівництва призведе до надзвичайно високих корупційних ризиків. Це дасть можливість включити в рамкову угоду лише наближені до замовника компанії.

Ризик №2 — непередбачувані результати та обмежене охоплення моніторингами Держаудитслужби 

Як і у випадку з оскарженням до АМКУ, Закон поширює можливість моніторингу саме на процедури закупівлі. Крім того, пункт 23 Особливостей №1178 додає до об’єктів моніторингу спрощені закупівлі та ті, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель.

На жаль, кваліфікаційний відбір до рамкової угоди, передбаченої постановами №520 та №521, і запит пропозицій не належать до жодної з зазначених вище категорій. 

Зараз Держаудитслужба може здійснювати моніторинг щодо рамкових угод, укладених відповідно до Закону, саме тому, що за Законом вони укладаються за результатами відкритих торгів. Відповідно, відкриті торги, як процедура закупівлі, потрапляють у поле охоплення моніторингу, незалежно від того, чи вони проводяться для укладення звичайного договору про закупівлю чи для укладення рамкової угоди. 

Натомість рамкові угоди, передбачені постановами №520 та №521, будуть укладатись у відмінний від законного спосіб — через кваліфікаційний відбір, а не через відкриті торги. Тож тут виникає багато питань: чи будуть аудитори моніторити кваліфікаційні відбори? Якщо так, то на якій правовій підставі? Припускаємо, що якщо такі моніторинги з’являться, то їх результати будуть оскаржені. Це зробить виконання рамкових угод та договорів про закупівлю більш непередбачуваним для всіх сторін.

Ризик №3 — зашироке коло замовників — учасників експерименту

Експерименти призведуть до виведення значної частини закупівель з-під обов’язкової дії процедур, передбачених Законом та Особливостями №1178. Проєкт, що позиціонується як експериментальний, в дійсності охоплює занадто широке коло замовників і їхніх закупівель. 

Так, за даними публічного модуля аналітики BI Prozorro, у 2025 році лише серед органів місцевого самоврядування близько 2000 оголосили понад 61,4 тисяч закупівель у сфері будівництва та уклали договорів на понад 46 мільярдів гривень. 

Водночас згідно з дослідженням НАЗК, сфера будівництва та земельних відносин є сферою-лідером із найвищим рівнем поширеності  корупції — згідно з досвідом і населення, і бізнесу. Публічні закупівлі також увійшли до переліку найбільш уражених корупцією сфер.

Тож масово позбавляти антикорупційних запобіжників публічні закупівлі у сфері будівництва, позиціонуючи це як експеримент — подвійний ризик зловживань. 

Подібний експеримент доцільний в обмеженому вигляді: для одного замовника — ДП «Інфраструктурні проєкти». Це новостворена централізована закупівельна організація у сфері будівництва, яка справді потребує нових інструментів, яких доведеться чекати ще щонайменше рік, поки запрацює новий Закон. Звичайна рамкова угода в чинному Законі не передбачає можливості закуповувати роботи і кваліфікувати потенційних виконавців на постійній основі. Тому саме на цій ЦЗО можна відтестувати такі нові інструменти.

Ризик №4 — суперечність Закону, Особливостям №1178, Директиві 2014/24/ЄС та вихід Кабміном за межі своїх повноважень

Невідповідність експериментальних правил Закону і Особливостям №1178 сама собою вже є ризиком, який заслуговує на увагу. Рамкові угоди матимуть такі відмінності від передбачених Законом і Особливостями №1178:

1. За постановами №520 і №521 рамкова угода укладається за результатами проведення кваліфікаційного відбору. Натомість стаття 15 Закону передбачає, що рамкові угоди укладають за результатами проведення відкритих торгів. Навіть пункт 7 Особливостей №1178 прямо вказує, що ЦЗО організовують і проводять в інтересах замовників закупівлі за рамковими угодами відповідно до умов, визначених Законом, а не в якийсь експериментальний передбачений Кабміном спосіб. Ба більше, саме для ЦЗО Агентства відновлення Особливості №1178 визначають можливі способи закупівель, серед яких рамкові угоди — тільки  за Законом:

«За рішенням Кабінету Міністрів України централізована закупівельна організація, що утворюється під час дії правового режиму воєнного стану в Україні та належить до сфери управління Агентства відновлення, може здійснювати закупівлі послуг та/або робіт в інтересах замовників шляхом проведення відкритих торгів відповідно до цих особливостей та закупівель за рамковими угодами відповідно до умов, визначених Законом».  

Тож постанова №521 створює колізію, суперечачи не лише Закону, але й іншим постановам. 

1. Закон не передбачає застосування рамкової угоди для закупівлі робіт. І якщо для ЦЗО Агентства відновлення така можливість згадується в Особливостях №1178, то решта замовників такого винятку не мають. Особливості №1178 дозволяють їм здійснювати публічні закупівлі шляхом укладення рамкових угод лише товарів і послуг. І знову-таки — лише відповідно до умов, визначених Законом.
2. Конституція України вимагає від Кабміну діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Закон не містить повноважень Кабміну створювати нові процедури або способи здійснення закупівель для окремих категорій замовників та предметів закупівель. І хоча Закон наділяє Кабмін повноваженням лише визначати ЦЗО та особливості їх діяльності, але водночас чітко закріплює, що ЦЗО «організовують і проводять тендери та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону», а не у спосіб, визначений Кабміном.

Внаслідок цих суперечностей порушуються і інші норми: наприклад, ч. 10 статті 3 Закону, яка забороняє придбавати товари, роботи і послуги до/без проведення процедур закупівель/спрощених закупівель, визначених Законом.

