Кабмін прийняв Державну антикорупційну програму — про що йдеться в документі?

4 березня Кабінет Міністрів України із затримкою на два місяці нарешті ухвалив Державну антикорупційну програму (ДАП). Перед тим Національне агентство провело низку громадських обговорень та погоджень ДАП із 140 зацікавленими органами. І з доопрацюванням проєкту з урахуванням зауважень уряду документ і був прийнятий.

Державна антикорупційна програма — це документ, що встановлює систему конкретних заходів, які є обов’язковими до виконання та спрямовані на виконання Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки.

ДАП, окрім самого змісту антикорупційних заходів, також визначає їх виконавців (державні органи, органи місцевого самоврядування, суди тощо), строки та індикатори виконання, а також джерела та обсяги фінансових ресурсів, необхідні для виконання заходів.

Ми підтримуємо прийняття такого важливого і довгоочікуваного антикорупційного документа, проте вважаємо за потрібне поділитися досвідом участі Transparency International Ukraine у підготовці ДАП та її результатами.

Згідно з Законом «Про запобігання корупції» підготовка ДАП передбачає залучення громадськості, і тому НАЗК провело серію громадських обговорень, до яких долучалися й експерти нашої організації.

Загалом НАЗК провело 11 громадських обговорень усіх складових Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки. Експерти TI Ukraine долучалися до обговорень розділів ДАП щодо формування негативного ставлення до корупції, фінансового контролю та конфлікту інтересів, захисту викривачів, забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію, корупції в державному секторі економіки, справедливого суду, прокуратури та органів правопорядку.

Також експерти TI Ukraine окремо проаналізували антикорупційну політику у сфері управління держвласністю, а також заходи ДАП, присвячені закупівлям.

Детальніше в позитивних аспектах та недоліках ухвалених урядом редакцій цих розділів розберемось нижче.

Формування негативного ставлення до корупції

На сьогодні у ДАП є низка заходів щодо двох озвучених у Стратегії проблем з корупцією. 

Так, опис проблеми, яка полягає у тому, що корупційні практики на побутовому рівні є усталеною нормою поведінки, може здатися нерелевантним у тезі «в Україні відсутня повна довіра до держави та її ключових установ з боку громадян». 

Експерти TI Ukraine пропонували розглянути актуальність згадування проблеми відсутності довіри до держави загалом після 24 лютого. Зі свого боку присутність цієї тези могла призвести до не зовсім правильної розробки відповідних заходів, які можуть вирішувати вказану проблему. 

Соціологічні дослідження показують, що часто навіть молодь не вдається до захисту своїх порушених прав. Так, за опитуванням «Права людини в Україні», проведеному у 2020 році, найбільш ефективним способом захисту прав людини українці вважають звернення до засобів масової інформації (на першому місці, 23%), звернення до суду (на другому місці,  21%) та звернення до Європейського суду з прав людини (на третьому місці, 20%). При цьому автори дослідження зазначають, що 22% наших громадян вважають, що в Україні взагалі немає способів захистити свої права.

Також лише 20% опитаних успішно захищали свої права. Приблизно рівні частки респондентів (по 40%) ніколи не намагалися захистити свої права або пробували їх захистити, проте ці спроби були марними. Попри це, такі показники є значно кращими, ніж під час попередніх досліджень.

Результати цього дослідження трохи контрастують з іншою проблемою, описаною в ДАП,— що побутова корупція в Україні досі сприймається як найкращий, а інколи і єдиний шлях розвʼязання власних проблем чи задоволення нагальних потреб. На думку TI Ukraine, НАЗК могло звернути більше уваги на ці дослідження. Про них, зокрема, наші експерти згадували і на публічному обговоренні ДАП та просили врахувати в документі, адже це могло спонукати до передбачення в Програмі ширшого спектра відповідних заходів, особливо серед молоді.

