Після запуску онлайн-аукціонів в системі Prozorro.Продажі з 2018 року дохід місцевих бюджетів від реалізації комунального майна перетнув межу у 5 млрд грн. Такого результату вдалося досягти за підсумками понад 4,2 тис. проведених торгів, в яких у середньому брало участь майже 3 учасники. Завдяки конкуренції вартість виставленого громадами майна на продаж зросла у понад 1,5 раза у порівнянні зі стартовою ціною.
Але не всі процедури з продажу об’єктів комунальної власності прозорі та конкурентні. Профільне законодавство передбачає можливість приватизувати орендоване комунальне майно шляхом викупу його орендарем (надалі – викуп). Такий механізм реалізується:
- поза аукціоном;
- за ціною, визначеною за результатами оцінки;
- за умови здійснення орендарем невід’ємних поліпшень орендованого майна у розмірі не менш як 25% ринкової вартості майна.
За даними модуля аналітики Prozorro.Продажі, з 2018 року шляхом викупу було придбано понад 1,2 тис. об’єктів комунальної власності на загальну суму 2,1 млрд грн. Така статистика робить викуп другим за популярністю способом приватизації комунального майна після аукціонів. А в низці громад, зокрема таких великих містах як Дніпро, Одеса, Суми, Житомир, викупу надається перевага.
Продаж об’єкта на аукціоні передбачає встановлення його стартової ціни на основі балансової вартості та подальше визначення остаточної вартості за результатами торгів. У випадку з викупом, стартова ціна продажу визначається за результатами майнової оцінки та надалі не зростає. Враховуючи таку протилежність підходів, TI Ukraine вирішила порівняти кількісні та вартісні показники двох основних механізмів продажу комунального майна, щоб з’ясувати їхню ефективність з точки зору наповнення місцевих бюджетів.
Ми звернулися до 105 органів місцевого самоврядування із запитами надати інформацію про результати приватизації комунального майна за період з січня 2019 року до жовтня/листопада 2024 року. Для аналізу ми використали дані, отримані від 82 ОМС в населених пунктах, де за цей період приватизували щонайменше один об’єкт комунальної власності.
Резюме
За досліджуваний період понад третину усіх приватизованих об’єктів комунальної власності було придбано через механізм викупу орендованого майна. Водночас сума ціни продажу таких об’єктів склала лише трохи більше чверті (1,23 млрд грн) від загальної вартості усіх приватизованих об’єктів (4,77 млрд грн).
Аналіз отриманої від ОМС інформації щодо приватизації комунального майна продемонстрував, що вартість об’єкта, придбаного на аукціоні, перевищує ціну продажу об’єкта, приватизованого шляхом викупу, в середньому на 45%. З урахуванням відповідного показника бюджети міст, які застосовували механізм викупу, за майже 6 років могли втратити загалом приблизно 552 млн грн. Таким чином, економічний ефект від застосування механізму викупу є суттєво нижчим у порівнянні з приватизацією об’єктів на конкурентних засадах.
З огляду на це, доцільно змінити підхід до приватизації об’єктів комунальної власності та виключити право орендаря на викуп майна у позаконкурентний спосіб. Альтернативою йому може стати механізм проведення аукціону із застосуванням переважного права орендаря придбати майно за найвищою ціною, яка була запропонована під час аукціону. Таку практику вже застосовують в окремих сферах, зокрема земельних торгах.
Відповідний механізм в приватизації покликаний втілити законопроєкт №12230 і TI Ukraine підтримує його прийняття парламентом задля забезпечення ефективнішого управління комунальним майном.
Скільки об’єктів комунальної власності було приватизовано та в який спосіб
За період з 2019 по 2024 рік у 82 містах України приватизували 3082 об’єкти комунальної власності. Майже половину з них (1500 об’єктів) продали в 6 містах України: Дніпрі (359), Львові (343), Одесі (314), Києві (182), Харкові (181) та Кривому Розі (121).
Водночас у 30 містах (більш ніж в третині з проаналізованих) інвестори за неповних 6 років приватизували менше десятка об’єктів. Серед них: Луцьк (8), Звягель (8), Горішні Плавні (7), Первомайськ (5), Чорноморськ (2).
