Висновки Єврокомісії про ефективність боротьби з корупцією в Україні

8 листопада на сайті Європейської Комісії з’явилися Основні висновки Звіту про розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2023 рік. Повний Звіт складається зі 152 сторінок. 

Єврокомісія рекомендувала розпочати з Україною переговори про вступ до ЄС. Це зі свого боку мають затвердити 27 країн Євросоюзу на саміті 14 грудня. 

При чому дві антикорупційні рекомендації від ЄК – щодо зняття необґрунтованих правових обмежень повноважень НАЗК у сфері перевірок декларацій чиновників та прийняття закону про підвищення штатної чисельності НАБУ — є пріоритетними. Прогрес за виконанням цих заходів (за умови затвердження країнами ЄС на саміті у грудні) Комісія відстежуватиме для звітування перед Європейською Радою у березні 2024 року. Комісія рекомендує Єврораді затвердити переговорну рамку після того, як Україна прийме ключові заходи.

У вступі до документа Європейська Комісія зазначає, що, попри повномасштабне вторгнення росії в лютому 2022 року та жорстоку агресивну війну, Україна продовжує прогрес у демократичних реформах і реформах верховенства права. А надання Україні статусу кандидата на вступ до ЄС у червні 2022 року ще більше прискорило реформаторські зусилля.

Комісія посилається і на зростання у 2013-2022 рр. показників України в Індексі сприйняття корупції (CPI) з 25 до 33 балів і те, що результат 2022 року найвищий з моменту запуску оновленої методології СРІ.

Розкладемо по полицях, які здобутки Єврокомісія відзначила у боротьбі з корупцією, і що ми маємо зробити далі.

Відновлення е-декларування та робота НАЗК 

Одним із досягнень Єврокомісія відзначає відновлення системи електронного декларування, призупиненої після запровадження воєнного стану. Хоча і з деякими потенційними недоліками, пов’язаними з повноваженнями НАЗК та даними, що підлягають перевірці. Парламент також ухвалив закон, який послаблює адміністративну відповідальність, пов’язану з е-декларуванням, але Президент ще не підписав цей документ. 

Які кроки далі? 

Комісія вважає, що Україні варто вилучити з Закону «Про запобігання корупції» положення, які обмежують повноваження НАЗК: 1) продовжувати перевірки активів, які вже пройшли цей процес та 2) перевіряти майно, набуте декларантами до державної служби без шкоди для правил, що застосовуються з міркувань національної безпеки під час війни.

TI Ukraine підтримує кроки, запропоновані ЄК для забезпечення ефективності системи е-декларування. Ми також закликали до ветування закону, який послаблює адміністративну відповідальність за недостовірне декларування, але Президент справді не застосував до нього вето. Так само ми наголошували на наявності проблем з відновленим е-декларуванням, на які звернули увагу і в ЄС. Адже деякі правки, додані до законодавства разом з відкриттям реєстру декларацій для громадськості, розбалансовують та послаблюють правила декларування. 

Так, ми зазначали, що велика частина новостворених прогалин стосується і відновленого мандату НАЗК проводити перевірки декларацій. Наприклад, те, що тепер не перевірятимуться нерухомість та автівки декларантів, набуті у власність до того, як ці особи офіційно стали декларантами. Або те, що тепер НАЗК заборонено перевіряти відомості з декларацій, вже були перевірених раніше без виявлених порушень. Враховуючи, що якість та повнота раніше проведених перевірок в окремих випадках була вельми неоднозначною, а НАЗК не могло використати весь спектр засобів перевірки, це може стати фактично індульгенцією для декларантів.

Як приклад проблем на практиці ми наводили те, що якщо НАЗК раніше не мало доступу до закордонного реєстру однієї з іноземних держав, а тепер його отримало і виявило незадекларовані корпоративні права, це може не мати для цього декларанта жодних наслідків. Адже колись відомості в розділі про корпоративні права були перевірені НАЗК, а порушень виявлено не було. Інший приклад стосується не так давно отриманого права НАЗК отримувати банківську інформацію без рішення суду, що навряд чи встигло стати систематичною практикою при перевірці. Так само у нас виникали запитання до даних експертиз, якими послуговувалось НАЗК при попередніх перевірках. 

