Незалежні експертизи для НАБУ: аналіз законопроєктів №15569, №15569-1 та №15569-2

27 серпня 2026 року народні депутати Ярослав Железняк, Анастасія Радіна, Максим Хлапук та Наталія Піпа зареєстрували в парламенті законопроєкт №15569 щодо забезпечення діяльності Науково-дослідного центру незалежних судових експертиз (НДЦНСЕ), який відкриє НАБУ та САП доступ  до незалежних експертиз.

Актуальність цього законопроєкту полягає в тому, що чинна модель судових експертиз не здатна забезпечувати НАБУ та САП експертними висновками належної повноти, якості та надаватися у визначені процесуальні строки. До того ж від можливості неправомірного впливу на експертів страждає якість розслідувань і спроможність НАБУ та САП у цілому.

Також 7 та 15 вересня 2026 року було зареєстровано два альтернативні законопроєкти. Народний депутат Сергій Власенко вніс на розгляд парламентом альтернативний законопроєкт під №15569-1 щодо «забезпечення реалізації права на реальну незалежну судову експертизу», а народний депутат Володимир Кабаченко — законопроєкт №15569-2 щодо «удосконалення правових засад судово-експертної діяльності».

Короткі висновки

• основний законопроєкт заслуговує на однозначну підтримку, оскільки він на рівні закону забезпечує функціонування незалежної експертної установи, яка зможе надавати у справах НАБУ та САП дійсно вчасні, якісні та об’єктивні судові експертизи;
• незалежність експертної установи забезпечується через спеціальний порядок призначення її керівництва та працівників, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, функціонування Наглядової ради зі спеціальними механізмами повідомлення про втручання в діяльність експерта та керівництво установи;
• необхідно чітко підпорядкувати компетенцію експертної установи під кримінальні провадження, які розслідуються НАБУ;
• альтернативні законопроєкти №15569-1 та №15569-2 не заслуговують на підтримку, оскільки не створюють умов для проведення своєчасних, незалежних та якісних судових експертиз у справах НАБУ та можуть дестабілізувати сферу судових експертиз через скасування повноцінних процедур атестації й притягнення до дисциплінарної відповідальності експертів.

Що ми пропонуємо:

• в основному законопроєкті чітко поширити компетенцію НДЦНСЕ на кримінальні провадження, які розслідує НАБУ;
• в основному законопроєкті уточнити окремі технічні речі: механізм реагування на факти тиску на експертів, визначивши строк розгляду відповідного повідомлення, орієнтовний перелік заходів реагування, а також обов’язок інформувати НАБУ та САП про факти втручання. Також варто уточнити вимогу до освіти члена Наглядової ради відповідно до Переліку галузей знань і спеціальностей;
• відхилити альтернативні законопроєкти №15569-1 щодо «забезпечення реалізації права на реальну незалежну судову експертизу» та №15569-2 щодо «удосконалення правових засад судово-експертної діяльності» як такі, що пропонують дерегуляцію судово-експертної діяльності без запобіжників від корупційних ризиків та без збалансованого підходу.

Як є зараз?

Реформування інституту судових експертиз — це давня та невирішена проблема української юстиції. І причиною цьому залишається зокрема те, що:

• в Україні не існує незалежної експертної установи, яка б спеціалізувалася на експертних дослідженнях у кримінальних провадженнях, підслідних НАБУ, хоча  такі профільні інституції функціонують при інших відомствах — МВС, Держприкордонслужба, СБУ;
• відсутні окремі законодавчі механізми реагування на факти тиску на експертів;
• строк на проведення експертизи будь-якою експертною установою становить за загальним правилом 90 днів з можливістю його продовження;
• не у всіх експертних установах передбачена можливість та критерії пріоритезації експертних досліджень;
• розподіл експертних досліджень між експертами здійснюється керівником установи, а не автоматизованою системою;
• мінімальний задекларований законодавством посадовий оклад експерта становить 10 прожиткових мінімумів, хоча дія цієї норми уже 8 років зупинена законами про бюджет і тепер така винагорода може бути нижча;
• у Реєстрі методик проведення судових експертиз публікується лише перелік таких методик без уточнення їх змісту;
• приватні експертні установи не мають права проводити жодні криміналістичні експертизи.

Що пропонується основним законопроєктом?

Основний законопроєкт запровадить незалежний експертний центр, робота якого буде орієнтована пріоритетно на справи НАБУ та САП, а також забезпечить кращі фінансові та матеріально-технічні умови для інших експертів. 

