Нова ітерація повних перевірок НАЗК: як це відбуватиметься тепер

1 грудня набрали чинності зміни до розробленого НАЗК Порядку проведення повної перевірки декларацій. Пройшло трохи більше ніж рік від останніх змін до аналогічного документа, коли НАЗК знову вирішило все «переграти». 

Попередня редакція Порядку була виважена і враховувала більшість застережень громадськості. Втім, цьому документу не судилося бути випробуваним на практиці, адже Агентство його оновило фактично одночасно з відновленням обов’язкового подання декларацій. Так нові зміни до Порядку повної перевірки набрали чинності 1 грудня 2023 року.

Оновлений порядок виносився на обговорення з громадськістю, і Transparency International Ukraine надавала до нього свої коментарі та пропозиції, але, на жаль, жодна з них не була врахована Агентством. Тепер ці зміни набули чинності, і ми можемо поділитися нашим аналізом і застереженнями публічно.

Що ж змінилося?

1. З-поміж декларацій, які можуть бути відібрані на повну перевірку, виключено декларації кандидатів на посади. Це формальна зміна, проти якої ми не заперечуємо, адже НАЗК і до того не проводило такі перевірки.
2. Додано визначення об’єкта декларування — це об’єкт, відомості про який зазначені або повинні бути зазначені в декларації відповідно до статті 46 Закону «Про запобігання корупції». Це виправдана зміна, яка дозволяє зафіксувати на рівні порядку ширшу дефініцію об’єктів декларування.
3. Тепер під час повної перевірки декларації уповноважені особи НАЗК можуть використовувати інформацію, зібрану в результаті спеціальної перевірки. Це також більше формальна зміна, яка не є критичною.
4. Оновлений порядок передбачає, що повна перевірка декларації не проводитиметься стосовно раніше перевірених об’єктів декларування, якщо в ході такої перевірки не були виявлені порушення. Втім, редакція цього положення дещо розходиться з редакцією нещодавно прийнятого законопроєкту 10262, який дозволяє Агентству перевіряти раніше перевірені майно та активи у декларації, коли НАЗК отримало нову інформацію про них або якщо наявні нові джерела інформації, що не були відомі чи не були доступні НАЗК під час попередньої перевірки. Важливо гармонізувати порядок із вказаним законом у цій частині.
5. За результатами проведення повної перевірки декларації посадовці зможуть ознайомитись з усіма матеріалами та отримати їх копії за письмовим запитом. Це крок, який кореспондується із змінами до профільного закону восени 2023 року.
6. Втім головна зміна, яку пропонує оновлений порядок,  — це запровадження автоматизованої повної перевірки декларації, яка замінить собою ручну повну перевірку уповноваженою особою. Окремі декларації все-таки зможуть попасти на перевірку людиною, але їх буде значно менше.

Що собою представляє автоматизація повної перевірки?

Автоматизована перевірка декларації буде здійснюватися протягом 15 днів. За її результатами НАЗК формуватиме довідку про результати проведення автоматизованої перевірки декларації, і цю довідку надсилатимуть у персональний електронний кабінет декларанта в Реєстрі.

Автоматизована повна перевірка відбуватиметься шляхом зіставлення інформації у декларації з даними в реєстрах, банках даних, правовстановлюючих документах тощо через програмні засоби Єдиного державного реєстру декларацій. 

Transparency International Ukraine виступає концептуально проти цього — як з міркувань недоречності автоматизації, коли повна перевірка має залишатись ручною процедурою, так і з міркувань «невичищених» реєстрів. Ці бази даних можуть містити неправильну або неповну інформацію, а правовстановлюючі документи також можуть бути сфальсифіковані. Тому такі джерела не до кінця надійні і потребують оцінки людини.

Ба більше, враховуючи запровадження НАЗК функції «дані для декларацій», яка пропонує декларанту використати інформацію з реєстрів одразу під час заповнення декларації, відомостей, що відрізнятимуться від відомостей реєстрів, буде ставати все менше. Це взагалі ставить під питання необхідність запровадження інституту автоматизованої повної перевірки. До того, законодавче регулювання повної перевірки декларацій у Законі «Про запобігання корупції» не змінювалось настільки сильно, аби можна було говорити про законодавчий фундамент автоматизованих повних перевірок.

