Реформа інституційної спроможності АРМА: аналіз проєкту 12374-д до другого читання

Після прийняття проєкту закону 12374-д у першому читанні 12 лютого 2025 року понад місяць тривало активне обговорення змін, які слід у нього внести до другого читання. Антикорупційний комітет на своєму засіданні рекомендував до розгляду в сесійній залі суттєво доопрацьовану в частині управління арештованими активами редакцію проєкту закону.

Короткі висновки:

• законопроєкт цілком відповідає вимогам Ukraine Facility Plan, адже якісно змінює процедури конкурсного відбору голови Агентства, порядок незалежного зовнішнього аудиту АРМА, а також запроваджує прозорі процедури відбору управителів арештованими активами;
• крім цього, пропонований комітетом нормативно-правовий акт враховує низку інших рекомендацій, спрямованих на забезпечення ефективних процедур управління арештованими активами.

Що ми рекомендуємо: 

• прийняти проєкт закону 12374-д в цілому;
• розробити якісне підзаконне регулювання на виконання положень цього закону.

Ключові зміни оновленого законопроєкту

Порядок зовнішнього незалежного оцінювання (аудиту) діяльності Агентства залишився без кардинальних змін у порівнянні з урядовим та доопрацьованим проєктами законів. 

У питанні відбору голови АРМА комітет врахував наші рекомендації щодо розширення кола потенційних кандидатів. Так, тепер на цю посаду можуть претендувати особи з економічною освітою зі стажем роботи за спеціальністю не менше ніж 5 років та керівним стажем не менше ніж 3 роки. У законопроєкт додали вимогу про те, що кандидат має володіти іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи, а також що одна і та сама особа не може обіймати цю посаду більше ніж один строк поспіль (раніше ішлося про 2 такі строки). 

Члени Ради громадського контролю можуть залучатися до проведення перевірок ефективності управління арештованими активами. Строк повноважень членів РГК становитиме 2 роки.

У частині транспарентності роботи Агентства також відбулися зміни. За оновленим законопроєктом, окрім річного звіту, АРМА подаватиме квартальний звіт, який стосуватиметься саме управління арештованими активами. З нього можна буде побачити, зокрема, кількість ухвал слідчого судді, суду про передачу активів до Національного агентства, що надійшли на виконання із вказівкою на спосіб управління активами (передача в управління чи реалізація). Також наведені АРМА дані мають включати кількість виконаних ухвал, число укладених договорів управління, інформацію про доходи від реалізації активів та управління ними, витрати на управління за кожним із договорів.

Крім цього, істотно доповниться перелік публічних відомостей Єдиного реєстру арештованих активів. Після оновлення законодавства в ньому вказуватимуться:

• стан виконання заходів з управління активами та результати визначення управителя, істотні умови договору управління, включаючи розмір винагороди, посилання на укладений договір управління активами, щомісячні доходи від управління арештованими активами, розмір компенсації витрат на управління, а також результати заходів контролю за ефективністю управління активами;

• стан виконання заходів з реалізації активів, у тому числі посилання на електронні торги, розмір оцінки активу, доходи від реалізації активів.

Після ухвалення нового закону АРМА отримає додаткові джерела фінансування — для цього буде створено спеціалізований фонд. Він формуватиметься з надходжень від здійснюваного Національним агентством управління активами та від коштів, отриманих внаслідок реалізації активів. Розмір надходжень у цей фонд за кожним із вказаних джерел  встановить Кабінет Міністрів України.

АРМА буде виконувати новий етап ідентифікації активу, який включатиме комплекс заходів, спрямованих на встановлення характеристик та особливостей активу для визначення можливості здійснювати ефективне управління ним та зберегти його економічну вартість. За результатами проведення ідентифікації активу Національне агентство готуватиме відповідний висновок та направлятиме його прокурору.

Зміни щодо процедури управління активами

Найбільш істотні зміни в оновленій версії законопроєкту стосуються управління арештованими активами.

АРМА прийматиме активи від прокурорів у строк не більше ніж 10 робочих днів (в окремих випадках — 30 робочих днів) і за необхідності замовлятиме оцінку коштом згаданого вище спецфонду. Агентство зберігатиме ці активи до моменту визначення управителя через закупівлі послуг спеціалізованих організацій у порядку законодавства про публічні закупівлі.