Для цього автори пропонують:

• реорганізувати Науково-дослідний центр незалежних судових експертиз (НДЦСЕ) з урахуванням вимог закону, який буде проводити судову експертизу в окремій категорії справ, зокрема у корупційних та пов’язаних з корупцією справах, за критеріями підслідності НАБУ;
• забезпечити гарантії незалежності НДЦНСЕ через створення при ньому Наглядової ради, яка складатиметься з 5 членів (з них 3 від міжнародників) і проводитиме конкурсний відбір директора такого центру. Також планується запровадити незалежну атестацію та притягнення до дисциплінарної відповідальності експертів, аудит центру кожні 2 роки, окреме фінансування тощо;
• передбачити процедуру реагування на факти тиску на експертів;
• передбачити для НДЦНСЕ скорочений строк на проведення експертизи у 60 днів з можливістю його продовження;
• надавати за рішенням директора НДЦНСЕ пріоритет на проведення експертиз для НАБУ та САП;
• забезпечити автоматизований розподіл досліджень між експертами НДЦНСЕ;
• підвищити мінімальні посадові оклади до 40 прожиткових мінімумів для експертів НДЦНСЕ та до 30 для експертів інших установ із забороною їх зменшення законами про бюджет;
• публікувати у Реєстрі методик проведення судових експертиз не лише перелік методик, а й їх зміст, за винятком інформації з обмеженим доступом;
• надати право приватним експертним установам проводити в НДЦНСЕ деякі криміналістичні експертизи, перелік яких визначить Мін’юст.

Які переваги пропонованих змін основного законопроєкту?

Основний законопроєкт пропонує комплексне розв’язання однієї з найгостріших проблем, що супроводжує складні корупційні та пов’язані з корупцією справи НАБУ та САП, а саме відсутність у Бюро доступу до незалежної судової експертизи. На неї неодноразово звертали увагу Єврокомісія, МВФ та інші міжнародні партнери, від яких залежить вступ України до Європейського Союзу та отримання фінансової підтримки.

Дорожня карта з питань верховенства права також акцентує на тому, що НАБУ повинно мати ефективний доступ до неупереджених, своєчасних та якісних судових експертиз. Незалежні експертизи для НАБУ сприятимуть якісному розслідуванню справ, яке може надалі створити умови для повернення злочинного майна, зокрема коштів платників податків, якими посадовці хотіли нажитися. І наразі саме відсутність таких експертиз, за словами керівника САП, прямо впливає на швидкість та якість притягнення корупціонерів до кримінальної відповідальності.

Від експертних висновків у складних корупційних справах часто залежить можливість встановити розмір збитків, походження активів і зміст фінансових операцій, дослідження документів та цифрових доказів. Відповідно, якість і швидкість експертиз безпосередньо впливають як на перспективи доведення обвинувачення, так і на можливість повернення державі активів, одержаних злочинним шляхом.

Останній приклад зі справи «Феміда» та «Форест Гамп», з перших уст самого ж фігуранта підтверджує те, що надання НАБУ незалежної експертизи спричинить йому і його ймовірній пособниці надзвичайно багато проблем.

Головна перевага основного законопроєкту — створення інституційно незалежної системи експертиз для справ НАБУ та САП. НДЦНСЕ матиме окреме фінансування, спеціальний порядок управління та власні гарантії незалежності. Його директора обиратимуть на конкурсі, а звільнити його можна буде лише з визначених законом підстав. Це принципово відрізняється від чинної моделі, за якої керівників державних експертних установ призначає та звільняє Мін’юст або інше відомство. Водночас Наглядова рада із залученням міжнародних експертів створюватиме додатковий запобіжник від політичного чи адміністративного втручання в діяльність Центру.

Незалежність установи доповнюється персональними гарантіями для самих експертів НДЦНСЕ. Їх атестація та притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснюватимуться окремими Експертно-кваліфікаційною комісією та Дисциплінарною палатою, що має зменшити можливості тиску на експерта через загрозу звільнення, втрати кваліфікації чи дисциплінарного переслідування. У випадку неправомірного впливу експерт також буде зобов’язаний повідомити про нього директора або Наглядову раду.

До цих гарантій додається гідне матеріальне забезпечення працівників центру. Законопроєкт пропонує встановити мінімальний посадовий оклад експертів НДЦНСЕ на рівні 40 (133120 грн у 2026 році) прожиткових мінімумів, а експертів інших державних установ — 30 (99840 грн у 2026 році) прожиткових мінімумів. Це має допомогти залучати та утримувати кваліфікованих фахівців і водночас зменшити корупційні ризики, пов’язані з низькою оплатою праці. Особливо актуально це з огляду на те, що заробітна плата експертів становить 25-30 тис. грн, а гарантований законом оклад на рівні хоча б 10 прожиткових мінімумів фактично не застосовується з 2018 року через щорічне зупинення цієї норми законами про Державний бюджет.