У ДАП наразі приділяється увага заходам з інтеграції антикорупційної тематики до змісту освіти всіх рівнів. Проте після публічного обговорення Програми варто було б врахувати поради експертів та приділити додаткову увагу викладанню навчальних програм про доброчесність у тих закладах освіти, де такі цінності не панують. Важливо також, аби такі навчальні програми не перетворились на наступників так званої «політінформації». 

В іншій проблемі, про яку згадується в ДАП, стверджується про відсутність в Україні належного інформаційного поля щодо висвітлення реалізації антикорупційної політики держави. При цьому вказано, що така ситуація зокрема є наслідком неналежної координації державних комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції. 

Після публічного обговорення проєкту ДАП так і не стало зрозумілішим, чи є взагалі досяжною one voice policy в умовах, коли різні інституції мають різні завдання, навіть у рамках антикорупційної інфраструктури (наприклад, САП та ВАКС). Тож імовірно наразі недоречно формувати занадто високі очікування щодо можливості вирішення цієї проблеми, яку НАЗК окреслило в ДАП.

Останній коментар, який не врахувало НАЗК, — це пропозиція збільшити показник кількості громадян, які відчувають власну відповідальність за боротьбу з корупцією. Наразі Нацагентство змістило фокус на те, чи визначають громадяни НАБУ, НАЗК, САП та ВАКС органами, відповідальними за подолання корупції в Україні. Це зі свого боку може нівелювати враження про внесок кожного громадянина у боротьбу бодай з побутовою корупцією.

Конфлікт інтересів

Щодо розділу ДАП, призначеного запобіганню та врегулюванню конфліктів інтересів, то однією з ключових вад, що їх визначило НАЗК, називається недостатня чіткість та однозначність відповідних термінів у Законі України «Про запобігання корупції». Зокрема ідеться про визначення понять «потенційний конфлікт інтересів» та «реальний конфлікт інтересів». 

Натомість нічого не сказано і не було враховано зауваження, що доцільно також врегулювати проблему різного визначення терміну «конфлікт інтересів» у різних законодавчих актах. Так, наприклад, відповідна дефініція у Законі «Про публічні закупівлі» відрізняється від аналогічної в Законі «Про запобігання корупції».

Однією з причин, чому наведені у розділі V Закону «Про запобігання корупції» правила щодо врегулювання конфлікту інтересів є недостатніми для забезпечення врегулювання конфлікту інтересів, НАЗК називає те, що закон не містить вимог щодо форми та порядку повідомлення про конфлікт інтересів. На думку Нацагентства, це зумовлює невизначеність дій для особи у разі виникнення у неї конфлікту інтересів та може стати наслідком притягнення особи до відповідальності. 

TI Ukraine вважає недоцільним затверджувати форму повідомлення про конфлікт інтересів саме на рівні Закону. Натомість наші експерти виступали за визначення її Наказом НАЗК, як це, наприклад, зроблено щодо форми декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Цей коментар також залишився без врахування Агентством, як і пропозиція, що для удосконалення запобігання та врегулювання конфлікту інтересів доцільним буде також прийняти обов’язковий до виконання зареєстрований у Міністерстві юстиції Порядок замість чинних Методичних рекомендацій НАЗК.

Серед інших проблем, які не порушувались у ДАП, однак на які звертали увагу НАЗК експерти TI Ukraine, були такі: 

• всупереч вимогам закону Агентство не застосовує автоматизований розподіл обов’язків з проведення перевірок можливих порушень у частині конфлікту інтересів та інших пов’язаних обмежень;
• відповідно до найкращих практик, НАЗК варто запровадити практику інформування про рішення, прийняті за результатом перевірок публічних заяв про можливі порушення в частині конфлікту інтересів та інших пов’язаних обмежень. Ми пропонували систематично робити та публікувати результати розгляду реальних обставин та відносин у роз’ясненнях та рекомендаційних матеріалах. Крім того, ми радили НАЗК знайти способи покращити користування такими методичними рекомендаціями та надалі розвивати канали комунікації з державними службовцями;
• відсутність визначення самого терміну «загальновизнані уявлення про гостинність», що неодноразово рекомендували міжнародні експерти, зокрема GRECO за результатами 4-го раунду оцінювання.

