Що радить Єврокомісія у сфері управління держпідприємствами

У своєму останньому звіті щодо України Єврокомісія попри здобутки й рекомендації у боротьбі з корупцією побічно торкнулася і питання управління держпідприємствами. 

Ключові події у цій сфері та рекомендації не виділили окремо, натомість їх включили в розділ, який стосується функціонування ринкової економіки в України.

На що звернули увагу експерти

Експерти ЄК відмітили, що повномасштабна війна посилила вплив держави на економіку. У 2022 році відносна частка сектору державного управління та оборони підскочила до 24% ВВП (у 2021 році вона становила 7,2%), тоді як частка державних видатків зросла більш ніж удвічі — до 38,2% ВВП. Значення багатьох державних компаній, наприклад, Укрзалізниці, Укрпошти або енергопостачальників посилилося через їхню вирішальну роль у реагуванні на наслідки повномасштабного вторгнення.

Варто додати, що попри зростання ролі ДП в окремих сферах економіки, їх загальна ефективність залишається на вкрай низькому рівні. За даними Міністерства економіки, станом на кінець 2022 року з понад 3 тисяч державних компаній кожна друга є непрацюючою і лише кожна шоста — прибутковою. Як наслідок, попередній рік вони завершили зі збитками у 91 млрд грн. Водночас керівники ДП залишаються антилідерами з викритих Національним антикорупційним бюро України зловживань.

Проблему зростання частки держави в економіці поглибило й застосування механізмів примусового вилучення та конфіскації російських активів, які належали агресору або його прихильникам. З вересня минулого року суд стягнув акції або частки понад 50 підприємств, внаслідок чого вони фактично перейшли в управління держави. З того часу єдина спроба продажу таких активів завершилася невдало. У Фонді держмайна, який управляє конфіскованими активами, також скаржилися на передачу їм підприємств без обігових коштів, що перекладає обов’язки з погашення їхніх боргів перед працівниками та контрагентами на державу. 

Тому продовження реформи корпоративного управління ДП та приватизація залишаються значними викликами для нашої економічної політики — і ми погоджуємося з цим висновком Єврокомісії.

Експерти ЄК оцінили як доволі успішні результати малої приватизації через Prozorro (ймовірно, вони таки мали на увазі Prozorro.Продажі) до повномасштабного вторгнення. 

У звіті також відмітили прийняття парламентом у липні 2022 закону про спрощення процедур малої приватизації, до вдосконалення положень якого долучалися експерти ТІ Ukraine. Водночас Єврокомісія стримано оцінила ефект від відновлення приватизації: зазначила, що інвестори зацікавилися двома портами, кількома спиртзаводами та іншими невеликими об’єктами нерухомості. 

Але така оцінка не повністю відповідає дійсності. Після відновлення у вересні 2022 року доходи від приватизації державного майна за різні періоди (наприклад, за перше півріччя 2023, яке зокрема охоплює звіт) були рекордними за останні 10 років. Після відновлення мала приватизація принесла до державного бюджету 4,6 млрд грн, сприяла погашенню мінімум 680 млн грн боргів ДП перед працівниками та бюджетом, а приватні інвестори отримали у власність 460 об’єктів державного майна. Тож приватизація після відновлення є ефективною не лише з точки зору доходу, але й — зменшення частки держави в економіці.

Звернули увагу у звіті й на суттєві зміни щодо управління конфіскованими підсанкційними (про)російськими активами. 

Тривалий час закон не давав чіткої відповіді, хто здійснює такі повноваження на постійній основі, натомість надавав уряду право обирати тимчасового управителя такими активами серед органів державної влади, військових адміністрацій або державних підприємств. Однак такий підхід виявився неефективним, бо уряд затягував прийняття відповідних рішень. Частина активів й досі перебуває у підвішеному стані. Для колишніх активів Дерипаски уряд не може визначити управителя вже понад чотири місяці навіть попри звернення ФДМУ, а для акцій в «Першому інвестиційному банку» російського олігарха Гінера — більш як сім місяців.

Зрештою Верховна Рада прийняла закон, який закріпив функції з управління конфіскованими активами за Фондом державного майна. Але одночасно з цим законодавець поставив їх реалізацію під загрозу, про що у звіті ЄК не згадали.

Єврокомісія також відмітила певний прогрес у реформі корпоративного управління держпідприємствами, яке, однак, досі не відповідає принципам Організації економічного співробітництва та розвитку щодо забезпечення деполітизованого, професійного та прозорого управління. Керівні принципи ОЕСР щодо корпоративного врядування на ДП — це узгоджений на міжнародному рівні стандарт для органів державного управління щодо забезпечення ефективного функціонування підприємств державної форми власності в умовах ринкової економіки.

Серед чинників, які зумовлюють неефективне управління підприємствами державної форми власності:

• відсутність затвердженої комплексної політики державної власності;
• корпоратизація менше ніж 10% суб’єктів господарювання державного сектору економіки;
• децентралізація функцій власності (понад 80 державних органів та відомств управляють держпідприємствами);
• обмежена роль наглядових рад та номінальна незалежність їх членів.

