Чи запрацює фонд ліквідації наслідків збройної агресії?

У жовтні 2022 року парламент проголосував зміни до Закону про держбюджет на відповідний рік, яким створив фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Це спеціальний фонд у складі державного бюджету, щоб закривати значну частину потреб країни з відновлення: будівництво громадських будівель та укриттів, реконструкцію та ремонт об’єктів критичної інфраструктури, житла для ВПО та осіб, які втратили його внаслідок воєнних дій. 

За даними проєкту damaged.in.ua станом на кінець січня загальна сума прямих збитків, завдана інфраструктурі України через війну, зросла до майже $138 млрд. І це лише інфраструктура. Відповідно TI Ukraine відмічала доцільність такої законодавчої ініціативи — країні справді потрібно організовувати ліквідацію наслідків російської збройної агресії. Водночас ми звертали увагу, що порядок наповнення та використання фонду потребує вдосконалення.

Наповнювати фонд планували виключно за рахунок коштів, вилучених у агресора. Ще у травні Верховна Рада затвердила рішення про примусове вилучення активів двох дочок російських банків. Проте через тривалі затримки — то з відкриттям спеціального рахунку держпідприємства, то зі зміною позиції уряду щодо розпорядження активами — процес передачі коштів суттєво затягнувся. Лише у грудні Фонд гарантування вкладів фізичних осіб перерахував до спеціального фонду державного бюджету 17 млрд гривень. 

Фонд створили, навіть кошти встигли перерахували. Але Кабінет Міністрів не затвердив порядок їх використання. Тож наприкінці 2022 року фінансування відновлення критичної інфраструктури та інших об’єктів здебільшого продовжили за рахунок коштів з резервного фонду державного бюджету.

Більше грошей у 2023

У держбюджеті на 2023 рік створення фонду також передбачили, а джерела наповнення частково розширили. Насамперед за рахунок 50 % перерахувань Національного банку України до державного бюджету. Цьогоріч ця сума складе 35,5 млрд грн. Ще частину доходів забезпечать за рахунок примусово вилучених коштів держави-агресора, тобто вже згаданих російських банків, на суму 17 млрд грн. Але запланованих надходжень буде недостатньо навіть для фінансування окремих видатків — лише на відновлення енергетичної системи країни потрібно понад мільярд доларів. І якщо фонд має бути реальним механізмом для забезпечення потреб країни з відновлення, без додаткових джерел його наповнення не обійтись.

Ще у 2022 році ми рекомендували спрямувати на потреби з відновлення кошти, отримані від конфіскації активів підсанкційних осіб. Вищий антикорупційний суд уже виніс перші рішення стосовно російських парламентарів, бізнесменів та Віктора Януковича. Нещодавно він також закінчив розгляд справи щодо російського олігарха Олега Дерипаски — його конфісковані активи СБУ оцінила у 10 млрд грн. Ці та інші активи повинні працювати на відновлення нашої країни і в кінці лютого парламент врешті підтримав відповідні зміни.

На що їх будуть витрачати

У порівнянні з попереднім роком частину видатків фонду виключили. Йдеться про закупівлю комп’ютерного обладнання для закладів освіти, компенсації за шкоду життю та здоров’ю, завдану внаслідок збройної агресії, та будівництво житла для дітей сиріт. При цьому залишили закупівлю шкільних автобусів, хоча на їх придбання в бюджеті передбачено 1 млрд грн із загального фонду. Ще 14 млн євро виділила Єврокомісія, яка в межах благодійної кампанії з партнерами вже відправила 270 одиниць техніки в Україну. 

Питання транспортування дітей до закладів освіти, безперечно, є важливим, але не першочерговим у порівнянні з відновленням критичної інфраструктури або забезпеченням житла для ВПО й осіб, які його втратили внаслідок збройної агресії. Тим паче, якщо фінансування напряму може бути забезпечене коштом донорської допомоги. Відсутність належної пріоритезації напрямів фінансування фондом – це значний ризик, що може призвести до неефективної витрати бюджетних коштів та недофінансування частини видатків.

