Антикорупційна політика у сфері управління держвласністю: що планують зробити до 2025-го

На початку березня уряд затвердив Державну антикорупційну програму (ДАП) — один із ключових документів для реалізації державної антикорупційної політики до 2025 року. 

ДАП визначає систему конкретних заходів щодо запобігання та протидії корупції в різних сферах суспільного життя. Серед них — охорона здоров’я, освіта, соціальний захист, містобудування та землеустрій, приватна сфера економіки, оборона, правосуддя, діяльності органів правопорядку, прокуратури, митниці, податкової та інших органів влади.

Не оминули увагою і державний сектор економіки. Ми вже розповідали про окремі позитивні аспекти і недоліки ДАП, зокрема, і цього розділу. Тепер пропонуємо детальніше ознайомитися з тими проблемами, які уряд виділив у сфері управління підприємствами державної форми власності та публічним майном, і які антикорупційні заходи пропонують, щоб їх вирішити.

Неефективне управління державними підприємствами

За даними Фонду державного майна, станом на минулий рік налічувалося понад 3200 державних підприємств та суб’єктів господарювання, в яких частка держави перевищує 50 відсотків. При цьому ними управляли понад 80 різних органів. Міністерство економіки промоніторило ефективність цього управління і виявило, що майже кожне друге таке підприємство непрацююче або збиткове.

Наслідком відсутності протягом тривалого часу єдиної стратегії щодо функціонування державного сектора економіки стала низька ефективність управління підприємствами державної форми власності. Через недостатню якість механізмів контролю та незадовільний рівень прозорості їх діяльності вони стали джерелом збитків та корупції. Лише за 9 місяців 2022 року збитки від економічної діяльності (чи бездіяльності) цих підприємств склали понад 58 млрд грн, а керівники державних підприємств залишаються лідерами за кількістю викритих корупційних зловживань.

Протягом останніх років Україна зробила кілька кроків, щоб реформувати сферу управління державною власністю, зокрема:

• розпочала реформу корпоративного управління у найбільших державних компаніях відповідно до керівних принципів Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР);
• запустила прозору приватизацію та оренду державного майна;
• створила електронну систему для відображення фінансових результатів держпідприємств. 

Проте варто зазначити, що вказані реформи все ще перебувають на стадії впровадження.

Один із чинників, які зумовлюють неефективне управління підприємствами державної форми власності, — відсутність затвердженої комплексної політики державної власності. Цей документ повинен визначати:

• загальні принципи та цілі володіння, управління і розпорядження підприємствами державної форми власності, зокрема щодо винятковості такої власності та прозорості діяльності для зниження корупційних ризиків у цій сфері;
• повноваження, функції та обов’язки органів управління такими підприємствами;
• пріоритети в управлінні державною власністю.

Також він має відображати зв’язок з іншими наявними стратегіями та політиками (приватизації, оренди або ліквідації держпідприємств). 

На вирішення цієї проблеми в ДАП передбачений комплекс заходів, зокрема ухвалення закону щодо розробки та затвердження урядом Політики державної власності, її безпосередня розробка та затвердження, а також затвердження індивідуальних політик власності на підприємствах державної форми власності.

Варто зазначити, що 15 найбільших підприємств державної форми власності вже затвердили свої політики власності. Однак проблема полягає у їх якості — вони не встановлюють чіткі цілі діяльності цих підприємств, а фактично описують лише види господарської діяльності, що провадитимуться. Також ці політики просто не застосовують на практиці. 

Тому важливо забезпечити не лише ухвалення закону, який передбачатиме обов’язкову розробку та затвердження індивідуальних політик власності. Необхідно встановити чіткі вимоги до них — щодо цілей державної власності, основних завдань державних компаній, основних видів господарської діяльності та показників продуктивності — та забезпечити контроль за виконанням цих вимог. Під час проведення обговорення проєкту ДАП ми звертали увагу на цю проблему, і наші зауваження врахували. 