На підставі згаданих змін у порядку пропонується оновити визначення «недостовірних відомостей». Так, НАЗК пропонує зазначити, що вони відрізняються від відомостей із правовстановлюючих документів, судових рішень (які набрали законної сили), реєстрів, банків даних тощо на суму, що перевищує 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб станом на дату подання декларації. Або це можуть бути відомості, які не дають змоги ідентифікувати члена сім’ї суб’єкта декларування чи об’єкт декларування. НАЗК «зв’язує» собі руки, обмежуючись лише інформацією з реєстрів та інших вказаних джерел, яка ще й може бути неправильною. 

Попереднє визначення недостовірних відомостей передбачало ширшу дефініцію, зокрема те, що такі дані «не відповідають дійсності або є неправдивими, що підтверджено Національним агентством під час проведення повної перевірки декларації». На наше переконання, це визначення треба було залишити.

Крім недостовірних відомостей, в Порядок додано також поняття «неточних відомостей». Воно дублює визначення «недостовірних відомостей», наведене вище. Єдина різниця — сума розбіжності задекларованих активів з реєстрами та базами даних має бути меншою ніж 100 прожиткових мінімумів для працездатних осіб станом на дату подання декларації. Крім того, «неточними» є відомості, які хоч і не відповідають дійсності, але за сукупністю з іншими дають змогу ідентифікувати члена сім’ї суб’єкта декларування чи об’єкт декларування. 

Таким чином НАЗК хоче виправити вже давно відому проблему з витрачанням часу на перевірку дрібних розбіжностей. Мотивація виправдана, але вирішувати це треба не через запровадження автоматизації повних перевірок. Натомість питання «неточних відомостей» більше пасувало би врегулювати у процедурі логічного і арифметичного контролю (ЛАК), за результатами якого декларації присуджують показник ризиковості й відбирають на повну перевірку. Втім правила ЛАК наразі закриті для громадськості за рішенням НАЗК, тому ми не маємо змоги давати щодо них конкретні рекомендації.

Продовжуючи тему ЛАК, оновлений порядок дає визначення показника рейтингу ризику декларації та описує окремим розділом оцінку ризиків декларації, ще більше «змішуючи» новостворену автоматизовану повну перевірку і процедуру ЛАК.

Крім цього, на повну перевірку уповноваженою особою потраплятимуть лише ті декларації, які не можна буде перевірити автоматизовано або які не пройдуть автоматизовану перевірку. Насамперед йдеться про випадки, коли у деклараціях були виявлені недостовірні відомості, ознаки конфлікту інтересів, необґрунтованості активів, незаконного збагачення чи неточності оцінки задекларованих активів. Також не будуть перевіряти автоматизовано декларації суддів та суддів Конституційного Суду України, тільки вручну.

Водночас новий порядок передбачає, що повна перевірка уповноваженою особою проводитися не буде, якщо така декларація раніше була перевірена автоматизовано. Таким положенням НАЗК також обмежує себе, адже воно не враховує, що в тих самих реєстрах може бути змінена інформація. Єдиною можливою підставою для «ручної» повної перевірки раніше перевірених декларацій може бути отримання НАЗК інформації про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. 

Як ми вже згадали вище, у прийнятому законопроєкті 10262, який стосується е-декларування і покликаний втілити вимоги Єврокомісії, скасовується заборона НАЗК перевіряти майно, яке вже раніше було перевірено і щодо нього не було виявлено порушень. Таким чином, згідно з законом, якщо Агентству стане відома нова інформація щодо вже перевірених об’єктів, воно може перевірити їх ще раз.

***

У своїй критиці нового підходу Агентства до повних перевірок ми також керувалися звітом Комісії з першої зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК за 2020-2021 роки. Там аудитори вказали: «НАЗК повідомило Комісії, що питання можливості проведення повної перевірки в автоматизованому режимі з використанням програмних засобів Реєстру вивчається. Комісія хотіла б висловити сумніви, що повна перевірка декларацій може бути проведена в автоматизованому режимі, бо за чинним мандатом НАЗК процедура була розроблена для ручної перевірки уповноваженими особами НАЗК».