Що рекомендувала Єврокомісія

У звіті експерти ЄК виділили дві рекомендації Україні у сфері управління держпідприємствами.  

Перша — покращити управління ДП відповідно до рекомендацій ОЕСР.

Лише після повномасштабного вторгнення уряд передав Фонду державного майна 2200 державних підприємств. Так він сконцентрував в управлінні органу понад 70% усіх суб’єктів господарювання держсектору економіки. ФДМУ вже провів тріаж портфеля ДП та визначив перелік підприємств, які можуть бути виставлені на продаж, не підлягатимуть приватизації або мають бути ліквідовані за рішенням самого Фонду або в банкрутстві.

Створення централізованого органу для виконання функцій власника ДП покликане підвищити їхню ефективність через застосування єдиного підходу до управління та розмежування між органами влади функцій власника, суб’єкта формування політики та регулятора. Застосування подібного підходу передбачають і керівні принципи корпоративного врядування державними підприємствами ОЕСР. 

З цим частково перегукується ідея створення ФДМУ суверенного фонду для об’єднання всіх стратегічних активів країни, які не підлягатимуть приватизації. Але саме по собі створення суверенного фонду глобально нічого не змінить, адже вирішальну роль матиме якість управління його активами. І тут є речі, які необхідно покращити до запуску цього фонду — імплементувати принципи корпоративного управління ОЕСР, зокрема щодо посилення ролі наглядових рад в управлінні підприємствами (надання виключних повноважень щодо призначення керівників, затвердження стратегій та фінансових планів) і впровадження обов’язкових елементів системи внутрішнього контролю (комплаєнсу, управління ризиками, внутрішнього аудиту). Це дасть змогу зменшити політичний вплив на операційну діяльність держкомпаній та, відповідно, знизити корупційні ризики. Необхідні зміни відображені у законопроєкті, який готують до розгляду парламентом у другому читанні. 

Важливо також вдосконалити та відновити процедури конкурсного відбору керівників, голів виконавчих органів та членів наглядових рад суб’єктів господарювання державного сектору економіки (за винятком низки найбільших компаній), які уряд скасував у кінці травня минулого року.

Іншою рекомендацією Єврокомісії є інтенсифікація приватизаційних процесів.

У 2023 році від продажу 320 об’єктів малої приватизації до державного бюджету ФДМУ вдалося залучити понад 2,7 млрд грн. Однак це менше половини від запланованих надходжень, адже в держбюджет на цей рік були закладені 6 млрд грн доходів від продажу державного майна. Тому Фонд державного майна поставив за мету до кінця року виставити на продаж ще 188 об’єктів зі стартовою вартістю 1,36 млрд грн. 

Значну роль у прискоренні процесу передачі державних підприємств до Фонду держмайна для приватизації відіграє уряд та, зокрема, Міністерство економіки. Нещодавно Кабмін скоротив перелік документів, які збиткові ДП надають для оформлення їх передачі до сфери управління Фонду з метою подальшого продажу. Тепер ще 103 держкомпанії зможуть бути приватизовані. 

Попри те, що в кінці травня парламент прибрав законодавчі перешкоди, а уряд у липні врегулював технічні моменти для запуску онлайн-аукціонів з великої приватизації, Фонд державного майна так і не зміг запропонувати приватним інвесторам жодного великого державного активу. Нещодавно ФДМУ ініціював перед урядом включення до переліку об’єктів великої приватизації конфіскованої у російського олігарха Ротенберга частки в столичному ТРЦ Ocean Plaza. Компанія може доповнити список вже постійних претендентів на вихід — Одеський припортовий завод, Центренерго та ОГХК.

Але крім великих об’єктів, в управлінні ФДМУ перебуває вже достатньо інших підсанкційних активів. Після невдалої першої спроби у відомстві вже анонсували наступний актив для приватизації, однак ми очікуємо, що до цього будуть внесені зміни у законодавство, яке обмежує ФДМУ в реалізації стягнутих активів.

Як втілити ці рекомендації

Україна продемонструвала певний прогрес у сфері управління державними підприємствами, що не залишилося непоміченим експертами та відображено у звіті Єврокомісії. Після початку повномасштабного вторгнення курс на приватизацію продовжується, а реформа корпоративного управління стоїть на порозі нового етапу свого розвитку.

Що ж до наданих рекомендацій, то вони є доволі узагальненими та не містять чітких кроків для їх втілення. Але без сумніву їх дотримання необхідне та буде оцінюватися з огляду на рекомендації щодо початку переговорів з Україною про вступ до ЄС.

Важливо, що ці рекомендації відображені та фактично уточнюються в одному із ключових документів нашої антикорупційної політики — Державній антикорупційній програмі. 

Аналізуючи ДАП, ми відмічали, що вона містить перелік важливих та необхідних кроків на шляху до зниження рівня корупції у сфері управління державною власністю. І оскільки Єврокомісія наголошує на своєчасному та неухильному виконанні Державної антикорупційної програми, очікуємо що це стане додатковим імпульсом в продовженні реформ у цій сфері.

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.