Хто управлятиме підсанкційними активами: аналіз законопроєкту

Верховна Рада розгляне у другому читанні законопроєкт про передачу конфіскованих активів російських олігархів та інших підсанкційних осіб в управління реорганізованому ФДМУ.

У лютому 2023 року парламент прийняв за основу законопроєкт №8250 про оптимізацію структури ФДМУ. Це документ передбачав перетворення відомства у цілісну юридичну особу та зміну процедури призначення та звільнення заступників його керівника.

Необхідність структурних змін у Фонді збігласяз потребою вирішення питання щодо управління конфіскованими російськими активами. Закон не дає чіткої відповіді, хто здійснює такі повноваження на постійній основі, натомість надає уряду можливість обирати тимчасового управителя такими активами серед органів державної влади.

Враховуючи, що заходи з тимчасового управління стягненими активами уряд переважно покладав саме на ФДМУ – для задоволення потреб держави, подальшої приватизації або оренди – депутати пропонують закріпити за відомством ці повноваження у законопроєкті №8250.

Порівняльну таблицю оприлюднили вже після розгляду проєкту профільним комітетом, який рекомендував Верховній Раді прийняти його у другому читанні та в цілому. Тому розбираємось з особливостями цих та інших змін уже перед голосуванням у залі парламенту. 

Як зараз?

Щодо управління підсанкційними активами

Зараз рішення Вищого антикорупційного суду про стягнення в дохід держави активів у день набрання ним законної сили надсилається Кабінету Міністрів України для визначення суб’єкта, порядку та способу його виконання.

А вже Кабінет Міністрів України може доручити тимчасове управління цими активами АРМА, ФДМУ, військовим адміністраціям, іншим органам державної влади та суб’єктам господарювання державного сектора економіки.

При цьому, до окремих активів, звернутих у дохід держави в порядку Закону України «Про санкції», міг бути застосований арешт, накладений відповідно до кримінального процесуального законодавства. Ці активи могли бути передані до АРМА для здійснення заходів щодо їх управління. Тобто для реалізації такого майна в рамках санкційного законодавства потрібно вирішувати питання про скасування арешту в кримінальному провадженні. 

Щодо управлінської структури ФДМУ

Структура Фонду держмайна складається із центрального апарату та 12 регіональних відділень, які є окремими юридичними особами. Такий статус наділяє регіональні відділення ФДМУ повноваженнями у різних сферах діяльності відомства, зокрема:

• приймати рішення про приватизацію об’єктів державної власності;
• управляти корпоративними правами держави;
• виступати орендодавцями державного майна;
• укладати контракти з керівниками державних підприємств;
• укладати та вносити зміни до договорів. 

Керівники регіональних відділень призначаються за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняються з посади Головою Фонду, що фактично не узгоджується із вимогам законодавства про організацію діяльності центральних органів виконавчої влади України.

Не узгоджується із Законом «Про центральні органи виконавчої влади» і порядок призначення та звільнення заступників керівника ФДМУ. Вони призначаються на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посади Президентом України.

Порядок призначення та звільнення Голови ФДМУ також є суперечливим, адже не відповідає вимогам статті 85 Конституції України. Зараз це робить Президент за згодою Верховної Ради.

Що зміниться?

В управлінні підсанкційними активами

В Законі України «Про санкції» пропонується встановити, що накладення на активи арешту, встановлення щодо них мораторію чи будь-яких інших обтяжень (заборони розпоряджатися або користуватися ними), а також перебування таких активів у заставі не перешкоджає стягненню цих активів у дохід держави як санкції.

Рішення Вищого антикорупційного суду про застосування санкції в день набрання ним законної сили надсилатиметься Фонду державного майна України для визначення порядку та способу його виконання. А підсанкційні активи передаватимуть Фонду державного майна України протягом п’яти робочих днів з дня набрання законної сили вищевказаним рішенням суду. 

Фонд державного майна України управлятиме такими активами, а також і реалізуватиме їх у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів. Отримані від реалізації грошові кошти будуть спрямовані до Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. 