Фінансовий контроль

Щодо підрозділу ДАП про здійснення заходів фінансового контролю, можна виділити такі зауваження, жодне з яких, на жаль, не було враховане Агентством.

По-перше, у ДАП пропонується переглянути та оптимізувати законодавче регулювання переліку інформації, що має бути відображена в декларації. Експерти TI Ukraine просили уточнити, про що саме йдеться, оскільки наразі той обсяг інформації, який повинен бути відображений у декларації, відповідає міжнародним стандартам та часто наводиться як найкраща практика.

По-друге, серед наведених НАЗК основних причин, що обмежують дієвість заходів фінансового контролю, не була згадана і, відповідно, не буде врегульована через ДАП проблема відсутності єдності практики проведення повних перевірок декларацій. А також пропущена необхідність розширити можливості отримання інформації про вартість активів не лише від самих декларантів та Київського науково-дослідного інституту судових експертиз, а й від інших експертів та експертних установ. 

Додатково TI Ukraine пропонувала НАЗК долучитися до більшої кількості меморандумів про співпрацю та обмін інформацією з державними та іноземними органами задля ефективнішого проведення повних перевірок. Наразі ДАП передбачає укладення меморандумів у шести юрисдикціях. 

Також експерти TI Ukraine вважають доцільним:

1. розробити окремий порядок повних перевірок декларацій працівників НАЗК, а не користуватися загальним порядком повних перевірок декларацій;
2. перестати приховувати правила логічного та арифметичного контролю декларацій від громадськості, яка раніше випускала відповідну заяву;
3. відмовитися від так званих «швидких» перевірок декларацій як автономної процедури, що ставить під ризик повну перевірку. Критика цієї процедури також лунала у публічному просторі ще у 2021 році.

По-третє, у ДАП пропонується на підставі ризик-орієнтованого підходу зменшити обсяг інформації, що перевіряється під час повної перевірки і включається у документ, який складають за наслідками перевірки. TI Ukraine виступила категорично проти цієї ініціативи, оскільки повна перевірка декларації націлена на комплексне охоплення й аналіз всієї доступної інформації, і саме це дозволяє виявляти всі корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення, які можливо виявити із декларації.

По-четверте, НАЗК у ДАП пропонує запровадити механізм автоматизації складання матеріалів про адміністративне правопорушення щодо несвоєчасно поданих декларацій. На думку експертів TI Ukraine, в разі автоматизації складання таких матеріалів стане неможливим встановлення наявності чи відсутності поважних підстав для несвоєчасного подання декларацій, що є обов’язковим елементом виявлення такого правопорушення.

По-пʼяте, також без уваги зі сторони НАЗК залишились пропозиції виправити недоліки у чинній процедурі моніторингу способу життя, зокрема:

1. прийняти та заюстувати Порядок проведення моніторингу способу життя відповідно до Закону замість чинних неоприлюднених методичних рекомендацій;
2. забезпечити публічне обговорення під час прийняття такого Порядку;
3. визначити у Порядку необхідні у процедурі моніторингу способу життя дефініції, наприклад, «спосіб життя», та інші недоліки, які ми детально описали у нашому дослідженні.

Однак НАЗК у ДАП побачило тільки проблему у тому, що реалізація моніторингу способу життя обмежена передбаченою Законом «Про запобігання корупції» вибірковістю суб’єктів, до яких він може бути застосований. Натомість TI Ukraine вважає, що в разі розширення Агентством підстав для проведення моніторингу способу життя, цей засіб фінансового контролю ще більше за своєю формою і змістом наблизиться до процедури повної перевірки декларацій, чого варто було б навпаки уникати.

По-шосте, у ДАП НАЗК запропонувало у разі відповідності вимогам безпеки реалізувати подання особами, визначеними у ст. 52-1 Закону України «Про запобігання корупції», декларацій в електронній формі й застосовувати порядок проведення логічного та арифметичного контролю та порядок контролю щодо повноти заповнення такої декларації. 