Кабмін затверджуватиме примірний договір управління активами, а управитель буде зобовʼязаний застрахувати майно та свою відповідальність перед третіми особами. За завдані збитки він відповідатиме згідно з Цивільним кодексом України.

Для ефективнішого управління активами вони поділятимуться на прості й складні. До простих активів належатимуть:

• грошові кошти, 
• одиничне рухоме або нерухоме майно (зокрема транспортні засоби), 
• активи, основним способом управління якими є передача у користування за плату без необхідності здійснювати комплексні заходи для забезпечення функціонування. 

А складними активами будуть вважатися:

• єдині майнові комплекси, 
• активи (пули активів), що потребують організації господарської діяльності для забезпечення (підтримки) виробничого або іншого промислового процесу, 
• активи, управління та експлуатація яких потребують спеціального дозволу або належать до видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, 
• частки у статутному (складеному) капіталі, паї, акції, активи (пули активів), вартість яких перевищує 20 тисяч розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 1 січня року, у якому актив (пул активів) прийнято Національним агентством в управління.

Скасується обовʼязок управителя корпоративними правами російських чи білоруських компаній погоджувати свої дії в органі управління компанії з власником такого активу.

Виняткові випадки управління активами, визначені статтею 21-1 закону про АРМА, доповняться новим – за наявності звернення органів військового управління стане можливим тимчасове розміщення у арештованих активах військовослужбовців, внутрішньопереміщених осіб, реабілітація військовослужбовців та осіб, що постраждали внаслідок збройної агресії російської федерації.

АРМА складатиме орієнтовний план управління активами, який міститиме:

• загальну інформацію про актив (його найменування, характеристику та опис, включаючи відомості про право власності на актив, наявність обтяжень або інших обмежень, заборгованостей з оплати комунальних послуг, інших обов’язкових платежів); 
• інформацію про географічне місце активу або здійснювані заходи щодо його зберігання; 
• відомості про ринкову вартість активу або його оцінку; 
• очікувані витрати на управління активом; 
• потенційні джерела доходу, який можуть бути отримано від управління активом; 
• аналіз ризиків, пов’язаних із управлінням активом, та заходи для їх мінімізації; 
• рекомендації щодо оптимального способу управління активом; 
• очікувані результати управління активом, зокрема очікуваний щомісячний розмір доходів від управління. 

Цей план можна буде змінити за ініціативою управителя або АРМА у разі виявлення обставин, що можуть вплинути на ефективність управління.

Відбір управителів активами відрізнятиметься залежно від того, чи йдеться про простий актив, чи про складний. 

Якщо актив ідентифіковано як простий, то відбір відбуватиметься з використанням електронної системи закупівель у два етапи: 

1. проведення попередньої кваліфікації учасників; 
2. визначення управителя простого активу через аукціон серед учасників, які пройшли попередню кваліфікацію. 

У такий спосіб формуватиметься попередній перелік потенційних управителів серед тих, хто відповідає вимогам. Важливо, що такий відбір проводитиметься постійно, а АРМА за 10 робочих днів повинне буде оцінювати подані заявки. 

Відбір управителя конкретними активами буде відбуватися через аукціон по найнижчій винагороді. При цьому оголошення про такий відбір публікуватиметься не пізніше, ніж через 20 робочих днів з дня підписання Національним агентством акту прийому-передачі. 

Важливо, що той учасник аукціону, який подав аномально низьку пропозицію, повинен буде її обґрунтувати. АРМА може відхилити таку пропозицію, а також якщо вона надходить від особи, повʼязаної з власником активу чи фігурантом справи. Щоб аукціон відбувся, участь у ньому мають взяти щонайменше 2 особи.

Управителі складних активів відбиратимуться за іншою процедурою: 

1. оголошення про проведення процедури відбору учасників; 
2. подання документів для участі у визначенні управителя складного активу через електронну систему закупівель; 
3. розкриття пропозицій учасників та їх оцінка на відповідність кваліфікаційним вимогам; 
4. визначення управителя складного активу через проведення аукціону серед учасників, які відповідають кваліфікаційним вимогам.