Інша суттєва проблема — те, що окремі органи влади поєднують функції власника, регулятора та органу, що формує політику щодо підприємств державної форми власності. Це призводить до конфлікту між функціями, реалізація яких суперечить одна одній, та унеможливлює ефективне управління.

Пропонується, що вирішенням цієї проблеми може слугувати створення централізованого органу для управління основними підприємствами державної форми власності. Застосування подібного підходу передбачають і керівні принципи корпоративного врядування державними підприємствами ОЕСР. 

Згідно з ДАП, перед цим Міністерство економіки має підготувати та оприлюднити аналітичний звіт, який міститиме рекомендації щодо найоптимальнішої моделі розподілу відповідних функцій. Ми підтримуємо цю ідею. Водночас вже зараз 70% державних підприємств сконцентровані під управлінням Фонду державного майна України, а до кінця 2023 року, за словами його очільника, відомство має намір домогтися передання решти 30%. 

Значна увага в ДАП приділяється і продовженню реформи корпоративного управління на підприємствах державної форми власності. Зокрема для запобігання корупційним ризикам через можливість впливу органів управління на їхню діяльність. 

До червня 2024 року очікується, що уряд затвердить План заходів щодо приведення системи корпоративного управління у суб’єктах господарювання, які мають:

• стратегічне значення для економіки і безпеки держави;
• найвищий рівень корупційних ризиків або
• належать до найбільш важливих суб’єктів господарювання оборонно-промислового комплексу 

у відповідність до стандартів корпоративного управління ОЕСР. 

Цьому передуватиме актуалізація переліків таких підприємств. До кінця 2025 року наглядові ради повинні сформувати у всіх підприємствах державної форми власності, для яких їх створення визначать обов’язковим.

Проте на сьогодні існує низка проблем, пов’язаних із діяльністю наглядових рад, які потрібно вирішити:

• підходи до визначення критеріїв утворення наглядових рад у підприємствах державної форми власності застарілі;
• члени наглядових рад незалежні лише номінально, зокрема через те, що власник може у будь-який час звільняти їх;
• відсутні чіткі, об’єктивні критерії звільнення з посад членів наглядових рад. 

Щоб вирішити ці проблеми, ДАП пропонує ухвалити закон, який передбачить:

• об’єктивну та прозору процедуру формування наглядових рад підприємств державної форми власності;

• вимоги до незалежних членів наглядових рад та їхні функціональні обов’язки;

• вичерпний перелік підстав для дострокового припинення повноважень членів наглядових рад (в тому числі у разі грубих порушень норм антикорупційного законодавства або правил етичної поведінки). 

Крім того, Міністерство економіки раз на три роки буде готувати звіт щодо актуальності та обґрунтованості критеріїв обов’язкового утворення незалежних наглядових рад у підприємствах державної форми власності.

У первинній редакції ДАП також пропонували скасувати ключові показники ефективності для членів наглядових рад держпідприємств. Проте ми наголошували, що продуктивність роботи наглядових рад не повинна залишатися без оцінки. Ключові показники ефективності для окремих членів наглядової ради могли використовувати як підставу для неналежного звільнення. Однак це не означає, що оцінювати ефективність наглядових рад взагалі не потрібно. Потрібно — але як колегіальних органів. І на основі чітких і прозорих критеріїв, які визначить уряд. За результатами обговорень необхідність розроблення відповідної методології врахували та включили в перелік заходів ДАП.

Прийняття окремого закону щодо особливостей формування і функціонування наглядових рад підприємств державної форми власності важливе з точки зору загроз для корпоративної реформи, які з’явилися в період воєнного стану.

У квітні минулого року депутати прийняли закон, який дозволяє звільнити члена наглядової ради державного підприємства або банку, якщо ця особа невідкладно не з’явиться за його адресою. Згодом у ВРУ зареєстрували новий законопроєкт, покликаний вирішити цю проблему. Натомість він містив низку нових корупційних ризиків, зокрема пропонував відмовитися від конкурсного відбору членів наглядових рад державних підприємств та банків в період війни. 

