Як планують посилити самостійність САП: юридичний аналіз

Автори: Павло Демчук, юридичний радник TI Ukraine

Оксана Огієнко, юридична радниця TI Ukraine

15 вересня у Верховній Раді зареєстрували урядовий законопроєкт №10060, спрямований на довгоочікуване посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, вдосконалення процедури конкурсного відбору на адміністративні посади в САП та посади прокурорів.

Експерти Transparency International Ukraine неодноразово наголошували на необхідності таких змін у законодавстві. Тож з великим зацікавленням проаналізували цей новий документ.

Як робота САП регулюється зараз?

Нині Спеціалізована антикорупційна прокуратура — це самостійний підрозділ у структурі Офісу Генерального прокурора. Тобто вона не є окремою юридичною особою і залежить від ОГП в багатьох питаннях організації своєї роботи. Наприклад, САП не має відділу документообігу, тож усе її листування проходить через відділ діловодства Офісу Генпрокурора.

Це ж стосується і процесуальних питань, адже коли повноваження попереднього керівника САП припинилися, то всі клопотання про обшуки у спеціальних субʼєктів (наприклад, суддів) детективи НАБУ мусили погоджувати у Генерального прокурора. 

Станом на зараз в Законі України «Про прокуратуру» відсутні положення, які б регулювали порядок проведення зовнішньої незалежної оцінки діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а дисциплінарні провадження щодо прокурорів САП здійснюються в загальному порядку.

Також є запитання до порядку проведення конкурсу на адміністративні посади, тобто керівника САП, його заступників та керівників управлінь. Це важливо, адже останній конкурс на керівника цієї інституції зазнав гучної й аж ніяк не найкращої слави. Він тривав майже рік, а коли за результатами комплексного оцінювання визначився переможець Олександр Клименко, то комісія протягом кількох місяців відмовлялась оприлюднювати результати та офіційно оголошувати його переможцем.

Як аналізований проєкт пропонує виправити ці недоліки?

Положення проєкту стосуються декількох сфер: 

• функціонування САП як окремої юридичної особи в системі органів прокуратури; 
• порядку добору прокурорів САП, їх кількості та проведення конкурсу на адміністративні посади;
• проведення зовнішнього аудиту ефективності роботи САП; 
• заробітної плати прокурорів САП, а також порядку здійснення щодо них дисциплінарних проваджень;
• засад самостійності керівника САП та можливості повноцінного виконання його повноважень заступниками.

Окремі з цих змін можна відзначити позитивно, наприклад – визначення САП як окремої юридичної особи в системі органів прокуратури. Це одна з основ забезпечення незалежності інституції, про яку ми зі свого боку зазначали в дослідженні спроможності органів антикорупційної інфраструктури у 2020 році. 

Вдосконалюється також порядок утворення та функціонування конкурсної комісії з відбору осіб на адміністративні посади в САП (керівник САП та його заступники). Так, організація та проведення конкурсу будуть здійснюватися конкурсною комісією, до складу якої увійдуть:

1. три особи, визначені Генеральним прокурором на підставі пропозицій Ради прокурорів України;
2. три особи, визначені Генеральним прокурором на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які за міжнародними або міждержавними угодами надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції протягом останніх 3 років до дня завершення строку повноважень керівника САП або до дня дострокового припинення його повноважень.

Якщо ж відбирають прокурорів та очільників відділів, то конкурсна комісія складається з трьох осіб, призначених керівником САП, та трьох осіб, призначених керівником САП на підставі пропозицій міжнародних партнерів. При цьому вимоги до членів конкурсної комісії та питання повноважності засідання будуть однакові в обох випадках.

Це аналогічна процедура до інших конкурсів, які зарекомендували себе як цілком ефективні — як-от на посаду очільника НАБУ чи НАЗК.

Проте тут є певний ризик. Якщо 10 днів комісія не може сформувати кворум, то засідання вважається повноважним, якщо на ньому присутні щонайменше 3 членів конкурсної комісії, з яких двоє – призначені від міжнародних організацій. Таке ж правило діє, коли кворум не збирається 2 засідання поспіль. В такому разі рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосували щонайменше двоє членів. Це є сумнівною пропозицією, адже двоє людей — це навіть не половина комісії. У жодному іншому конкурсі в органах антикорінфраструктури немає такого низького порогу для прийняття рішення.

Ще одна зміна стосується утворення Спеціалізованої дисциплінарної комісії прокурорів САП. Пропонується ввести до складу Спеціалізованої дисциплінарної комісії 6 осіб, яких визначить Генеральний прокурор на підставі пропозицій міжнародних та іноземних партнерів.

При цьому членами цієї  комісії можуть бути громадяни України, які: 

• володіють державною мовою, 
• мають вищу юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менше ніж 10 років, 
• бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, 
• відповідають критерію доброчесності, 
• а також мають досвід діяльності у сфері запобігання або протидії корупції не менше ніж 2 років. 

Створення такого органу є актуальним, адже дисциплінарна відповідальність прокурора  є одним із засобів забезпечення ефективності роботи прокурорів.

Законопроєкт також пропонує запровадити обов’язковий зовнішній незалежний аудит САП кожні два роки. Передбачається, що комісія складатиметься з  трьох осіб, яких призначатиме Генеральний прокурор на підставі пропозицій міжнародних та іноземних партнерів. Висновок про неефективну діяльність САП має стати підставою для звільнення керівника САП. 