Ще одна важлива зміна — усунення ручного розподілу досліджень між експертами. Наразі конкретного виконавця у державних експертних установах, як правило, визначає керівник. Законопроєкт натомість запроваджує автоматизований розподіл експертиз між експертами НДЦНСЕ. Це істотно звужує адміністративну дискрецію та ускладнює можливість заздалегідь передати чутливе дослідження «потрібному» експерту.

Не менш суттєвим є прискорення проведення експертиз. Тривале очікування експертних висновків є одним із факторів затягування складних розслідувань НАБУ, як це було, наприклад, у багатоепізодному провадженні, пов’язаному, серед іншого, з можливим впливом на експертизи у справі щодо «труби Медведчука» — тоді слідству було необхідно провести одразу декілька різнопланових експертиз. 

До проблеми строків додається і ризик витоку інформації. Через побоювання передчасного розголошення матеріалів слідства НАБУ в певних випадках змушене відкладати їх передання експертам. 

Створення ж окремої установи з підвищеними гарантіями незалежності разом зі скороченням базового строку проведення експертиз з 90 до 60 днів та можливістю пріоритезації найбільш нагальних досліджень має зменшити обидва ці ризики.

Нарешті, законопроєкт може підвищити передбачуваність та можливості для перевірки експертних висновків. Оприлюднення змісту методик проведення судових експертиз, крім інформації з обмеженим доступом, дозволятиме сторонам та суду перевіряти, яким способом отримано висновок і чи відповідає проведене дослідження встановленій методиці. Це також має сприяти уніфікації експертної практики та зменшенню випадків, коли аналогічні дослідження призводять до істотно різних результатів без належного наукового обґрунтування.

Таким чином, позитив законопроєкту полягає не просто у створенні ще однієї державної експертної установи. Він пропонує змінити саму модель проведення експертиз у топкорупційних справах: захистити установу від зовнішнього адміністративного впливу, експерта — від персонального тиску, конкретну експертизу — від ручного розподілу, а розслідування — від надмірних затримок.

Законопроєкт деталізує механізм переходу від існуючого Науково-дослідного центру судових експертиз Міністерства юстиції до незалежного НДЦНСЕ, що є додатковою перевагою документа. Кабінету Міністрів України відводиться три місяці з дня набрання Законом чинності, щоб забезпечити прийняття рішення про реорганізацію (перетворення) чинного Центру відповідно до нових вимог, а також на формування Наглядової ради у визначеному Законом порядку — тобто саме на цьому етапі має запрацювати ключовий запобіжник незалежності у вигляді наглядового органу з міжнародною участю. У цей же тримісячний строк уряд мав би під час підготовки проєкту Закону про Державний бюджет на 2027 рік передбачити окрему бюджетну програму видатків на забезпечення діяльності НДЦНСЕ, що є практичною гарантією окремого фінансування установи, та забезпечити ухвалення підзаконних актів і приведення нормативної бази міністерств у відповідність із новим Законом. 

Міністерству юстиції відведено п’ять місяців на затвердження Статуту НДЦНСЕ відповідно до вимог Закону. Ще протягом шести місяців Мін’юст має провести інвентаризацію методик проведення судових експертиз — як тих, що вже внесені до Реєстру методик, так і тих, застосування яких здійснюється поза ним. Це дасть змогу виявити всі методики з обмеженим доступом та підстави для такого обмеження, а також забезпечить оприлюднення методик у Реєстрі, крім інформації з обмеженим доступом, у формі відкритих даних з можливістю безоплатного перегляду. Таким чином, законопроєкт не лише декларує принцип прозорості методик, а й встановлює конкретний часовий та інституційний механізм його реалізації.

Чому альтернативні законопроєкти слід відхилити?

Альтернативні законопроєкти за авторства депутата Сергія Власенка та депутата Володимира Кабаченка не пропонують створення для НАБУ окремої судово-експертної установи або будь-яких інших законодавчих пропозицій, які б надати Бюро реальний доступ до своєчасних, незалежних та якісних судових експертиз. Ці законопроекти практично однакові за винятком деяких окремих положень. 