Таким «розщепленням» повної перевірки НАЗК планує закрити необхідність перевірити великий масив декларацій, які мають бути подані після відновлення обов’язкового декларування. Щодо інших прийнятих до порядку змін, то вони є радше формальними і відповідають вже напрацьованій практиці НАЗК. 

Важливо, що міжнародний досвід не має на увазі повну перевірку не те, що всіх поданих декларацій, а і навіть їхньої половини чи третини. У багатьох країнах кількість перевірених декларацій невелика, і це цілком допустима практика (наприклад, у нашого сусіда Румунії проводиться приблизно 4 000 аудитів декларацій на рік). Те ж саме ОЕСР говорить, що ручна глибинна перевірка декларацій є обовʼязковим кроком. Критерії зовнішнього незалежного аудиту НАЗК вимагають для їхнього виконання щорічну перевірку всього лише 1000 декларацій. 

Вимоги перевіряти всі або більшість декларацій є радше популістичними тезами, які не враховують обʼєктивний стан речей. Адже ще в 2017 році запроваджена в Україні модель перевірок декларацій, яка не передбачала автоматизованих повних перевірок, була визнана такою, що відповідає міжнародним стандартам. На нашу думку, враховуючи контекст регіону, у випадку України варто рухатись до проведення приблизно до 5000 ручних повних перевірок на рік, керуючись попередньою редакцією порядку НАЗК, який не передбачав автоматизовані повні перевірки, та подальшим удосконаленням процедури.

Transparency International Ukraine вважає, що не варто шукати простих рішень для складних задач. Запровадження автоматизованих повних перевірок зможе підвищити кількість їх проведення, але не їх якість. Тому є ризик, що недобросовісним декларантам все одно вдасться уникнути відповідальності через вказані нами недоліки нової процедури. 

Та й загалом можна зробити висновок, що нова ітерація порядку є невиправданою з точки зору поставленої НАЗК мети, адже:

• далеко не кожна з поданих за два роки декларацій буде відібрана на повну перевірку, натомість туди повинні попадати лише найбільш «ризикові» декларації згідно з правилами логічного та арифметичного контролю. Зменшити кількість декларацій, які попадатимуть на ручну повну перевірку, можна, змінивши саме правила логічного і арифметичного контролю без введення нової процедури на тій самій системі ЛАК. Іншою проблемою, яка заважає це зробити, є незаконно обмежений НАЗК доступ до цих правил;
• оптимізувати проведення повних перевірок вручну можна через новий підхід Агентства до перевірки дрібних, несуттєвих розбіжностей у деклараціях, якщо вони не тягнуть за собою настання будь-якої юридичної відповідальності. На жаль, в практиці Агентства бували непоодинокі кейси, коли саме на такі уточнення йшло багато часу під час повної перевірки. Натомість НАЗК слід фокусуватись на виявленні ознак, що могли би свідчити про незаконне збагачення, необґрунтовані активи, конфлікт інтересів чи інші правопорушення. Адже з кожним роком НАЗК матиме змогу виявляти все більше випадків незаконного збагачення чи необґрунтованості активів;
• крім того, очевидною є необхідність збільшувати ресурс Агентства для проведення повних перевірок декларацій саме таким чином, як це передбачає Закон — вручну. Одним із варіантів цього є перехід працівників НАЗК зі структурного підрозділу моніторингу способу життя у структурний підрозділ повних перевірок декларацій, як ми це радили ще 2020 року у нашому Дослідженні спроможності, управління і взаємодії органів антикорупційної інфраструктури України.

Водночас нагадуємо, що у системі е-декларування ще залишаються прогалини, про які ми раніше писали. Також існує ще один законопроєкт 9587-д з негативними нормами щодо послаблення відповідальності за брехню в е-декларації, який був проголосований парламентарями, однак не підписаний Президентом.