Законопроєкт зняли з розгляду, але естафету підхопив уряд і скасував проведення конкурсних відборів керівників, голів виконавчих органів та членів наглядових рад суб’єктів господарювання державного сектору економіки, окрім низки найбільших компаній. За нашою ініціативою в ДАП включили положення, які передбачають відновлення конкурсного відбору керівників, голів виконавчих органів і членів наглядових рад суб’єктів державного сектору економіки.

Серед інших ключових заходів щодо запобігання і протидії корупції у державному секторі економіки варто виділити:

• запровадження до кінця 2023 року щорічного незалежного аудиту суб’єктів господарювання державного сектору економіки. Цікаво, що документ чітко не визначає, для кого такий аудит буде обов’язковим — лише для держпідприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, чи для всіх без винятку. Це допоможе встановити аналітичний звіт, який Мінекономіки мало оприлюднити до кінця травня цього року. Але на момент підготовки цього матеріалу його ще не оприлюднили;
• впровадження на підприємствах державної форми власності системи внутрішнього контролю, яка включає функції комплаєнсу, управління ризиками та внутрішнього аудиту. Відповідний законопроєкт має розробити Мінекономіки не пізніше жовтня цього року.

Необхідність продовжити курс на прозору приватизацію та оренду

Окремий підрозділ Антикорупційної програми стосується проблем недостатньої прозорості процедур приватизації. Для її вирішення уряд планує до кінця року  запровадити інструменти запобігання проявам негативного впливу органів приватизації та організаторів аукціонів на кількість учасників та конкуренцію. Серед таких інструментів — прийняття закону про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та затвердження Порядку проведення електронних аукціонів для продажу об’єктів великої приватизації.

Варто зазначити, що на розгляді парламенту вже перебуває законопроєкт №4020 щодо визначення переліку підприємств державної форми власності, що не підлягають приватизації. Його прийняття стане важливим кроком для впровадження реформи державної власності. Але пропонований перелік потребує суттєвого перегляду, адже його сформували ще у 2020 році, і він включає понад 650 об’єктів. Така цифра не узгоджується з концепцією реформи, згідно з якою у власності держави має залишитися не більше 100-150 стратегічних держпідприємств. 

Що ж до необхідності врегулювання проведення електронних аукціонів з продажу об’єктів великої приватизації, цей захід ДАП вже виконано — у лютому уряд затвердив відповідний Порядок.

Можна помітити, що пропоновані заходи не повною мірою вирішують визначену ДАП проблематику у сфері. Низка проблем, що містилися в первинній редакції Антикорупційної програми, не увійшли в ухвалену версію. Зокрема заходи щодо спрощення передачі активів до Фонду державного майна та блокування приватизації через обтяження майна арештами. Ці проблеми вирішили на законодавчому рівні, поки ДАП розробляли, на чому ми акцентували під час проведення громадських обговорень.

Проте частина важливих проблем все ж залишилась неохопленою ДАП, зокрема збереження негативної тенденції щодо високого рівня відмови органів управління державним майном передавати його на приватизацію за заявами потенційних покупців. Вирішити їх покликаний законопроєкт №4573, щодо якого фахівці TI Ukraine вже надали свої пропозиції. 

Приватизація державного майна не завершується після аукціону та укладення договору. Етап виконання умови продажу є не менш важливим, адже на продавця можуть бути покладені додаткові зобов’язання щодо збереження профілю діяльності підприємства, інвестування визначеної суми коштів у його модернізацію, погашення боргів та збереження робочих місць. Проте інформація щодо виконання цих вимог не підлягає обов’язковому оприлюдненню, тож найчастіше залишається поза публічним інтересом. Саме тому в межах реалізації ДАП передбачається, що до березня 2024 ФДМУ підготує звіт про оцінку найбільш поширених проблем у виконанні покупцями обов’язкових умов продажу та/або експлуатації об’єкта приватизації з метою їх подальшого усунення.