Експерти TI Ukraine зі свого боку пропонували розповсюдити спеціальні порядки проведення логічного та арифметичного контролю та перевірки декларацій для окремо визначеного переліку посад у кожному органі, а не для всього кадрового складу розвідувальних органів України та інших суб’єктів, вказаних в ст. 52-1 Закону.

Також ми закликали НАЗК не приховувати відповідні спецпорядки від громадськості. Викликає занепокоєння і окремий порядок контролю повноти заповнення таких декларацій, адже цей підхід перегукується із раніше згаданими «швидкими» перевірками декларацій, які вже отримали відповідну критику.

Захист викривачів

На жаль, підрозділ ДАП, присвячений захисту викривачів, не дорахувався певних позитивних пропозицій, раніше визначених самим же НАЗК у презентованій редакції ДАП до публічних обговорень.

Так, із ДАП зникли заходи, які були повʼязані та стосувались Стратегії розвитку викривання та захисту викривачів в Україні. В ній би, наприклад, особливо доречно було приділити увагу належній комунікації успішних прикладів захисту прав викривачів та випадків притягнення осіб до відповідальності завдяки повідомленням викривачів.

Деякі індикатори досягнення очікуваних стратегічних результатів втратили у чіткості та амбітності своїх показників. Наприклад, успішність індикатору обізнаності з правами та гарантіями викривача з 50% знизили до 25% населення, що може бути занизьким.

Однак було враховано коментар експертів TI Ukraine щодо ранішого запуску Єдиного порталу повідомлень викривачів — його перенесли з січня 2024-го на липень 2023-го року. 

Було враховане і наше застереження про недостатню амбітність як для Єдиного порталу частки підключених до нього державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, в яких відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» мають функціонувати внутрішні канали повідомлення. Ця частка перед публічними обговореннями починалася з 50%, а наразі складає 100%.

Проте неактуальною після 24 лютого виглядає теза в ДАП, що «готовність осіб повідомляти про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, інших порушень Закону України «Про запобігання корупції» є доволі низькою». Останні соціологічні дослідження від програми «Долучайся» показали, що частка українців, готових повідомляти про випадки корупції, збільшилась майже удвічі – до 84% (порівняно з 44% у 2021 році).

Без уваги НАЗК залишилась пропозиція, аби розгляд справ викривачів здійснювався тільки сертифікованими суддями. Не згадується і необхідність запровадження обовʼязкової медіації перед звільненням викривача між ним та роботодавцем. На думку TI Ukraine, варто би було також розмежувати досудовий та судовий порядок врегулювання спорів викривачів та роботодавця, щоб НАЗК вже не проводило перевірку, якщо викривач звернувся до суду. Це б дозволило якісніше оптимізувати використання обмежених ресурсів НАЗК в умовах відсутності територіальних органів. Усі вказані пропозиції підтримувались громадськістю на публічних обговореннях НАЗК.

Також для доповнення правового захисту, на нашу думку, викривачам необхідний захист від стратегічніх позовів проти участі громадськості (SLAPP). Щоб викривачі могли продовжувати свою діяльність, суди ще на ранній стадії мають відхиляти необґрунтовані аб’юзивні позови проти них, а самих позивачів викривати у зловживанні законом, процесуальними правами та застосовувати до них санкції. Необхідні відповідні зміни в законодавство, хоча б дослідження цього питання у ДАП, яка не порушує вказане питання.

Проте низка заходів, передбачених програмою, безперечно, заслуговує на схвалення. Наприклад, якщо говорити про розробку у лютому-серпні 2024 року законопроєкту, покликаного привести наше законодавство у відповідність до міжнародних стандартів захисту викривачів. Це, до речі, стосуватиметься і моментів, на яких від самого прийняття профільного закону наголошувала громадськість — зокрема ідеться про потребу запровадити широку дефініцію поняття «викривач» та поширити гарантії захисту викривача на осіб, які сприяли здійсненню повідомлення. 