Враховуючи, що термін повноважень чинного керівника агентства закінчується в січні 2024 року, належний і прозорий відбір нового керівника міжнародною відбірковою комісією, як того вимагає закон, буде важливим пріоритетом для України. TI Ukraine, зі свого боку, понад місяць тому закликала розпочати відкритий конкурсний відбір нового очільника Нацагентства.

Про що не згадала Єврокомісія?

Серед вад системи е-декларування, які не згадує ЄК, — те, що тепер можна приховувати всю інформацію про один і той же актив, вказавши його лише в одному розділі декларації. Або те, що з кола декларантів випадають керівники та заступники керівників відокремлених підрозділів та філій юридичних осіб. Ми сподіваємось, що народні депутати звернуть на це увагу теж, адже, на нашу думку,  необхідно якнайшвидше виправити всі вади ухваленням відповідного законопроєкту, не чекаючи 10 грудня, коли відкриється реєстр декларацій. 

Є неточності й у тезі Єврокомісії про те, що Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК визнала агентство загалом ефективним, тоді як міжнародні аудитори не робили висновків ні про ефективність, ні про неефективність органу. При цьому ЄК наголошує, що НАЗК та стейкхолдери мають швидко виконати рекомендації незалежного аудиту.

Кадрові призначення в НАБУ і САП та робота антикорупційної екосистеми 

Нові керівники САП та НАБУ були призначені у липні 2022 року та березні 2023 року після прозорих та меритократичних процедур відбору із залученням незалежних експертів. Після призначення керівників ці інституції посилили співпрацю між собою та активізували розслідування справ про корупцію на найвищому рівні. 

Протягом звітного періоду Україна досягла певного прогресу, зокрема, у створенні та консолідації всеосяжної антикорупційної інституційної бази та поступовому накопиченні досвіду розслідування, судового переслідування та винесення судових рішень у справах про корупцію на найвищому рівні. 

Які кроки далі? 

ТІ Ukraine разом з партнерами вже відзначала високу активність розслідування топкорупційних справ НАБУ та САП. Для забезпечення результативності та сталості зусиль з подолання корупції, Україні потрібно продовжувати ефективну діяльність з розслідувань, судових розглядів та остаточних судових рішень у справах про корупцію на найвищому рівні, включно з арештом та конфіскацією злочинних активів. 

Щоб впоратися з наростальним навантаженням на органи антикорупційної екосистеми, треба збільшити кількість працівників НАБУ, прокурорів САП та суддів Вищого антикорупційного суду. 

Щодо пріоритетної вимоги від ЄК про збільшення чисельності працівників НАБУ, ми теж підтримуємо цей підхід. Наразі, відповідно до ст. 5 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», загальна чисельність працівників центрального та територіального управлінь НАБУ не має перевищувати 700 осіб, зокрема начальницький склад не має перевищувати 500 осіб. Причому у парламенті зареєстровано законопроєкт про збільшення кількості співробітників НАБУ з 700 до 1000 осіб. Однак цей проєкт закону пропонує збільшити граничну чисельність органу лише з 1 січня 2025 року, а такий крок треба зробити раніше, адже тільки процедура відбору нових співробітників Бюро може зайняти багато часу. ЄК, своєю чергою, теж зазначає, що НАБУ терміново потребує додаткового персоналу для роботи над розслідуваннями (детективи, аналітики, технічні працівники), і кадрові питання особливо гостро стоять у трьох регіональних управліннях. 