В уряді очікують, що здійснення малої приватизації або надання в оренду державного і комунального майна продовжиться із застосуванням електронної системи Prozorro.Продажі. Ми розділяємо такі очікування, але разом з тим вважаємо, що запланований показник щодо не менше 6 учасників в середньому на один приватизаційний аукціон є переоціненим. Згідно з даними Prozorro.Продажі за останні 5 років лише у 2023-му середня кількість учасників перевищила позначку у 3. Водночас відсутні передумови для зростання такого значення вдвічі. Ми переконані, що встановленню таких індикаторів має передувати підготовка відповідних аналітичних досліджень — як це, зокрема, передбачено в ДАП вже до кінця травня цього року — щоб виявити, чому конкуренція на аукціонах з оренди державного та комунального майна така низька. Але на момент підготовки цього матеріалу такий звіт ще не оприлюднили.

Недостатньо публічної інформації про підприємства державної та комунальної форм власності

Оприлюднення інформації про діяльність підприємств державної та комунальної форм власності  — важливий елемент запобігання корупції у їхній діяльності. Недостатній обсяг даних про суб’єкти господарювання, в яких держава має частку власності, істотно знижує прозорість їхньої роботи, ускладнює громадський контроль та сприяє корупції.

Вимоги щодо подання та публікації інформації про держпідприємства встановлені численними актами законодавства, а порядок та обсяг її розкриття різниться залежно від організаційно-правових форм підприємств. Дотримання цих вимог додатково ускладнює значна кількість підприємств державної форми власності. Водночас немає жодних механізмів та заходів впливу, щоб забезпечити повне надання ними інформації. 

Оприлюднення інформації для комунальних підприємств передбачене на власних сайтах таких підприємств або їх суб’єктів управління. Це унеможливлює застосування єдиних стандартів щодо збору та оприлюднення таких даних.

Щоб усунути цю проблему, в Антикорупційній програмі передбачено створення нового цифрового ресурсу на основі застарілого Єдиного реєстру об’єктів державної власності. Його запуску, який очікується до кінця 2024 року, передуватиме прийняття закону та підзаконних актів, які визначатимуть механізм взаємодії між учасниками, чіткий порядок періодичного подання інформації, критерії та обсяг оприлюднення інформації про діяльність підприємств державної та комунальної форми власності з урахуванням Керівних принципів ОЕСР. Крім того, пропонується встановити відповідальність щодо неподання інформації про діяльність підприємств, неповноту або недостовірність такої інформації.

Варто зазначити, що парламент уже прийняв у другому читанні законопроєкт №8250, який закладає основу для створення електронного реєстру об’єктів держвласності. Ще чекає на розгляд вже згаданий проєкт Закону №4573, який передбачає встановлення відповідальності за зловживання при поданні інформації до Єдиного реєстру об’єктів державної власності.

Варто додати, що Transparency International Ukraine разом з Фондом державного майна працювала над спільним проєктом з розробки нового Реєстру державної власності задля вдосконалення системи збору інформації та контролю за управлінням державним майном, підвищення ефективності його управління. Але через початок повномасштабного вторгнення ми були вимушені призупинити роботу над цим проєктом. Попри те, ми всіляко підтримуємо ідею впровадження прозорого обліку державної власності.

***

Державна антикорупційна програма пропонує важливі та потрібні кроки на шляху до зниження рівня корупції у сфері управління державними підприємствами. Серед них — затвердження комплексної політики державної власності, запровадження стандартів корпоративного управління та щорічного незалежного аудиту, відновлення конкурсних процедур відбору керівників і членів наглядових рад.

Для ефективного управління потрібно продовжити реформу державної власності — і ми позитивно оцінюємо закріплення у ДАП курсу на збереження прозорої приватизації, оренди та ідею впровадження цифрового та прозорого обліку державної та комунальної власності.  

Важливо, щоб програма залишалась актуальною і планомірно реалізовувалась. Але ми вже фіксуємо випадки, коли окремі відповідальні виконавці ДАП прострочують передбачені нею заходи. Якщо подібна тенденція збережеться, антикорупційна стратегія у сфері управління держвласністю на найближчі роки може так і залишитися на папері.  

Ми продовжимо активно стежити за реалізацією ДАП та сподіваємось, що вона принесе очікувані результати. 

Автор аналізу: Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.