Ще в 13 містах, зокрема Миколаєві, Конотопі та Миргороді, не було приватизовано жодного об’єкта. Їхні показники не враховуються у цьому аналізі.
Здійснення невід’ємних поліпшень у розмірі не менш як 25% ринкової вартості орендованого майна надає орендарю право на його викуп. Але відповідно до закону остаточне рішення щодо способу продажу орендованого об’єкта приймає місцевий орган приватизації.
Згідно з даними, отриманими від ОМС, з 2019 року понад 41% усіх приватизованих об’єктів комунальної власності перебували в оренді перед продажем. Левова частка з них — 1083 (майже 85%) — була реалізована шляхом викупу. При цьому, лише в 1 з 6 випадків місцеві органи приватизації приймали рішення про продаж орендованого майна на аукціоні.
Частота застосування викупу об’єктів комунальної власності за окремими містами
| Місто | Загальна кількість приватизованих об’єктів | Кількість приватизованих об’єктів шляхом викупу | Частота застосування викупу |
| Кам’янське | 15 | 14 | 93% |
| Кропивницький | 41 | 37 | 90% |
| Ужгород | 41 | 37 | 90% |
| Кам’янець-Подільський | 23 | 20 | 87% |
| Запоріжжя | 49 | 42 | 86% |
| Суми | 89 | 76 | 85% |
| Житомир | 68 | 51 | 75% |
| Одеса | 314 | 183 | 58% |
| Дніпро | 359 | 200 | 56% |
| Івано-Франківськ | 91 | 46 | 51% |
| Кривий Ріг | 121 | 60 | 50% |
| Київ | 182 | 60 | 33% |
| Хмельницький | 33 | 3 | 9% |
| Чернігів | 54 | 2 | 4% |
| Львів | 343 | 4 | 1% |
| Харків | 181 | 0 | 0% |
Загалом, у 50 містах (60,97% від проаналізованих) викуп хоча б один раз застосовувався як механізм приватизації комунального майна. При цьому, у 19 населених пунктах (23,17%), зокрема Кропивницькому, Ужгороді, Запоріжжі, Сумах, Одесі, Дніпрі, цьому механізму надавали перевагу над аукціонами — відсоток проданих у такий спосіб об’єктів комунальної власності перевищив половину від загальної кількості приватизованих. А у 3 містах (Горішніх Плавнях, Світловодську, Чорноморську) всі об’єкти були приватизовані в такий спосіб.
Втім, не у всіх містах така практика була поширеною. У Хмельницькому та Чернігові викуп застосовували у менш ніж 10% випадків приватизації комунального майна. У Львові, який серед лідерів за кількістю приватизованих об’єктів, — лише в 1% випадків, а у Харкові, Покрові, Ніжині та ще 29 містах — жодного разу.
825 об’єктів комунальної власності (76% від усіх приватизованих) було продано шляхом викупу протягом 2019-2021 років. Надалі застосування механізму викупу знизилося на 40%. Окрім фактора воєнних дій, який загалом негативно вплинув на активність приватизації комунального майна (кількість аукціонів також впала на 41%), таку ситуацію могло зумовити і затвердження нового Порядку надання орендарю згоди орендодавця державного майна на здійснення невід’ємних поліпшень орендованого державного майна у серпні 2022 року.
Попри те, що цей документ фактично застосовується при оренді об’єктів державної власності, 63% опитаних ОМС користуються ним, бо не прийняли власний порядок.
Відповідно до ст. 18 ЗУ «Про приватизацію державного і комунального майна», наявність згоди на здійснення невід’ємних поліпшень орендованого майна є однією з обов’язкових умов виникнення в орендаря права на викуп. Водночас оновлений Порядок частково ускладнив процедуру її отримання, бо тепер орендодавцю і балансоутримувачу мають подавати додаткові документи, зокрема:
- звіт про оцінку майна та рецензії на нього;
- довідки від балансоутримувача про перебування орендованого майна в стані, який не дозволяє використовувати його за цільовим призначенням;
- висновок будівельної експертизи щодо відповідності кошторису державним будівельним стандартам.
Втім, ОМС можуть спростити цю процедуру, затверджуючи власні порядки надання згоди на здійснення невід’ємних поліпшень орендованого майна, що може призвести до зловживань з боку орендарів.
