На початку лютого у парламенті зареєстрували законопроєкт № 8250. Його першочерговою метою було оптимізувати структуру Фонду державного майна України.
Необхідність структурних змін у Фонді збіглася з потребою вирішити питання щодо управління конфіскованими російськими активами. Профільний Закон «Про санкції» не дає чіткої відповіді, хто здійснює такі повноваження на постійній основі, натомість надає уряду можливість обирати тимчасового управителя такими активами серед органів державної влади та державних підприємств.
Враховуючи, що заходи з тимчасового управління стягненими активами Кабмін переважно покладав саме на ФДМУ, законопроєкт пропонував закріпити за відомством такі повноваження на постійній основі.
TI Ukraine аналізувала законопроєкт в остаточній на той момент редакції, запропонованій головним комітетом, та в цілому не заперечувала проти передачі підсанкційних активів Фонду держмайна для здійснення управління ними та реалізації.
Крім того, з огляду на різноманітність видів активів, які можуть бути стягнені, доцільним виглядало і збереження за урядом повноважень визначити інший відповідальний орган управління — за умови належного врегулювання цієї процедури на підзаконному рівні.
Але, як виявилось згодом, в найкращих традиціях української законодавчої процедури в день голосування парламентом профільний комітет вніс на розгляд та врахував пропозицію з новим формулюванням змін до Закону «Про санкції». Вони уточнили положення про те, що Фонд зможе реалізувати лише активи, що належать резидентам держав, що здійснюють збройну агресію проти України.
У результаті, Верховна Рада прийняла законопроєкт вже в оновленій редакції, а перспективи реалізації підсанкційних активів опинилися під загрозою. Розбираємося, чому так сталося.
Які ризики несуть прийняті зміни?
У попередній редакції законопроєкт передбачав передачу стягнених в дохід держави активів ФДМУ для управління ними, в тому числі шляхом їх реалізації. У проголосованому ж тексті Закону це положення нібито уточнили, визначивши можливість реалізації Фондом виключно тих активів, які належать резидентам держав, що здійснюють збройну агресію проти України.
Але такі зміни ставлять під загрозу реалізацію конфіскованих активів, як мінімум, з двох причин.
- Актив уже не належить резиденту
Хоч питання переходу права власності на активи, стягнуті судом в дохід держави, Закон «Про санкції» безпосередньо не врегульовує, у цьому аспекті слід звернути увагу на норму ст. 346 Цивільного кодексу. Вона передбачає припинення права власності, зокрема у випадку визнання активів необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави. Враховуючи, що у випадку застосування санкції активи також стягуються в дохід держави, вважаємо, що за аналогією з цивільною конфіскацією право власності на такі активи у попередніх власників припиняється в момент набрання законної сили судовим рішенням.
Отже, прийняті законодавцем уточнення унеможливлять дотримання Фондом держмайна вимог закону та реалізацію підсанкційних активів загалом. Адже після розгляду справи судом вони вже не належатимуть резидентам держав-агресорів.
- Не резидентом єдиним
Санкція у вигляді стягнення активів в дохід держави може бути застосована до фізичних або юридичних осіб, у тому числі до резидентів, які своїми діями створили суттєву загрозу національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України або сприяли (в тому числі шляхом фінансування) вчиненню таких дій іншими особами.
Термін «резидент» в Законі «Про санкції» застосовується у значенні, наданому іншим Законом — «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів». Він визначає резидентів виключно як юридичних осіб, що здійснюють свою діяльність відповідно до законодавства України на її території, засновником (учасником, акціонером) або бенефіціаром яких прямо або опосередковано є російська федерація.
Застосовуючи термін «резидент» Верховна Рада суттєво обмежує коло суб’єктів, чиї конфісковані активи можуть бути реалізовані, зокрема:
- компаній, які не пов’язані структурою власності з рф, але сприяли створенню загрози національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України;
- будь-яких фізичних осіб, щодо яких застосовано санкції у вигляді стягнення активів в дохід держави.
За нашою інформацією, з 23 кейсів стягнення активів в усіх, крім одного, випадках така санкція застосовувалась саме до фізичних осіб. При цьому йдеться не лише про росіян, але й громадян України, які сприяють агресору. Зокрема, ВАКС вже стягнув у дохід держави активи президента-втікача Віктора Януковича та заступниці голови так званої «громадської палати донецької народної республіки» Катерини Мартьянової, яка також є громадянкою України.