Також, як позитивний приклад, можна назвати заплановане у ДАП впровадження системи надання психологічної допомоги викривачам у липні-вересні 2024 року. Сьогодні передбачена законодавством психологічна допомога викривачам є радше декларативним положенням на папері.

Забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію

Цей розділ досить добре пропрацьований НАЗК. Проте все ж є низка важливих зауваг, які не були враховані.

ДАП пропонує безпосередньо у Законі України «Про запобігання корупції» встановити, що безумовними підставами для звільнення публічного посадовця є набрання законної сили ухвали суду про звільнення таких осіб від кримінальної відповідальності. 

TI Ukraine проти такого підходу, оскільки звільнення від кримінальної відповідальності означає наявність законних підстав для того, аби особа не відбувала присуджене їй покарання. Видається, що якщо держава відмовляється від застосування до особи покарання через притягнення до кримінальної відповідальності, то дисциплінарна відповідальність за те саме правопорушення у вигляді безумовного звільнення без будь-якої процедури може видатися непропорційною.

Також документ пропонує передати ВАКС повноваження з розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією й правопорушення у сфері фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності. Ми вважаємо, що варто спочатку дослідити можливості розширення спеціалізації ВАКС та його навантаженість. Це дозволить уникнути зайвих ризиків перевантаження ВАКС, який віднедавна також уповноважений розглядати справи про накладення санкцій у вигляді конфіскації майна, а також ризиків виходу за межі законодавчої спеціалізації ВАКС.

До підрозділу про кримінальну відповідальність доцільно включити також заходи щодо впровадження автоматичного розподілу справ між прокурорами. Так, GRECO за результатами четвертого раунду оцінки рекомендувала ввести систему випадкового розподілу справ серед прокурорів на основі заздалегідь встановлених чітких і об’єктивних критеріїв (включно з критерієм спеціалізації) у поєднанні з адекватними гарантіями (включно із заходами суворого контролю), які убезпечать систему від будь-якого можливого маніпулювання.

Із позитивного, ДАП пропонує визначити єдині (загальні) засади притягнення публічних посадовців до дисциплінарної відповідальності, якщо ними були порушені вимоги Закону України «Про запобігання корупції». Це дозволить забезпечити не лише адміністративну та/або кримінальну відповідальність корупціонерів, а також і дисциплінарну, за чітко визначеною єдиною процедурою.

Також у ДАП пропонується прибрати недоліки процедури притягнення чиновників до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, через які велика частка таких справ закінчувалась нічим (закривалась). Зокрема ДАП пропонує:

1. чітко врегулювати в законі питання повернення судами протоколів про адміністративні правопорушення для їх доопрацювання;
2. виключити норми, які обмежували строки накладення стягнення за відповідні правопорушення;
3. законодавчо передбачити, що закриття провадження у таких справах з підстав закінчення строків можливе лише за умови встановлення факту вчинення особою протиправної дії чи бездіяльності;
4. виключити правопорушення, пов’язані з корупцією, з числа тих, за які особа може бути звільнена від адміністративної відповідальності за малозначністю;
5. надати НАЗК право апеляційного оскарження рішень судів, прийнятих у справах за складеними ним протоколами.

Підрозділ щодо кримінальної відповідальності теж пропонує низку важливих та довгоочікуваних змін, як то зобов’язання усіх органів досудового розслідування, органів прокуратури та судів використовувати систему електронного кримінального провадження. Це істотно підвищить оперативність та якість здійснення всіх кримінальних проваджень щодо корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень.

Наприклад, щодо діяльності Агентства з розшуку та виявлення активами (АРМА) пропонується:

• деталізувати порядок визначення управителя активом, на який накладено арешт;
• визначити пріоритет кримінального судочинства при вирішенні питань щодо передачі арештованих активів в управління АРМА та здійснення ними управління;
• запровадити обов’язкове планування арешту активу, щодо якого порушуватиметься питання про його передачу в управління АРМА;

TI Ukraine неодноразово наголошувала на тому, що не варто баритися із вирішенням цих проблем. 