До того ж, суперечність Закону породжує й невідповідність Директиві 2014/24/ЄС, яка дозволяє укладати рамкові угоди лише за умови застосування процедур, передбачених у Директиві 2014/24/ЄС. Навіть якщо розглядати експериментальні рамкові угоди як аналоги динамічних систем, у ЄС вони мають проводитися  за правилами процедури з обмеженою участю. Своєю чергою, описаний у Порядку процес відрізняється від цієї процедури за можливістю оскарження в органі оскарження, строками подання тендерних пропозицій (пропозицій) тощо. 

Тож ухвалення цих постанов віддаляє вітчизняне правове регулювання від вимог ЄС, може завдати шкоди євроінтеграційному поступу України, спричинивши негативну реакцію Європейської Комісії та міжнародних партнерів — особливо зараз, коли приведення українського закупівельного законодавства у відповідність до acquis ЄС перебуває у фокусі уваги та зусиль Української держави.

Ризик №5 — закороткі строки подання пропозицій, необмежені фінансові вимоги, невідомі строки оплати, неоднозначне регулювання звітів у системі тощо

Крім того, що експерименти суттєво обмежують можливість оскарження зловживань під час закупівлі, вони мають низку чинників, здатних сприяти їх виникненню: 

• Закороткі мінімальні строки подання тендерних пропозицій (від 7 днів у тендерах, оголошених ЦЗО) та пропозицій на запит (від 3 днів для всіх учасників цих експериментів). ТI Ukraine відстоювала та успішно адвокувала збільшення мінімального строку подання тендерних пропозицій в закупівлях робіт принаймні до 14 днів. 
• ЦЗО та замовники, що будуть створювати рамкові угоди, зможуть встановити критерій фінансової спроможності на базі «приблизно обрахованої» — а отже, потенційно завищеної — очікуваної вартості. Наприклад, вимагати від кандидатів наявність доходу в 1 мільярд гривень за минулий рік, хоча насправді закупівель оголосять на 50 мільйонів. Такий підхід створює ризик обмеження доступу бізнесу до закупівель.

• Ані на стадії кваліфікаційного відбору, ані в запиті пропозицій не вимагається оприлюднити інформацію про умови оплати. 
• Надаючи 4 дні на подання документів переможця з моменту його визначення за запитом пропозицій, можливість укласти договір про закупівлю відкривається одразу з дня його визначення. Тобто допускається ситуація, коли договір укладається з особою, щодо якої не підтверджено відсутність судимості, корупційних правопорушень тощо. 

Для ОМС/облдержадміністрацій фактично з’являються альтернативні (усічені) вимоги до змісту повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю, якщо його уклали за запитом пропозицій. Зі звіту випадає інформація про суть та підстави змін договору, а також ціни на матеріальні ресурси. Натомість для ЦЗО вимога оприлюднювати зміни цін увійшла до постанови. Втім, питання оприлюднення інформації про матеріальні ресурси в машиночитних форматах при укладенні договору в обох постановах виглядає проблемним. Адже замість посилання на вимоги Закону, постанови №520 і №521 містять власні вимоги до звітування про укладений договір і його оприлюднення, і окремих вимог оприлюднювати ціни на матеріальні ресурси в машиночитному форматі там немає (!). Тож учасники експерименту будуть робити це, лише якщо враховуватимуть напряму вимоги Закону до оприлюднення договорів про закупівлю. (Попри те, що за Законом це лише договори за результатами процедур і спрощених закупівель, а договори за постановами №520 і №521 не є результатом процедури/спрощеної закупівлі).

Висновки і пропозиції: як виправити ситуацію

Підсумовуючи, експериментальні постанови виведуть суттєву частину закупівель з-під дії процедур Закону, оскарження в АМКУ та моніторингів Держаудитслужби, вони суперечать Закону, європейським Директивам і навіть іншим постановам, містять закороткі строки подання пропозицій та недостатній обсяг оприлюднення інформації. Їх реалізація створить ризики зловживань без можливості ефективно і своєчасно їх припинити, а також може нашкодити європейському поступу.

Сам факт того, що Кабмін для окремих категорій закупівель і замовників запроваджує порядок, відмінний від передбаченого Законом — небезпечний прецедент, який розхитує систему законодавства та не може бути залишений без уваги громадянським суспільством. Особливості №1178  прямо передбачені у Прикінцевих положеннях Закону.  Натомість можливість Кабміну «в якості експерименту» визначати порядок, відмінний від законного, виводячи тисячі закупівель з-під повноцінного охоплення оскарженням і моніторингом —  не передбачена ані Законом «Про публічні закупівлі», ані профільним Законом «Про Кабінет Міністрів України», ані зрештою Конституцією України. Це може стати небезпечним прецедентом, який розхитує систему законодавства та може породити цілу низку судових спорів.

Щоб виправити ситуацію:

1. Закликаємо скасувати постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2026 р. № 520 і №521, якими затверджено порядки закупівель за рамковими угодами в експериментальних проєктах для ЦЗО Агентства відновлення, ОМС і ОДА. Замовники, які бажають скористатись динамічними системами, мають дочекатись набрання чинності новим Законом України «Про публічні закупівлі» (законопроєктом №11520). У ньому такі системи матимуть належні запобіжники. 
2. Оскільки існує запит на підвищення ефективності ЦЗО Агентства відновлення, для неї рамкові угоди можна передбачити в Особливостях №1178 — але виключно з оскарженням до АМКУ, моніторингами Держаудитслужби та за умови усунення інших ризиків. 

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.