У результаті, після набрання чинності змін до Закону «Про санкції» конфісковані активи, в тому числі такі вартісні об’єкти як, наприклад, Миколаївський глиноземний завод Олега Дерипаски (6,5 млрд грн*), Демурінський гірничо-збагачувальний комбінат (0,5 млрд грн*) Міхаіла Шелкова та інші, зависнуть в управлінні держави без можливості подальшого продажу. А державі і так вистачає неприбуткових активів, якими вона не може ефективно управляти.
* вартість активів на 2022 рік за даними Youcontrol
Чим обгрунтовували такі зміни народні обранці — достеменно невідомо. Не виключено, що вони пов’язані із зацікавленістю окремих українських громадян та компаній уникнути ризику застосування щодо них санкцій та стягнення їхніх активів у майбутньому.
Але насамперед від такої законотворчої діяльності постраждають українці, які зіштовхнулися з наслідками війни. Адже кошти, отримані від реалізації конфіскованих активів, спрямовуються у Фонд ліквідації наслідків збройної агресії, за кошти якого покривають потреби країни з відновлення. Тож чим менше російського майна буде продано, тим менше знищених домівок, шкіл та лікарень зможемо відбудувати.
Окремо слід звернути увагу на позбавлення уряду повноважень щодо визначення інших суб’єктів управління конфіскованими активами. Серед різного роду рухомого та нерухомого майна, акцій або часток підприємств у статутному капіталі, вже є випадки стягнення в дохід держави активів, управління якими не характерне, а інколи й недоцільне, для Фонду держмайна. Йдеться, зокрема, про твори мистецтва та грошові активи. Саме тому важливо зберегти за Кабінетом Міністрів право передавати такі активи іншому управителю.
Що далі?
Зміни, які стосуються обов’язкової належності конфіскованих активів резидентам держав-агресорів для їх реалізації, очевидно, потрібно виключити. Також Кабмін має зберегти право визначати інший орган управління такими активами за відповідним зверненням Фонду державного майна.
Як нам відомо, окремі народні депутати та ФДМУ вже розпочали консультації щодо можливих шляхів врегулювання ситуації, що склалася. Але варіантів обмаль.
20 червня Президент підписав Закон № 3137-IX, що був прийнятий за результатами розгляду законопроєкту № 8250 парламентом. Отже, варіант з накладенням вето, тобто поверненням закону у Верховну Раду для повторного розгляду, реалізувати не вийде..
З позитивного — зміни, що стосуються управління та реалізації підсанкційних активів, наберуть чинності лише через три місяці. Тож час для усунення ризиків ще є.
Найбільш очевидним та простим варіантом є вилучити із прийнятого закону положення, які ще не встигли набрати чинності. Схожий випадок вже траплявся в нашій законодавчій практиці, коли Верховна Рада прийняла закон, яким виключила статтю 286-1 «Керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції» Кримінального Кодексу до того, як вона набрала чинності.
Але такий механізм внесення змін суперечить законодавству. Закон «Про Регламент Верховної Ради України» встановлює можливість внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта, а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта.
Отже, з точки зору законодавчої процедури правильним буде варіант з внесенням нових змін до Закону «Про санкції». Вони можуть стати основою для нового законопроєкту або подані у вигляді пропозицій до законодавчих ініціатив, які вже перебувають на розгляді в парламенті та предмет регулювання яких стосується вдосконалення санкційного законодавства або роботи Фонду держмайна.
При цьому, парламентарям необхідно звернути увагу на наступне:
- Закон з відповідними змінами слід прийняти до закінчення тримісячного строку. Це дасть змогу уникнути зазначених ризиків щодо неможливості реалізації ФДМУ підсанкційних активів.
- Набрання чинності таких змін не може відбутися раніше моменту набрання чинності положень Закону № 3137-IX.
Сподіваємося, парламент вчасно виправить допущені помилки, а активи агресора та його прихильників працюватимуть на відновлення країни.
Автор: юридичний радник TI Ukraine Андрій Швадчак
Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.