Менеджерів таких активів відбиратиме Комісія з визначення управителя складних активів, до якої увійдуть вісім членів: чотирьох із них призначатиме саме АРМА, і по одному представнику — бізнес-омбудсмен, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Міністерство економіки та Міністерство юстиції.

Для відбору управителів складних активів буде встановлена вимога про те, що ним не може бути конкурент бізнесу, який передається в управління. 

Важливо, що проєкт закону передбачає досить серйозні вимоги до тієї інформації, яку має публікувати АРМА при відборі управителя. Це означає, що широке коло осіб зможе ознайомитися з даними про актив та взяти участь у відборі управителя.

Не менш важливо, що після прийняття нового закону буде встановлена заборона зупиняти відбір управителя через оскарження в судовому порядку конкурсних процедур.

У новому законі передбачатиметься ще одна процедура відбору «управителя останньої надії». Якщо не вдасться визначити управителя простими чи складними активами відповідно до вищезгаданих правил, то АРМА закуплятиме послуги з управління активами, проводячи відкриті торги відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі». При цьому учасники, які відмовились від укладення договору управління активом, за результатами процедур відбору управителів для простих та складних активів не зможуть брати участь в такій закупівлі.

Щодо реалізації арештованих активів, то з прийняттям закону в ньому буде визначено, що така реалізація відбуватиметься в електронній торговій системі Прозоро.Продажі. У підзаконному акті повинні бути також визначені строки реалізації активів.

Контроль за ефективністю управління арештованими активами зазнав також серйозних змін. Зокрема в оновленому тексті законопроєкту:

• деталізується мета перевірки – контроль за забезпеченням управителем збереження економічної вартості активу, дотриманням вимог договору з управління активами та відсутності потенційного або реального конфлікту інтересів між управителем активами та їх власником та або пов’язаними з ним особами;
• визначається, що документальна перевірка ефективності управління арештованими активами  проводитиметься не рідше одного разу на місяць, а виїзна перевірка ефективності управління активами проводитиметься не рідше ніж один раз на три місяці;
• АРМА дозволяється залучати представників інших державних органів для виконання заходів з контролю за ефективністю управління активів, які вимагають спеціальних знань.

В проєкті закону також визначаються підстави для розірвання договору управління активами: 

• невиконання управителем істотних вимог договору управління протягом більше ніж двох місяців, 
• наявність потенційного або реального конфлікту інтересів між управителем активами з одного боку та власником активів та пов’язаними з ним особами чи підозрюваними (обвинуваченими) у кримінальному провадженні, в межах якого арештовано відповідні активи з іншого боку, 
• спроби відчуження активів або їх частин управителем.

Зміни щодо санкційних активів

Дискусії щодо того, яким чином управляти арештованими та переданими до АРМА активами підсанкційних осіб, також вплинули на проєкт закону. 

В оновленій версії нормативного акта визначили, що у разі винесення судового рішення про стягнення активів у дохід держави у порядку, визначеному статтею 5-1 Закону України «Про санкції», дія договору про управління активами припиниться з дня прийняття активу Фондом державного майна України або іншим органом державної влади, суб’єктом господарювання державного сектору економіки, визначеним Кабінетом Міністрів України відповідно до зазначеного закону.

Крім цього, активи, щодо яких набрало законної сили рішення суду про застосування санкції, передбаченої пунктом 1¹ частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», підлягають передачі Фонду державного майна України або іншому органу державної влади, суб’єкту господарювання державного сектору економіки, визначеному Кабінетом Міністрів України в порядку, встановленому санкційним законодавством.

Не допускатиметься реалізація активів, щодо стягнення яких відповідно до  Закону України «Про санкції» подано позовну заяву, прийняту судом до розгляду, до набрання законної сили судовим рішенням у такій справі. Винятком стануть лише активи, що швидко псуються.

В проєкті закону також врегульовано порядок дій щодо військових облігацій, які купує АРМА коштом арештованого майна, щодо стягнення якого прийнято рішення ВАКС. Відповідне судове рішення Фонд держмайна надсилає до АРМА, яке, у свою чергу, передає за рішенням Кабміну у власність держави військові облігації та нараховані за ними доходи для їх подальшого погашення та анулювання із відповідним зменшенням державного боргу. 