При цьому Кабмін може прийняти рішення про визначення суб’єктом управління підсанкційним активом іншого органу державної влади, суб’єкта господарювання державного сектора економіки, військової адміністрації. 

Зміни, які стосуються передачі в управління ФДМУ підсанкційних активів, запрацюють через 3 місяці після набрання чинності Законом.

В структурі управління ФДМУ

В остаточній редакції законопроєкту збереглися положення щодо позбавлення регіональних відділень ФДМУ статусу юридичних осіб. Вони залишаться у структурі Фонду держмайна, однак такі зміни позбавлять їх частини повноважень, зокрема щодо прийняття рішень та укладення договорів стосовно розпорядження державним майном.

Примітно, що реорганізація регіональних відділень здійснюється не вперше. Протягом 2019 року на виконання доручення уряду ФДМУ вже проводив злиття 23 регіональних відділень в 11 нових структур, кожна з яких поширює сферу своєї діяльності на кілька областей.

Профільний закон про Фонд держмайна нардепи частково приведуть у відповідність до законодавства про державну службу та організацію діяльності ЦОВВ. У відомстві пропонується ввести посаду керівника державної служби – його функції виконуватиме керівник апарату ФДМУ. Він здійснюватиме повноваження з питань державної служби та організації роботи інших працівників Фонду, у тому числі призначатиме та звільнятиме з посад керівників регіональних відділень (представництв). І все це — вже без погодження голів місцевих держадміністрацій.

Також новим законом парламентарі узгодять з вимогами Конституції порядок призначення та звільнення Голови ФДМУ. Законопроєкт пропонує вивести керівника Фонду з-під впливу Президента, натомість повноваження щодо його призначення (за поданням Прем’єр-міністра) та звільнення передадуть Верховній Раді — як і визначено Основним Законом.

Повноваження щодо призначення та звільнення заступників Голови ФДМУ також хочуть забрати від Президента та передати безпосередньо керівнику Фонду.

В частині гарантій захисту прав покупців майна через електронні аукціони

Законопроєкт пропонує внести зміни до ст. 388 Цивільного кодексу України.  Таким чином хочуть  обмежити право витребування від добросовісного набувача майна, яке було продане йому на електронному аукціоні, проведеному у дворівневій електронній торговій системі на підставі та в порядку, визначеному законодавством.

Ця зміна спрямована на захист покупців державного та комунального майна через систему Prozorro.Продажі, яка на сьогодні є єдиною дворівневою електронною торговою системою. Передусім ідеться про набувачів підсанкційних активів, реалізація яких буде здійснюватись через систему. Подібні обмеження вже діють при продажі майна в порядку приватизації або на виконання судових рішень.

У сфері приватизації та оренди державного майна

Також народні депутати пропонують привести профільні закони у відповідність до змін у структурі Фонду — він стане єдиними державним органом приватизації та орендодавцем державного майна (за виняткомвипадків, передбачених Законом «Про оренду»).

Законопроєкт №8250 допоможе розблокувати велику приватизацію. На такі об’єкти не поширюватиметься спрощений перелік умов продажу – на покупця зможуть покласти обов’язки щодо збереження основних видів діяльності підприємства, його модернізації, погашення кредиторської заборгованості, проведення оцінки та аудиту тощо. 

Також можуть скасувати неринкові обмеження щодо строку дії договорів оренди, укладених під час воєнного стану. Зараз такий строк не може перевищувати 12 місяців після припинення чи скасування воєнного стану. 

У сфері приватизації вугледобувних підприємств

В законопроєкті вдосконалюється підхід до приватизації вугледобувних підприємств.

• Продаж об’єктів здійснюватиметься через Prozorro.Продажі.
• Уряд затверджуватиме умови продажу вуглевидобувних підприємст та шахт, а також рішення про об’єднання групи пов’язаних обєктів у пул для подальшої приватизації як окремого лоту.
• Перелік об’єктів приватизації розшириться за рахунок господарських товариств паливно-енергетичного комплексу України.