Фактично обидва документи не пропонують змін, щоб забезпечити якісні експертизи для топкорупційних справ, оскільки жоден з ризиків впливу на експертів не усувається. Як і ними не виконуються міжнародні зобов’язання України в частині надання НАБУ доступу до якісних експертиз.

Замість цього альтернативні документи пропонують формально закріпити в Законі України «Про Національне антикорупційне бюро України» ті ж права, які й так надані детективам НАБУ кримінальним процесуальним законодавством: самостійно призначати експертизу та визначати перелік питань, що ставляться перед експертом. Тобто ця норма не змінює абсолютно нічого.

Крім цього, значний блок змін присвячений дерегуляції судово-експертної діяльності, зокрема скасуванню процедури атестації. Обидва автори альтернативних законопроєктів пропонують надати право проводити судові експертизи «фізичним особам, які володіють спеціальними знаннями, необхідними для надання висновку з досліджуваних питань, та мають стаж професійної діяльності у відповідній сфері знань не менше п’яти років». Тобто будь-яка фізична особа, у деяких сферах навіть без вищої освіти, зможе надавати експертні висновки.

Подібна практика дійсно поширена в іноземних юрисдикціях: поряд із експертами, які мають спеціальний статус, до проведення експертиз можуть залучатися й інші фахівці ad hoc, а надані ними висновки можуть визнаватися належними експертними доказами. Водночас допуск таких експертів, як правило, не скасовує потреби контролювати їхню компетентність: вона має бути підтверджена або попередньо відповідною професійною чи реєстраційною процедурою, або безпосередньо під час їх залучення у конкретному провадженні. Так само відсутність спеціальної атестації не виключає застосування інших механізмів забезпечення належної поведінки та відповідальності експерта. 

У низці іноземних правопорядків також відсутнє властиве українському кримінальному процесу чітке розмежування процесуального статусу експерта і спеціаліста. Це дозволяє залучати експертами ширше коло осіб, компетентність яких підтверджується не спецстатусом, а знаннями та навичками.

Водночас запропонована нардепами Власенком та Кабаченком модель не пропонує найкращі міжнародні практики, дозволяючи залучати будь-яких фізичних осіб, з достатніми досвідом та практикою до проведення експертизи. При цьому законопроєкти навіть не встановлюють, хто саме буде відповідальний за їх квазіатестацію — перевірку відповідності стажу, практичних навичок та знань.

Інший важливий аргумент наведено у дослідженні щодо кваліфікації судових експертів. У ньому  вказано, що спеціалізовані знання судового експерта не слід ототожнювати лише зі знаннями в галузі науки і техніки, що лежать в основі формування класів, видів, типів та підтипів. На думку автора, без знання загальних наукових засад судової експертизи та її процесуального забезпечення неможливо належним чином провести дослідження та задокументувати його результати так, щоб висновок експерта був допустимим і надійним доказом.

Модель законопроєктів Власенка та Кабаченка недоопрацьована, вона пропонує «деліцензування» судово-експертної діяльності без адекватної альтернативи перевірки як суб’єктивної, так і об’єктивної компетенції експерта. Як наслідок це може відкрити простір для зловживань, зменшити довіру до висновків судових експертів, перевантажити судовий процес перевіркою достовірності таких висновків.

Що гірше, законопроєкт 15569-2 нардепа Кабаченка ще й намагається у Закон України «Про судові експертизи» в обхід КПК України додати норми про недопустимість усіх доказів, які сторона обвинувачення відмовилася надати стороні захисту для проведення експертизи.

Альтернативні зміни також пропонують дерегулювати порядок та підстави для притягнення судових експертів до дисциплінарної відповідальності. За дисциплінарні проступки каратимуть лише тих експертів, які перебувають у трудових чи службових відносинах, інші ж такій відповідальності не підлягатимуть. 

При цьому із Закону України «Про судові експертизи» Власенко та Кабаченко пропонують повністю виключити статті, присвячені експертно-кваліфікаційним комісіям, які також відповідальні за накладення на експертів дисциплінарних стягнень.

Дерегуляція сфер судових експертиз дійсно потрібна Україні, однак підхід до цього процесу повинен враховувати та мінімізувати всі супутні ризики. Такий же рівень дерегуляції без обґрунтованої альтернативної моделі лише збільшить корупційні ризики, зменшить якість судово-експертних висновків та ускладнить їх використання у судах.

Що слід удосконалити в основному законопроєкті

Основний проєкт Закону пропонує дійсно якісні зміни, які зможуть реально вплинути на ефективність та результативність розслідувань НАБУ та САП. Однак, аби  за наявних умов довести його до максимально можливого ідеалу, слід удосконалити такі два аспекти.