На нашу думку, це також доцільна і якісна пропозиція, а подібний аудит вже був проведений, наприклад, для НАЗК і передбачений для НАБУ.

Що ж стосується порядку призначення очільника САП та першого заступника, то це буде відбуватись так. Конкурсна комісія за результатами оцінювання доброчесності та компетентності кандидатів подає на розгляд Генпрокурора дві кандидатури, з-поміж яких він має обрати очільника САП та його першого заступника.  На обрання та призначення керівника САП на посаду Генпрокурор має три дні. Нагадаємо, що за чинними правилами очільником САП стає саме переможець у рейтингу за етапами конкурсу. Варто розглянути варіант призначення кандидатів на посади за наявним рейтингом після всіх етапів конкурсу, щоб мінімізувати можливість будь-якого втручання і залишити право визначення кращого кандидата за конкурсною комісією.

Законопроєкт також пропонує встановити посадовий оклад працівників САП: 

• для керівника САП — на рівні 75 прожиткових мінімумів працездатних громадян станом на 1 січня календарного року, 
• для першого заступника та заступника — на рівні 60 прожиткових мінімумів працездатних громадян, 
• для прокурора САП — на рівні 40 прожиткових мінімумів. 

Це важлива зміна для забезпечення незалежності САП шляхом надання гідного грошового забезпечення.

Визначається також, що у разі відсутності керівника САП усі його повноваження повністю має здійснювати його перший заступник. А у разі і його відсутності — заступник керівника САП. Це важливо для забезпечення якісного розслідування в розумні строки. 

Є й інші проблеми, які не спричинені  цим законопроєктом, але безпосередньо впливають на процесуальну незалежність і самостійність САП. Варто виділити зокрема те, що на відміну від Генерального прокурора керівник САП так і не отримує можливість звертатись із запитами про екстрадицію до компетентного органу іноземної держави, що станом на зараз регулюється статтею 575 КПК. Це важливе повноваження, адже чимало фігурантів справ САП переховуються за кордоном: олігарх Олександр Онищенко, нардеп Владислав Трубіцин, ексголова  НБУ Кирило Шевченко і багато інших. Відповідно зберігається ризик, що Генпрокурор буде умисно затягувати підписання запиту або необґрунтовано відмовить в ньому, як було у випадку з Олегом Бахматюком. Також не з’являється у керівника САП повноважень розглядати й вирішувати питання про створення спільних слідчих груп за запитом слідчого органу досудового розслідування України, прокурора України та компетентних органів іноземних держав. Це повноваження продовжує бути закріплено за Офісом Генерального прокурора (ч. 2 ст. 571 КПК).

Крім того, законопроєкт  також не вносить зміни у ряд положень, які стосуються кримінальних проваджень щодо народних депутатів, на яких неодноразово наголошували експерти, наприклад:

• відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України, вносяться до Єдиного реєстру досудових розслідувань Генеральним прокурором (особою, що виконує обов’язки Генерального прокурора), але не керівником САП чи його заступниками (ч. 1 ст. 482-2 КПК України);
• з Генеральним прокурором також  має погоджуватись  клопотання про дії, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, розгляд яких віднесено до повноважень слідчого судді (ч. 2 ст. 482-2 КПК України). Йдеться про дозвіл  на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, а також про застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих (розшукових);
• повідомлення про підозру Уповноваженому з прав людини у вчиненні кримінального правопорушення може бути здійснено лише Генеральним прокурором, а не керівником САП (ст. 20 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»).

Це суттєва проблема зважаючи на суттєвий обсяг справ із фігурантами-нардепами, який перебуває в провадженні САП. Наприклад, за 2022 рік САП направило до суду чимало справ про недостовірне декларування нардепів: Маргарити Шол, Артура Герасимова, Ірини Констанкевич та ще чимало інших. Можна припустити, що кількість таких справ відчутно збільшиться після відновлення обов’язку  декларування вперше з початку повномасштабного вторгнення. Тому ці зміни — критично необхідні, і їх актуальність надалі тільки зростатиме. 

Висновки

Transparency International Ukraine підтримує прийняття законопроєкту №10060 за основу з доопрацюванням. 

На нашу думку, цей документ справді покликаний вирішити актуальні завдання – удосконалити нормативні підстави функціонування САП. Однозначно позитивними є такі пропозиції:

• встановити достатній для гідного життя посадовий оклад працівникам САП;
• формально відокремити САП від ОГП;
• створити окремий дисциплінарний орган для прокурорів САП;
• врахувати проблеми, які виникали з затягуванням попереднього конкурсу на очільника САП;
• визначити можливість заступника керівника САП повноцінно виконувати повноваження керівника САП у разі його відсутності; 
• передбачити проведення зовнішнього незалежного аудиту САП.

Однак для того, щоб робота САП була ефективнішою, слід врахувати й інші проблеми, які не вирішує цей проєкт, а також ризики, які він містить. 

Серед них:

• можливість ініціювати кримінальні провадження щодо спеціальних субʼєктів (наприклад, народних депутатів) керівником САП самостійно;
• наявність  у керівника САП процесуальних повноважень на вчинення тих дій, що віднесені виключно до компетенції Генерального прокурора. Наприклад, погоджувати  клопотання про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, а також про застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих (розшукових) дій, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України;
• передбачити можливість прийняття рішення трьома членами конкурсної комісії щодо відбору на адміністративні посади САП за певних обставин, з них двоє членів, які делеговані за пропозицією міжнародних партнерів.