17 грудня 2019 року КСУ оприлюднив свій висновок щодо законопроєкту №1014

Так, суд встановив, що кожне з положень проєкту, а відтак і весь проєкт суперечить положенням ч. 1 ст. 157 Конституції України. 

Якими є доводи суду (коротко)? 

  1. Щодо пропонованого повноваження Президента призначати та звільняти директорів НАБУ та ДБР.

Суд вкотре наголосив, що закріплений у Конституції принцип поділу державної влади на три гілки (законодавчу, виконавчу, судову) не є самоціллю, а покликаний забезпечувати права і свободи громадянина. Яким чином? 

Цей владний трикутний чітко відображає функціональне призначення кожного з державних органів, природу покладених на них завдань, та передбачає не тільки прозоре і чітке віднесення органів до різних гілок, але й систему стримувань і противаг, яка дозволяє утримати здоровий баланс взаємовпливів і розподілу повноважень необхідних для функціонування держави. 

Так, суд зазначає, що попри визначені у профільних законах різні статуси органів правопорядку (НАБУ є державним правоохоронним органом, а ДБР є центральним органом виконавчої влади), вони як органи досудового розслідування, мають подібне функціональне призначення, сферу діяльності, та повноваження, мають ознаки центральних органів виконавчої влади. 

Тому є незрозумілим наділення саме президента повноваженням призначати їх керівників. Адже відповідно до Конституції України, такі повноваження щодо ЦОВВ покладені на Кабінет Міністрів (пп.9-1,9-2 ст. 116 Конституції)

Розширення ж повноважень президента в цій частині призведе до порушення балансу повноважень між Президентом та КМУ, концентрації виконавчої влади у Президента, фактичне утворення паралельної виконавчої влади (дублювання повноважень). 

Розширення ж повноважень президента в цій частині призведе до порушення балансу повноважень між Президентом та КМУ

  1. Щодо пропонованого повноваження Президента утворювати НАБУ.

Суд звертає увагу на бажання законодавця фактично конституціоналізувати повноваження президента, «якого він на сьогодні не має» (бо вичерпний перелік повноважень визначений Конституцією). 

Водночас суд пояснює, що наділення Президента повноваженням утворювати НАБУ поставить під ризик як незалежність, так і саме існування НАБУ. Оскільки на думку суду, повноваження утворювати органи є неподільним з повноваженням його ліквідовувати, навіть якщо це прямо не вказано в тексті закону. 

Цю аналогію суд раніше застосовував при тлумаченні повноваження Президента утворювати суди (рішення від 21 червня 2011 року № 7-рп/2011). Відтак, на думку КСУ, повноваження президента щодо створення НАБУ призведе до послаблення гарантій його незалежності та до нестабільності в організації діяльності Бюро. 

Аналізуючи це положення проєкту, суд вдається також до аргументу, що навіть у разі закріплення у Конституції тих чи інших органів (наприклад, як є з СБУ, АМКУ, Нацбанком тощо), таке закріплення має відбуватись без встановлення необхідності суб’єкту приймати додаткове рішення про їх утворення.

Тобто в Конституції відсутні норми про те, хто утворює СБУ чи Нацбанк, а профільні закони містять лише посилання, що ці органи діють відповідно до Конституції. Такий підхід запобігає необґрунтованій ліквідації цього органу. НАБУ ж відповідно до запропонованих змін такого запобіжника не матиме, натомість отримавши ризик бути ліквідованим за рішенням Президента. 

Суд зауважує також непослідовність ініціатора законопроєкту в тому, що останній не пропонує поряд з повноваженням утворювати НАБУ закріпити повноваження утворювати й ДБР. 

Наділення Президента повноваженням утворювати НАБУ поставить під ризик як незалежність, так і саме існування НАБУ. Оскільки на думку суду, повноваження утворювати органи є неподільним з повноваженням його ліквідовувати, навіть якщо це прямо не вказано в тексті закону

  1. Щодо пропонованого повноваження Президента утворювати регуляторні органи.

Визнання неконституційності саме цього положення було найбільш очевидним з огляду на відносно свіже рішення КСУ щодо НКРЕКП від 13 червня 2019 року.

Судді не повторювали своїх доводів щодо природи регуляторних органів, обмежившись лише тезою, що такі повноваження зумовлять проблему розмежування сфер діяльності Президента та Кабміну і порушать систему стримувань і противаг між гілками влади. 

Водночас судді зосередили увагу на недопущенні розмитого визначення предметної сфери діяльності незалежних регуляторних органів, право утворювати які матиме Президент. Запропоновані положення у цій частині не відповідають принципу юридичної визначеності як важливого елементу принципу верховенства права. І така невизначеність може призвести до свавілля з боку суб’єкта, який наділяється таким повноваженням. 

Підсумовуючи, КСУ визнав кожне положення законопроєкту № 1014 таким, що не відповідає п. 1 ст. 157 Конституції України, тобто таким що порушує конституційно закріплені принципи верховенства права та поділу державної влади, а відтак обмежує права і свободи людини та громадянина.  

Такі повноваження зумовлять проблему розмежування сфер діяльності Президента та Кабміну і порушать систему стримувань і противаг між гілками влади

Який наслідок матиме висновок КСУ?

З юридичної точки зору, Конституційний суд оцінив лише законопроєкт про внесення змін до Конституції. Він не надавав висновку щодо чинних положень законів «Про НАБУ» та «Про ДБР», адже це виходить за межі повноваження КСУ в частині надання висновку про неконституційність запропонованих змін до Основного закону (п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про КСУ»). 

Попри це, суд висловив свою позицію і застереження щодо природи НАБУ та ДБР як органів досудового розслідування. 

Тож формально на діяльність НАБУ та ДБР висновок сьогодні не вплине. Ці органи продовжать виконувати покладені на них законом завдання. Водночас, висловлена у висновку позиція суду та викладені в ньому аргументи мають стати підґрунтям для підготовки законодавчих змін у профільні закони, якими врегульована діяльність цих органів правопорядку. 

Конституційний суд оцінив лише законопроєкт про внесення змін до Конституції. Він не надавав висновку щодо чинних положень законів «Про НАБУ» та «Про ДБР»