1. Уточнити перелік проваджень, у яких НДЦНСЕ може проводити експертизи

Основним законопроєктом пропонується додати у ч. 1 ст. 7-2 Закону України «Про судову експертизу» оновлення про створення незалежної експертної установи НДЦНСЕ, що проводитиме судові експертизи у таких категоріях справ:

• кримінальних провадженнях щодо корупційних злочинів та кримінальних правопорушень, пов’язаних з корупцією, передбачених ст. 45 КК України, а також ст. 206-2, 209, 211 КК України, якщо наявна хоча б одна з умов, передбачених п. 1-3 ч. 5 ст. 216 КПК України;
• справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави (цивільна конфіскація).

Таким чином, запропонована редакція ч. 1 ст. 7-2 Закону України «Про судову експертизу» фактично не надасть НАБУ можливість проводити незалежні експертизи в НДЦНСЕ в усіх підслідних Бюро справах. 

Річ у тім, що до підслідності НАБУ також за певних умов входять справи за ст. 384, 385, 386, 387, 388, 396 КК України (ч. 7 ст. 216 КПК України), справи за ст. 354, 364-370 КК України, якщо їх вчичить працівник Бюро (абз. 4 п. 3 ч. 5 ст. 216 КПК України) та іншими статтями КК України, якщо відповідне рішення прийме директор НАБУ за погодження керівника САП (абз. 3 п. 3 ч. 5 ст. 216 КПК України).

Тож щоб максимально покрити можливість проведення експертиз у всіх справах НАБУ формулювання слід доповнити так, щоб НДЦНСЕ проводив судові експертизи саме у кримінальних провадженнях, які розслідує НАБУ, зокрема підслідність яких визначена за НАБУ, а також у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

1. Деталізувати окремі технічні положення законопроєкту

Щодо повідомлення про тиск — закон встановлює лише обов’язок експерта повідомити протягом двох робочих днів Директора НДЦНСЕ (або Наглядову раду, якщо тиск чинить сам Директор), але не визначає жодної подальшої процедури. Немає строку, протягом якого Директор/Наглядова рада має відреагувати на це повідомлення, немає переліку можливих заходів реагування (відсторонення від справи, передача іншому експерту, звернення до правоохоронних органів), немає обов’язку повідомити НАБУ-САП як сторону провадження про факт втручання в роботу експерта.

Щодо вищої освіти члена Наглядової ради (ч. 3 ст. 17-1) — формулювання «вища освіта у сфері права, судової експертизи, аудиту, фінансового контролю» також викликає питання, оскільки «судова експертиза» не є окремою галуззю знань чи спеціальністю в українському Переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти. Тобто незрозуміло, який саме диплом підтверджуватиме відповідність цій вимозі, і це може створити підстави для довільного тлумачення при формуванні списку кандидатів.

Тож у законопроєкті слід визначити строк розгляду відповідного повідомлення про факти тиску на експертів, орієнтовний перелік заходів реагування, а також обов’язок інформувати НАБУ та САП про факт втручання. Також варто уточнити вимогу до освіти члена Наглядової ради відповідно до Переліку галузей знань і спеціальностей. 

Висновки

Transparency International Ukraine підтримує прийняття основного законопроєкту №15569 за основу для подальшого доопрацювання його положень до другого читання. Документ має вагомий потенціал стати розв’язанням тривалої проблеми з доступом НАБУ та САП до вчасних, незалежних та якісних судових експертиз.

Водночас для повної реалізації запропонованих нововведень необхідно врахувати такі наші рекомендації:

• чітко поширити компетенцію НДЦНСЕ на усі кримінальні провадження, які розслідує НАБУ;
• уточнити окремі технічні речі: механізм реагування на факти тиску на експертів, визначивши строк розгляду відповідного повідомлення, орієнтовний перелік заходів реагування, а також обов’язок інформувати НАБУ та САП про факт втручання. Також варто уточнити вимогу до освіти члена Наглядової ради відповідно до Переліку галузей знань і спеціальностей.

Врахування цих зауважень дозволить зберегти сильні сторони законопроєкту та створити більш цілісну й передбачувану модель судово-експертної діяльності.

Альтернативні законопроєкти №15569-1 та №15569-2 не заслуговують на підтримку через свою неефективність та ризик дестабілізації сфери судових експертиз, тож їх необхідно відхилити.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів Уряду Норвегії.