Примітною в цьому аспекті є статистика щодо вартості невід’ємних поліпшень об’єктів, які надалі були приватизовані шляхом викупу. Згідно з інформацією від ОМС, загальна вартість об’єктів, приватизованих через викуп, склала 1,22 млрд грн, а сукупна вартість невід’ємних поліпшень — 307,8 млн грн (25,01%). Це свідчить про те, що орендарі комунального майна обмежуються здійсненням невід’ємних поліпшень в мінімальному розмірі (25% від ринкової вартості об’єкта), щоб отримати право придбати це майно без конкуренції.
Скільки коштів принесла приватизація в місцеві бюджети
Сукупна вартість усіх приватизованих об’єктів комунальної власності з 2019 року в проаналізованих містах склала 4,77 млрд грн. 
Загальна стартова ціна об’єктів, приватизованих на аукціонах, становила 2,4 млрд грн. Завдяки конкуренції за результатами торгів їхня фінальна вартість зросла до
3,54 млрд грн. Середнє зростання ціни на аукціонах з приватизації об’єктів комунальної власності в період з січня 2019 року по жовтень/листопад 2024 року становило 47%.
Міста з найвищим показником середнього зростання ціни на аукціонах (<20 приватизованих об’єктів)
| Місто | Стартова ціна, млн грн | Вартість приватизованих об’єктів, млн грн | Середнє зростання ціни на аукціонах (%) |
| Коростень | 8,297 | 31,866 | 284 |
| Харків | 43,959 | 136,001 | 209 |
| Черкаси | 14,240 | 37,980 | 167 |
| Київ | 263,668 | 689,543 | 162 |
| Вінниця | 38,041 | 82,908 | 118 |
| Кривий Ріг | 19,702 | 40,184 | 104 |
| Тернопіль | 15,098 | 30,144 | 100 |
| Чернігів | 23,947 | 40,797 | 70 |
| Дніпро | 110,265 | 171,060 | 55 |
| Чернівці | 149,719 | 228,368 | 53 |
Сума ціни продажу об’єктів комунальної власності, приватизованих через викуп, склала трохи більше чверті загальної вартості усіх приватизованих об’єктів — 1,23 млрд грн.
Міста з найбільшою загальною вартістю об’єктів приватизації
| Місто | Приватизація шляхом продажу
на аукціоні |
Приватизація шляхом викупу | Різниця сер. вартості викупу об’єкта відносно продажу
на аукціоні |
||||
| Об’єктів продано | Загальна вартість, млн грн | Сер. вартість об’єкта, млн грн | Об’єктів продано | Загальна вартість, млн грн | Сер. вартість об’єкта, млн грн | ||
| Львів | 339 | 980,231 | 2,892 | 4 | 1,454 | 0,363 | -87,42% |
| Київ | 53 | 689,543 | 13,010 | 60 | 207,182 | 3,453 | -73,45% |
| Одеса | 131 | 269,749 | 2,059 | 183 | 197,310 | 1,078 | -47,63% |
| Дніпро | 158 | 171,060 | 1,083 | 200 | 221,962 | 1,110 | +2,44% |
| Чернівці | 62 | 228,368 | 3,683 | 18 | 17,224 | 0,957 | -74,03% |
| Житомир | 16 | 98,011 | 6,126 | 51 | 81,479 | 1,597 | -73,91% |
| Харків | 181 | 136,001 | 0,751 | 0 | 0 | 0 | |
| Вінниця | 30 | 82,908 | 2,764 | 21 | 38,201 | 1,819 | -34,17% |
| Умань | 22 | 90,440 | 4,111 | 19 | 16,380 | 0,862 | -79,02% |
| Івано-Франківськ | 33 | 59,944 | 1,816 | 46 | 44,177 | 0,960 | -47,13% |
| Рівне | 11 | 23,150 | 2,105 | 35 | 77,013 | 2,200 | +4,36% |
| Черкаси | 25 | 37,980 | 1,519 | 17 | 39,709 | 2,336 | +34,96% |
| Запоріжжя | 7 | 10,068 | 1,438 | 42 | 61,629 | 1,467 | +1,99% |
| Тернопіль | 32 | 30,144 | 0,942 | 10 | 39,844 | 3,984 | +76,36% |
| Хмельницький | 20 | 37,983 | 1,899 | 3 | 26,731 | 8,910 | +78,68% |
| Кривий Ріг | 61 | 40,184 | 0,658 | 60 | 14,910 | 0,248 | -62,27% |
Ціна продажу об’єктів комунальної власності як на аукціоні, так і через викуп, може суттєво відрізнятися залежно від їхнього типу, площі, розташування та інших характеристик. Тому для цілей цього порівняльного аналізу ми використали показники середньої вартості продажу активів за кожним із механізмів.
