Які зміни в публічних закупівлях очікує від нас ЄС

8 листопада Єврокомісія рекомендувала почати офіційні перемовини про вступ України до Європейського Союзу, а також опублікувала звіт щодо відповідності нашої держави критеріям та правилам ЄС. Наразі це найбільш комплексний, повний та актуальний документ із цього питання. Розповідаємо, як ЄК наразі оцінює стан українських публічних закупівель та що ми маємо змінити.

Загалом Єврокомісія зазначила частковий прогрес у підготовці сфери та потребу надалі зближати правила публічних закупівель з acquis ЄС. Зокрема в найближчий рік потрібно:

• працювати над гармонізацією законодавства, особливо в питанні концесій та державно-приватного партнерства;

• призначати більше уповноважених із розгляду скарг з публічних закупівель в комісію АМКУ;

• звести кількість винятків із закону про публічні закупівлі до мінімуму, необхідного під час дії воєнного стану.

Єврокомісія вказує, що нам потрібно відмовитися від фіксованої мінімальної ваги критерію ціни — наразі в Україні вона майже ніколи не може бути менше ніж 70%. Натомість у ЄС максимально заохочують використовувати й інші критерії, щоб обирати на тендерах найбільш економічно вигідну пропозицію. Крім цього, Україна має запровадити в публічних закупівлях обов’язковий критерій енергоефективності. Більше про європейський досвід присудження контракту та поради для розвитку українських нецінових критеріїв, читайте в дослідженні TI Ukraine.

Ще одна важлива вимога — відмова від обов’язкових електронних аукціонів. Йдеться про скасування трираундового аукціону на зниження ціни, а не загалом онлайн-тендерів. У європейських закупівельних правилах цей механізм опціональний, тобто замовник сам може вирішувати, застосувати його чи ні.

В Україні був період, коли трираундові аукціони взагалі не проводили — із січня до червня 2023 року. Згідно заналізом DOZORRO, загалом без обов’язкової гри на зниження ціни у той час економія на тендерах знизилася, особливо на дороговартісних закупівлях. Тому хоча у Євросоюзі трираундовий аукціон необов’язковий, варто обговорювати шляхи, які би дозволили зберегти його в Україні у доречних випадках. І можливо, це буде один із тих досвідів, який ми передамо нашим європейським колегам.

Також Єврокомісія вказала на потребу удосконалити електронні каталоги. Тут варто зауважити, що е-каталоги в ЄС та в Україні — це різні речі. У Євросоюзі це пропозиція з багатьма позиціями, наприклад, багатьма ліками за одним закупівельним кодом. А в нас — електронний маркетплейс. Також ЄК вказує, що потрібно частіше використовувати рамкові угоди.

Крім цього, від України очікують розвиток централізованих закупівель, особливо на регіональному та місцевому рівні. Своєю чергою, у 2023 році команда DOZORRO дослідила поточний стан і ефективність централізованих закупівельних організацій (ЦЗО) в Україні та виявила низку недоліків, наприклад:

• рамкову угоду за агрегованою потребою наразі укласти неможливо (над вирішенням цієї проблеми вже працюють);

• ЦЗО можуть отримати запит від замовника у будь-який момент протягом року, що ускладнює агрегацію;

• більшість закупівельних функцій все одно залишаються на уповноваженій особі замовника, а не передаються на ЦЗО.

Це лише частина проблем. І нам треба вирішити ці питання перед тим, як надалі створювати нові ЦЗО.

Окрему увагу Єврокомісія приділила системі правового захисту та контролю у публічних закупівлях: Антимонопольному комітету, Держаудитслужбі та Рахунковій палаті.

У звіті зазначається, що до повномасштабного вторгнення АМКУ був перевантажений скаргами. Тому щоб посилити спроможність органу, на думку Єврокомісії, потрібно збільшити кількість уповноважених із розгляду скарг в АМКУ та запроваджувати спеціалізовані комісії. При цьому, потрібно розширити та посилити і внутрішній адміністративний персонал — імовірно, йдеться про спеціалізований департамент з опрацювання скарг.

Вплив Рахункової палати у галузі публічних закупівель назвали мінімальним. ЄК вказує на відсутність внутрішніх аудитів місцевого самоврядування та попередньої перевірки закупівель.

Та й загалом контроль публічних закупівель в Україні ЄК описує як складний і водночас слабкий, тобто малоефективний. Серед причин — нестача кваліфікованого персоналу, дублювання обов’язків, неоптимальна якість контролю та неуніфіковане правозастосування. Відповідно потрібно змінювати підходи, зокрема у роботі Державної аудиторської служби України. А ще — доопрацювати автоматичні ризик-індикатори. Рекомендації  для підвищення ефективності моніторингів публічних закупівель команда проєкту DOZORRO надавала в дослідженні та юридичному аналізі однієї з депутатських ініціатив. Ми впевнені, що їх реалізація дозволить вдосконалити контроль та сприятиме виконанню цієї рекомендації ЄК.

Підвищення кваліфікації ЄК очікує не лише зі сторони органу контролю, а й від самих замовників у публічних закупівлях. Йдеться про запровадження професійних стандартів, стратегію професіоналізації та політику навчання, засновану на оцінці потреб. До речі, зовсім нещодавно, у жовтні, в Україні затвердили новий професійний стандарт для закупівельників.

Загалом рекомендації Єврокомісії не стали новиною — суттєва їхня частина збігається з результатами наших досліджень. Наприклад, ми стабільно відзначаємо малий вплив моніторингів Держаудистлужби та радимо, як це змінити. Водночас варто розуміти, що український контекст відрізняється від європейського, тому можливо не всі європейські підходи так само ефективно працюватимуть у нас. Тому важливо, щоб переговорний процес був двостороннім. І, можливо, наш досвід допоможе покращити європейські закупівельні практики.

У будь-якому разі перемовини і підготовка до них — це простір і можливість для якісних змін, зокрема у сфері закупівель. І ми в TI Ukraine будемо працювати над тим, щоб Україна максимально використала цю можливість.

Публікацію підготовлено за підтримки USAID / UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах / TAPAS»