Державний сектор економіки

НАЗК врахувало зауваження експертів TI Ukraine до заходів з виконання Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки. Зокрема ідеться про необхідність:

1. визначити на законодавчому рівні вимоги до змісту індивідуальних політик власності на підприємствах державної форми власності, які включатимуть цілі державної власності, основні завдання державних компаній, основні види господарської діяльності, показники продуктивності;
2. визначити повноваження наглядових рад зі здійснення контролю за функціонуванням системи внутрішнього контролю, у тому числі за впровадженням внутрішніх антикорупційних заходів;
3. розробити методологію визначення чітких та прозорих показників ефективності для наглядових рад підприємств державної форми власності як колегіальних органів;
4. привести систему корпоративного управління у суб’єктах господарювання до стандартів корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку. Вони у тому числі передбачають відновлення конкурсних відборів керівників, голів виконавчих органів та членів наглядових рад суб’єктів державного сектору економіки, що зупинені у зв’язку із введенням воєнного стану;
5. оновити перелік об’єктів державної власності, які не підлягають приватизації;
6. розробити та прийняти Кабінету Міністрів України Порядку проведення електронних аукціонів для продажу об’єктів великої приватизації.

На жаль, до Програми не було включене проведення незалежного аудиту фінансової звітності для всіх підприємств державної форми власності. Також, серед індикаторів досягнення стратегічних результатів немає чітких критеріїв для віднесення підприємств державної форми власності до категорії «найбільших».

Прозора діяльність Антимонопольного комітету та деталізація leniency

У розділі «Державне регулювання економіки» до проблемних питань ДАП НАЗК відносить, зокрема недостатній обсяг інформації щодо діяльності Антимонопольного комітету України (АМКУ) у публічному доступі, наділення його низкою дискреційних повноважень, реалізацію яких складно контролювати громадськості, а також відсутність дієвої програми пом’якшення відповідальності учасників картелів.

Задля подолання цих чинників, у Програмі передбачається вдосконалення нормативно-правової бази діяльності Комітету для більшої прозорості. Перш за все, плануються базові кроки: упорядкувати планування та звітування АМКУ, зробити відкритими засідання  Комітету, його колегій та відділень (крім інформації з обмеженим доступом), запровадити відкритий реєстр суб’єктів, притягнутих до відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії.

Позитивний крок, який на наш погляд сприятиме прозорості та однорідності практики Комітету, — законодавчо зобов’язати його оприлюднювати рекомендації та роз’яснення, які надає АМКУ, та вичерпний перелік справ, що перебувають у нього на розгляді, причому із конкретикою про суть справи, стадії та строк її розгляду, підстави для продовження такого строку, відповідального державного уповноваженого.

АМКУ має територіальні відділення, до компетенції яких належить більшість справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції на місцях. Тому під час громадського обговорення експерти TI Ukraine рекомендували поширити пропоновані новації щодо оприлюднення вичерпної інформації про справи на територіальні відділення. Пропозицію було враховано в одному з індикаторів виконання ДАП.

Частина заходів ДАП спрямована на усунення надмірної дискреції Комітету у питаннях старту розгляду справи та строків цього процесу, визначення та заміни державних уповноважених, принципів розрахунку штрафів тощо. Для цього низку питань планують урегулювати на рівні закону. Ми підтримуємо кроки до відкритості роботи Комітету, а також до мінімізації ризиків безпідставного затягування справ або зупинення провадження за ними. 

Разом із тим, до затвердженої редакції ДАП не увійшли заходи, спрямовані на те, щоб:

• усунути дискрецію щодо підстав для початку розгляду справи про порушення та відмови в ньому; 
• надати можливість розпочинати розгляд справи на підставі інформації про порушення від прямих та непрямих споживачів, громадських об’єднань, метою діяльності яких є захист прав споживачів від порушень законодавства про захист економічної конкуренції, колективних заяв;
• підвищити максимальний розмір штрафу, який можуть накладати територіальні відділення. 