Аналіз даних від ОМС продемонстрував суттєву різницю в середній вартості між об’єктами, проданими на аукціоні та шляхом викупу, залежно від населеного пункту. У 28 містах об’єкти, продані на аукціонах, приносили більший дохід, аніж приватизовані шляхом викупу. Зокрема у Львові, Києві, Житомирі, Чернівцях — на 70 та більше відсотків.
Водночас протилежну ситуацію зафіксовано в Тернополі, Хмельницькому та ще 17 містах — там дохід від викупу комунального майна був вищим.
Загалом, з урахуванням показників міст, в яких застосовували обидва механізми приватизації, вартість об’єктів, придбаних на конкурентних засадах, перевищувала ціну продажу об’єктів, приватизованих шляхом викупу, у середньому на 45%.
З урахуванням цього показника бюджети міст, які застосовували механізм викупу, могли потенційно втратити з 2019 року загалом понад 552 млн грн від продажу активів в неконкурентний спосіб.
Міста з найбільшими потенційними втратами через приватизацію шляхом викупу
| Місто | Кількість приватизованих об’єктів (викуп) | Вартість приватизованих об’єктів (викуп) (млн грн) | Частота застосування викупу | Потенційні втрати бюджету (млн грн) |
| Дніпро | 200 | 221,962 | 56% | 99,883 |
| Київ | 60 | 207,182 | 33% | 93,232 |
| Одеса | 183 | 197,31 | 58% | 88,790 |
| Житомир | 51 | 81,479 | 75% | 36,666 |
| Рівне | 35 | 77,013 | 73% | 34,656 |
| Запоріжжя | 42 | 61,629 | 86% | 27,733 |
| Івано-Франківськ | 46 | 44,177 | 51% | 19,880 |
| Тернопіль | 10 | 39,844 | 24% | 17,929 |
| Черкаси | 17 | 39,709 | 40% | 17,869 |
| Вінниця | 21 | 38,201 | 38% | 17,190 |
| Суми | 76 | 25,150 | 85% | 11,317 |
Висновок
У період з січня 2019 року до жовтня/листопада 2024 року понад третину усіх приватизованих об’єктів комунальної власності було придбано через механізм викупу орендованого майна. Водночас сума ціни продажу таких об’єктів склала лише трохи більше чверті (1,23 млрд грн) від загальної вартості усіх приватизованих об’єктів (4,77 млрд грн).
Аналіз отриманої від ОМС інформації щодо приватизації комунального майна продемонстрував, що вартість об’єкта, придбаного на аукціоні, перевищує ціну продажу об’єкта, приватизованого шляхом викупу, в середньому на 45%. З урахуванням відповідного показника бюджети міст, які застосовували механізм викупу, за майже 6 років могли втратити загалом приблизно 552 млн грн. Таким чином, економічний ефект від застосування механізму викупу є суттєво нижчим у порівнянні з приватизацією об’єктів на конкурентних засадах.
З огляду на це, доцільно змінити підхід до приватизації об’єктів комунальної власності та виключити право орендаря на викуп майна у позаконкурентний спосіб. Альтернативою йому може стати механізм проведення аукціону із застосуванням переважного права орендаря придбати майно за найвищою ціною, яка була запропонована під час аукціону. Таку практику вже застосовують в окремих сферах, зокрема земельних торгах.
Відповідний механізм в приватизації покликаний втілити законопроєкт №12230 і TI Ukraine підтримує його прийняття парламентом задля забезпечення ефективнішого управління комунальним майном.
Над дослідженням працювали
Керівник напряму:
Іван Лахтіонов, заступник виконавчого директора Transparency International Ukraine з інноваційних проєктів
Автори дослідження:
Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine
Вікторія Гермашева, асистентка проєктів Transparency International Ukraine
Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.