У сфері управління державним майном

Законопроєкт закладає основу для створення електронного реєстру об’єктів держвласності, доступ до якого надаватиметься у формі відкритих даних на офіційному вебсайті Фонду. Відкритий реєстр об’єктів державної власності допоможе налагодити ефективніше управління активами країни. Також він сприятиме прийняттю управлінських рішень щодо приватизації, оренди чи концесії.

Крім того, пропонується обмежити можливості обрання керівниками або членами наглядових рад державних підприємств та господарських товариств громадян або резидентів держави-агресора, а також підсанкційних осіб. 

Ризики

Щодо управління підсанкційними активами

Перш за все, в Кабміну все ще залишаються повноваження визначити інший орган, крім ФДМУ, відповідальним за управління підсанкційним активом. Законопроєкт не деталізує строки прийняття такого рішення Кабміном — до чи після скерування судового рішення на виконання до ФДМУ. А також це не узгоджується із тим, що ФДМУ визначає порядок та способи виконання судового рішення, і саме йому передається актив протягом 5 днів з дня набрання судовим рішенням законної сили.

Проєкт закону не врегульовує питання передачі підсанкційних активів, які перебувають в управлінні АРМА, в порядку кримінального процесуального законодавства. Адже сфера компетенції Агентства щодо таких активів закінчується тоді, коли суд скасовує арешт на майно, передачу його в управління до АРМА або ж актив реалізується в порядку його конфіскації. Тому ці питання треба врегулювати додатково.

Залишається невизначеним зміст постанови Кабміну, яка визначає порядок управління арештованими активами,в тому числі їх реалізації. Бажано ключові моменти таких важливих нормативних рішень визначати в акті рівня закону, щоб унеможливити ймовірні маніпуляції та корупційні ризики при їх проєктуванні.

Крім того, положення законопроєкту не зовсім узгоджуються із Законом «Про державний бюджет на 2023 рік». Він визначає, що отримані у зв’язку з виконанням Закону «Про санкції» кошти спрямовуються у Фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Тобто, і кошти, безпосередньо стягнені в дохід держави, і кошти від реалізації стягнених активів. А зміни до закону «Про санкції», передбачені законопроєктом, передбачають спрямування до Фонду ліквідації наслідків збройної агресії лише коштів, отриманих від реалізації активів. Цей аспект також потребуватиме врегулювання урядом при затвердженні порядку управління конфіскованими активами.

Щодо змін в структурі управління ФДМУ

Позбавлення юридичного статусу регіональних відділень ФДМУ на практиці може ускладнити операційну діяльність відомства. Усі рішення щодо приватизації, оренди, управління об’єктами державної власності в регіонах та пов’язані з цим процеси (наприклад, укладення договорів), які раніше приймались на місцях, тепер ляжуть на плечі центрального апарату. Разом з тим, підтримка таких змін з боку ФДМУ свідчить про готовність відомства до подібних викликів.

Надання Голові ФДМУ повноважень з обрання заступників може спричинити призначення лояльних до нього осіб та, відповідно, звільнення «неугодних». Проте особливості порядку призначення та звільнення заступників притаманні ЦОВВ зі спецстатусом, яким також є Фонд. Такий підхід вже застосовується в інших подібних органах — НАБУ, НАЗК та АРМА. 

Висновок

До другого читання законопроєкт №8250 було значно розширено. Здебільшого – за рахунок потрібних та корисних змін у сферах управління підсанкційними активами, приватизації, оренди та управління держмайном.

Ми не вбачаємо істотних ризиків у цій законодавчій ініціативі, а виділені нами застороги можна усунути на етапі прийняття підзаконного законодавства. Тому законопроєкт може бути прийнятий парламентом у другому читанні та в цілому.

Автори: Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine,

Павло Демчук, юридичний радник Transparency International Ukraine.

Ця публікація підготовлена за фінансової підтримки Швеції.