Аби стимулювати розкриття картельних змов, НАЗК у ДАП визначає ціллю удосконалення механізму звільнення або пом’якшення відповідальності учасників картелю, які повідомили Комітет про нього та надали відповідні докази (leniency). Розробники ДАП посилаються на найкращі практики країн Європейського Союзу у цьому питанні. Звільнення відбуватиметься на базі добровільної заяви, поданої раніше за інших учасників картелю і до направлення Комітетом попередніх висновків у справі. До умов, за яких таке звільнення можливе, належатиме розкриття АМКУ інформації про антиконкурентні узгоджені дії, припинення участі в них, співпраця з Комітетом щодо розслідування, надання доказів, відсутніх у Комітету.  Для інших учасників картелю можливе пом’якшення відповідальності за умови надання суттєвих доказів, яких не мав АМКУ.

TI Ukraine вважає, що будь-які новації щодо співпраці учасників картельних змов із Комітетом, який ці змови розслідує, потрібно запроваджувати з обережністю та на найвищому рівні юридичної техніки. Зокрема варто унеможливити уникнення відповідальності тими особами, які мають намір і надалі вчиняти антиконкурентні узгоджені дії (наприклад, просто відкривши або придбавши іншу компанію для цього). Для запобігання таких випадків під час громадського обговорення ДАП ми спрямували до НАЗК пропозицію виключити категорію осіб, які повторно вчинили антиконкурентні узгоджені дії, з кола тих, кому дозволяється брати участь у публічних закупівлях після застосування leniency. НАЗК врахувало нашу пропозицію проєкті ДАП.

Разом з тим, не було реалізовано пропозицію експертів TI Ukraine щодо нагляду за подальшою конкурентною поведінкою учасників антиконкурентних дій, звільнених від відповідальності, а також пов’язаних та контрольованих ними осіб. Аби уникнути зловживання процедурою leniency, ми пропонували приділяти підвищену увагу подальшій діяльності таких осіб після їх звільнення від відповідальності за антиконкурентні дії. Також вбачається ризикованим встановлення дедлайну подання заяви про звільнення від відповідальності аж до направлення попередніх висновків у справі, коли докази зібрані і учасник картелю може знати про це. 

Втім, основна частина роботи з запобігання «підводним каменям» відбуватиметься вже на стадії розробки законодавчих змін, тому маємо надію на врахування цих питань у майбутньому.

Ймовірно, саме на стадії розробки змін доведеться вирішувати і дискусійні питання ДАП, на які розробники НАЗК та Комітет мають різні точки зору. Реагуючи на плани публікувати перелік справ, які перебувають на розгляді в АМКУ із зазначенням деталей щодо них, Комітет у зауваженнях до ДАП висловив побоювання щодо можливого тиску на посадовців, які розслідують ці справи. Свої міркування АМКУ висловив і щодо планів запровадити єдиний відкритий Державний реєстр суб’єктів господарювання, притягнутих до відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії. Комітет посилається на законопроєкт №5431, який містить норми про такий реєстр, а також вказує на обмеження доступу до частини інформації під час воєнного стану та оприлюднення вже зараз інформації про початок розгляду таких справ та рішень за їх результатами.  

Також АМКУ заперечував щодо врегулювання деяких питань на законодавчому рівні, пропонуючи врегульовувати їх на підзаконному рівні — внутрішніми актами Комітету. Це стосується процесуальних можливостей сторін справи, визначення та заміни державного уповноваженого по справі, а також частково питання строків розгляду справ та інших. 