Нещодавно проголосовані парламентом зміни до бюджету також дозволять спрямовувати кошти фонду на будівництво або реконструкцію військових об’єктів, та й загалом на потреби оборони «у виняткових випадках». За якими критеріями визначатимуть цю винятковість конкретного випадку? Відповіді на це питання закон не дає. Звісно, фінансування потреб оборони — це пріоритет для нашої країни. Але належно неврегульоване використання коштів фонду може поглибити проблеми українців, що отримають право на компенсацію або відбудову житла, пошкодженого чи зруйнованого внаслідок війни.

Ризиковими ці зміни є і з точки зору потенційної можливості залучати міжнародну фінансову допомогу як додаткове джерело наповнення фонду. Окремі партнери, наприклад ЄС, вимагають, щоб Україна спрямовувала отримані кошти виключно на гуманітарні цілі та не фінансувала за їх рахунок сферу оборони та безпеки. Але пряма вказівка в законі на можливість будівництва військових об’єктів та використання коштів на оборонні цілі може стати перешкодою для залучення коштів міжнародних партнерів у фонд ліквідації наслідків збройної агресії, з якого планують фінансувати відбудову країни. 

Як будуть використовувати кошти фонду: Порядок Міністерства фінансів 

Кабмін зрештою затвердив Порядок використання коштів фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Але до нього є питання.

Кошти виділятимуть виключно регіонам та територіальним громадам, віднесеним до територій відновлення:

1. де відбувалися бойові дії;
2. які були тимчасово окуповані;
3. зазнали руйнувань об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій;
4. мають різке погіршення соціально-економічного розвитку і значне переміщення населення. 

Відносити регіони та тергромади до територій відновлення повинна спеціальна комісія, утворена Мінінфраструктури. На сьогодні чіткого переліку таких територій немає. Відповідно до даних дослідження станом на грудень минулого року 530 територіальних громад зазнали руйнувань об’єктів критичної інфраструктури та житлового фонду.

Проєкти, на які виділятимуть кошти фонду, повинні бути включені до регіонального плану відновлення та розвитку, який буде частиною загального плану відновлення та розвитку регіонів. Проєкти регіональних планів розроблятимуть відповідні місцеві державні (військові) адміністрації. Варто відмітити, що Закон «Про засади державної регіональної політики» передбачає, що плани відновлення та розвитку територіальних громад ще окремо розроблятимуть місцеві ради. Однак вони не зможуть отримати фінансування з фонду. ОМС будуть змушені узгоджувати свої проєкти відновлення з обласними державними (військовими) адміністраціями, щоб їх включали до регіональних планів відновлення та розвитку регіонів. Щоб можна було отримати фінансування з фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Це не лише порушуватиме їхні інтереси з питань відновлення, але й містить корупційний ризик через надмірні повноваження ОДА (ОВА). 

За рахунок коштів фонду передбачене забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб на тимчасовій основі. Таке житло повинне бути придатне для проживання — без необхідності проводити поточний чи капітальний ремонт, з меблями та необхідним побутовим обладнанням. Але такі умови не поширюватимуться на житло, придбане для осіб, які втратили його внаслідок воєнних дій — відповідні витрати вони покриватимуть власним коштом. 

Для придбання за рахунок коштів фонду житла уряд встановив граничну вартість квадратного метра. Вона не перевищуватиме опосередковану вартість спорудження житла за регіонами України, визначену Мінрегіоном. Станом на жовтень 2022 одні з найвищих показників вартості квадратного метра мали Харківська (20487 грн/кв.м) та Донецька (20473 грн/кв.м) області, один із найнижчих — Херсонська (17734 грн/кв.м). Примітно, що підхід до порядку визначення показників не змінювали з 2005 року, власне відколи його затвердили. Це відображається і на ціні — згідно з дослідженнями (1, 2) середня ринкова вартість одного кв. м первинного житла в Україні на понад 30 % перевищує опосередковану вартість, визначену урядом. Тож навряд варто розраховувати на якісне та сучасне житло, придбане за рахунок фонду.

Загалом, варто відмітити, що питання придбання житла належно не врегульоване. Який порядок отримання такого житла, які категорії громадян зможуть претендувати на нього, якими будуть його характеристики (тип, площа), де воно буде знаходитись – на всі ці запитання прийнята урядом постанова відповіді не дає. Ба більше, парламент проголосував у другому читанні законопроєкт № 7198, який запроваджує компенсації за пошкоджене та знищене майно. Передбачені постановою та законопроєктом механізми виділення коштів на придбання житла для осіб, які його втратили, різні та потребуватимуть узгодження.