Важливо, що у такий спосіб виконуватимуться рішення ВАКС, якими  передбачено стягнути: 

• облігації внутрішньої державної позики «Військові облігації», придбані за грошові кошти, розміщені на рахунках Національного агентства;
• грошові кошти, за які Національне агентство придбало облігації внутрішньої державної позики «Військові облігації»;
• активи, що були реалізовані Національним агентством відповідно до цього Закону, за продаж яких Національне агентство придбало облігації внутрішньої державної позики «Військові облігації».

Регулювання перехідного періоду 

Статті щодо визначення управителів активами набирають чинності через 6 місяців з моменту вступу в силу аналізованого проєкту закону. Цього строку має бути достатньо для того, щоб розробити досить широке підзаконне нормативне регулювання. 

АРМА має 6 місяців з моменту набуття чинності закону, щоб перевірити й оцінити активи, які Агентству передали раніше, але які ще не передані управителям. Мета — зрозуміти, що це за активи, скільки вони коштують, і чи можна ними ефективно керувати.

Якщо Агентство виявить, що активом неможливо ефективно управляти та зберегти його вартість, воно повідомлятиме про це прокурора у відповідній справі з обґрунтуванням, чому потрібно змінити спосіб управління активом або вжити інших заходів.

Якщо ж Агентство виявить, що активом можна ефективно управляти, то протягом 40 робочих днів після завершення оцінки активу АРМА повинне буде  оголосити відбір управителя згідно зі статтями 21-3 або 21-4, або здійснити заходи згідно зі статтею 21-1.

Після засідання Комітету з антикорупційної політики в проєкті закону також з’явилися зміни до закону «Про запобігання корупції» в частині моніторингу способу життя посадовців – процедури зі сфери електронного декларування, яку впроваджує НАЗК, а не АРМА. Ми в ТI Ukraine переконані, що законодавцю слід уникати невдалої практики, коли в нормативно-правовий акт, присвячений правовому регулюванню однієї сфери, додають положення, що стосуються зовсім іншої. 

TI Ukraine у власному дослідженні 2021 року пропонувало вилучити з законодавства механізм моніторингу способу життя. На нашу думку, це дозволить НАЗК зосередитись на повній перевірці декларацій посадовців, зокрема у питаннях пошуку необґрунтованих активів. Такий підхід цілком доречний, адже міжнародними стандартами передбачається лише одна процедура перевірки статків чиновників, а не їх розмаїття.

Висновок

З огляду на зазначені вище тези можемо стверджувати, що проєкт закону відповідає вимогам Ukraine Facility Plan. Цей варіант нормативно-правового акта якісно змінює процедури конкурсного відбору голови Агентства, порядок незалежного зовнішнього аудиту АРМА, а також запроваджує прозорі процедури відбору управителів арештованими активами.

Крім цього, він враховує такі наші рекомендації:

• розширено коло претендентів на голову АРМА;

• визначено, що суди інших юрисдикцій не можуть забороняти Агентству визначати управителя арештованими активами;
• запроваджено заходи з планування передачі активів до АРМА — стадію ідентифікації;
• доповнено публічну частину реєстру арештованих активів інформацією про заходи з управління арештованими активами, доходи й витрати на них;
• зменшити способи протидії управителю корпоративними правами білоруських та російських арештованих компаній;
• посилено ефективність контролю за управлінням активами.

Після прийняття цього закону доведеться ухвалити  чимало підзаконних актів, які повинні будуть прийняти різні субʼєкти. Так, лише Кабінету Міністрів України належить затвердити близько 10 документів, зокрема, порядок зберігання Національним агентством активів, а також порядок проведення відбору управителя складних активів. 

Вимагатиметься також і залучення Офісу Генерального прокурора до імплементації вказаних змін, адже спільним наказом цієї інституції та АРМА затверджуватиметься форма звернення прокурора, порядок доступу до активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні для проведення їх ідентифікації, порядок визначення вартості активу для звернення прокурора щодо можливого здійснення управління активом і збереження його економічної вартості та перелік документів, що підтверджують вартість активу.

Такий масив підзаконних актів — це позитивна тенденція, адже так обрізається дискреція АРМА і, як наслідок, зменшиться масив потенційних зловживань. Водночас потрібно відповідально поставитись до розробки всіх цих нормативних актів, що все прописане в законопроєкті запрацювало, як планують його творці.