Зауваження Комітету стосуються також питань leniency, державної допомоги суб’єктам господарювання, новел щодо нікчемності та скасування нормативно-правових актів, не погоджених Комітетом. TI Ukraine не підтримує ті з зауважень АМКУ, які спрямовані на збереження надмірних дискреційних повноважень та/або недостатньо прозорих практик (як-от регулювання суттєвих для стейкхолдерів питань внутрішніми інструкціями Комітету, широкі та недостатньо конкретизовані підстави не розпочинати справу з мотивів «недостатньо відчутного впливу на конкуренцію» тощо). Ризикованою, на наш погляд, є ідея базувати положення ДАП на законопроєкті 5431, на який посилається АМКУ, оскільки цей законопроєкт ще не прийнятий парламентом. 

Разом із тим, експерти TI Ukraine визнають за доцільне публічні дискусії на засадах ефективної співпраці та взаємної поваги щодо таких чутливих питань, як ризик тиску на працівників Комітету. Маємо сподівання, що долучення громадськості сприятиме захисту працівників від тиску, зокрема з боку великого бізнесу.

Курс на цифрову трансформацію у публічних закупівлях

У сфері публічних закупівель НАЗК приділило увагу недостатній цифровій трансформації держави. Агентство пов’язує причини проблеми, зокрема, з неефективністю складення тендерної документації для публічних закупівель у сфері інформатизації.

Задля подолання проблеми планують розробити та ввести в експлуатацію новий інструмент підготовки та проведення публічних закупівель у сфері інформатизації. Інструмент дозволить автоматизувати розрахунок очікуваної вартості товару, роботи чи послуги, візуалізувати статистику закупівель.

Позитивним моментом можна вважати те, що для розробки інструмента планується провести дослідження, в ході якого можна буде виявити реальні потреби замовників у сфері інформатизації та потреби функціоналу. Видається, що це підвищить шанси інструмента бути застосовним у реальному житті.

Під час громадського обговорення проєкту ДАП було враховано зауваження експертів TI Ukraine до деяких формулювань, обґрунтування проблеми, виключено посилання на недостатньо репрезентативну статистику.

Разом із тим, опис проблеми у ДАП з цього питання є недостатньо чітким. Зокрема, залишається незрозумілим, які умови «щодо  необхідної наявності в учасника закупівлі електронної комунікаційної мережі» допомагатиме формувати новий інструмент. І чи не призведе це до встановлення нових кваліфікаційних критеріїв щодо учасників.

Зауважимо також, що недостатньо якісна тендерна документація на закупівлі високотехнологічних товарів, на нашу думку, не є проблемою №1 у сфері закупівель у розрізі запобігання корупції. На думку експертів TI Ukraine, антикорупційних заходів потребують, такі проблеми, як відсутність належного контролю за закупівлями, укладенням та звітуванням про прямі договори поза межами тендерних процедур, особливо в умовах воєнного стану. Сподіваємося на дієві кроки на шляху до подолання цих проблем.

Справедливий суд, прокуратура та органи правопорядку

У цьому підрозділі НАЗК врахувало усі коментарі та побажання експертів TI Ukraine — як по суті, так і з точки зору технічних моментів.

Зокрема, ми звертали увагу на проблему розподілу справ між судами і суддями без урахування традиційних правил територіальної підсудності. Адже це може створювати суттєві корупційні ризики, особливо враховуючи наявність районних судів, де правосуддя здійснює один суддя. Вказані положення були вилучені з ДАП. 

Також у ДАП відображено побажання TI Ukraine про те, що варто уніфікувати підхід законодавця щодо встановлення такого стягнення, як позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю. Це визначено у цілі 3.2.1.2. щодо того, що варто опрацювати системність та юридичну коректність підстав відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Висновки

Державна антикорупційна програма є запорукою ефективної антикорупційної реформи України, тому вона заслуговувала на найшвидше прийняття Кабінетом Міністрів України. Проте врахування НАЗК окремих пропозицій громадськості під час підготовки документа, на жаль, залишає бажати кращого. Сподіваємося, що ДАП принесе той ефект, який від неї очікує суспільство.

Юридичний аналіз підготували юридичні радники Transparency International Ukraine Олександр Калітенко, Наталія Січевлюк, Андрій Швадчак, Анна Куц та Павло Демчук.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.