Для виділення коштів фонду заявники-місцеві державні (військові) адміністрації звертатимуться до Мінвідновлення, а щодо об’єктів енергетичної інфраструктури, шкільного та медичного транспорту — до Міненерго, МОН та МОЗ відповідно. Ті, своєю чергою, надаватимуть узагальнені пропозиції заявників Кабміну, який прийматиме рішення про виділення коштів. При цьому, будь-які критерії відбору та пріоритезації проєктів відсутні — їх усі будуть оцінювати міністерства, «зважаючи на задоволення першочергових потреб населення». Такий підхід створює простір для зловживань та корупції. 

Є питання і до процедури виділення коштів. У Порядку відсутній механізм погодження відповідних рішень з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, хоча така вимога міститься в законі про державний бюджет на 2023 рік. Ми звертали увагу, що необхідність погодження підвищить роль політичної складової в процесі. Наслідками цього можуть бути зловживання щодо фінансування окремих видатків або блокування коштів. Водночас рішення уряду повинне узгоджуватися з вимогами закону. 

Недоліків та ризиків у Порядку використання коштів фонду достатньо, але чи є реальна можливість їх усунути? На нашу думку, так. Зміни до держбюджету на 2023 рік  передають бюджетну програму «Фонд ліквідації наслідків збройної агресії» від Міністерства фінансів до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України. Це слушна ініціатива, адже саме цей орган формуватиме та реалізовуватиме державну політику у сфері відновлення регіонів, територій та інфраструктури, що постраждали внаслідок збройної агресії рф. 

Варто відмітити, що Transparency International Ukraine та коаліція Rise Ukraine надавали свої пропозиції до проєкту Порядку використання коштів фонду, який ініціювало Міністерство відновлення. Однак зрештою уряд прийняв альтернативний варіант, розроблений Міністерством фінансів. Тож очікуємо, що у Міністерстві відновлення ініціюють внесення змін, які враховуватимуть інтереси ОМС з питань відновлення, забезпечать прозорий підхід до відбору проєктів для фінансування та ефективне використання коштів для забезпечення потреб країни з відновлення.

Висновок

Фонд ліквідації наслідків збройної агресії створювали, щоб забезпечувати першочергові заходи з відновлення критичної інфраструктури, що постраждала внаслідок бойових дій. Проте ані фінансування цих видатків, ані будь-яких інших забезпечити не змогли. У попередньому році на перепоні стали бюрократичні процедури: урядовці занадто довго сперечалися, як розпорядитися, по суті, невеликою частиною коштів держави-агресора, аж поки не закінчився бюджетний період.

У 2023 році на заваді може стати законодавче врегулювання. Парламент зробив крок до ефективнішого наповнення фонду, але перелік видатків потребує перегляду. Недосконалий і порядок використання коштів — положення цього документу не передбачають прозорий підхід до відбору проєктів, які будуть фінансувати за рахунок фонду, обмежують доступ ОМС, та містять корупційні ризики щодо надання надмірних повноважень місцевим адміністраціям та окремим міністерствам.  

Чи зможе за таких умов фонд стати ефективним інструментом у 2023 році? Без внесення змін у законодавство – навряд.

Ця публікація стала можливою завдяки підтримці американського народу через Агентство Сполучених Штатів з міжнародного розвитку (USAID). Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю організації Transparency International Ukraineі не обов’язково відображає погляди USAID чи уряду Сполучених Штатів.

Довідково: Проєкт “Підтримка організацій-лідерів у протидії корупції в Україні “ВзаємоДія” – це семирічна ініціатива Агентства Сполучених Штатів з міжнародного розвитку (USAID), мета якої – допомогти Україні протидіяти корупції та підвищити рівень підзвітності та прозорості врядування в Україні. Програма спрямована забезпечити ключові урядові установи додатковими можливостями для боротьби з корупцією, зміцнити підтримку та залучити громадянське суспільство до антикорупційних ініціатив, зменшити рівень терпимості громадян до корупції, а також забезпечити максимальну прозорість та підзвітність повоєнної відбудови та відновлення України.