Іншим пріоритетом реформи має стати реформа судово-експертної служби, щоб забезпечити НАБУ своєчасний і непохитний доступ до судово-експертних знань під час розслідувань корупційних злочинів на високому рівні. На нашу думку, хоч така реформа однозначно потрібна в нашій державі, потреба створити незалежну експертну установу при НАБУ має пріоритет саме зараз, поки відбуватиметься реформа системи загалом. Аналогічно НАБУ повинно мати можливість здійснювати прослуховування телефонних розмов без необхідності покладатися на СБУ для його практичної реалізації. 

У новому дослідженні TI Ukraine, крім згаданих вище вимог,  значилося внесення змін до закону про НАБУ для збільшення кількості детективів та оперативних співробітників. Ми також пропонували Верховній Раді встановити взаємозалежність мінімальної граничної чисельності прокурорів САП, детективів НАБУ і суддів ВАКС, зважаючи на аналіз обсягу кримінальних проваджень, з якими вони мають справу.

Збільшення граничної кількості працівників НАБУ дозволить посилити функцію досудового розслідування. З огляду на інтеграцію України до ЄС, повоєнну відбудову, а також посилення вимог західних партнерів до ефективності протидії топкорупції, на нашу думку, важливо, щоб вказане збільшення штату відбулося саме для заповнення посад, прямо дотичних до функції досудового розслідування. А директору НАБУ ми рекомендували вже зараз вжити заходи щодо оптимізації штатної чисельності департаментів НАБУ, незадіяних прямо або опосередковано в досудовому розслідуванні, і так отримати додатковий резерв для посад детективів та оперативних співробітників.

Також треба впорядкувати та вдосконалити матеріальне та процесуальне кримінальне законодавство. Бо проблеми його якості та й загалом застосування ми вже можемо побачити у рішеннях про закриття кримінальних проваджень через, на думку суддів, неправильного субʼєкта продовження строків досудового розслідування.

Крім того, ЄК вказує, що САП потребує додаткового захисту від можливого неправомірного втручання, і це варто зробити через удосконалення процедур відбору керівника САП та її ключових посадових осіб, підвищення  організаційної та процесуальної автономії САП, а також покращення системи підзвітності. Окремо ми теж згадували про довгоочікувану потребу посилення самостійності САП та вдосконалення процедури конкурсного відбору на адміністративні посади в орган та посади прокурорів.

Адже нині в багатьох питаннях організації своєї роботи Спеціалізована антикорупційна прокуратура залежить від Офісу Генерального прокурора. Наприклад, САП не має відділу документообігу, тож усе її листування проходить через відділ діловодства Офісу Генпрокурора. Це ж стосується і процесуальних питань: коли повноваження попереднього керівника САП припинилися, усі клопотання про обшуки у спеціальних субʼєктів (наприклад, суддів) детективи НАБУ мусили погоджувати у Генерального прокурора. Тож САП необхідно визначити окремою юридичною особою в системі органів прокуратури, як і пропонує ЄК, – це одна з основ забезпечення незалежності інституції.

Також у нас є запитання до порядку проведення конкурсу на адміністративні посади, тобто керівника САП, його заступників та керівників управлінь. Це важливо, адже останній конкурс на керівника цієї інституції зазнав гучної й аж ніяк не найкращої слави. Він тривав майже рік, а коли за результатами комплексного оцінювання визначився переможець Олександр Клименко, комісія ще пів року відмовлялась оприлюднювати результати та офіційно оголошувати його переможцем. Тому варто вдосконалити процедуру утворення та функціонування конкурсної комісії з відбору осіб на адміністративні посади в САП (керівник САП та його заступники) аналогічно до інших конкурсів, — як-от у конкурсах на посаду очільника НАБУ чи НАЗК.

На сьогодні в Законі України «Про прокуратуру» також відсутні положення, які б регулювали порядок проведення зовнішньої незалежної оцінки діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (такий аудит необхідно запровадити), а дисциплінарні провадження щодо прокурорів САП здійснюються в загальному порядку.

Затвердження Державних антикорупційних стратегії та програми 

Були прийняті нові законодавчі, стратегічні та інституційні вдосконалення, серед яких прийняття національної Антикорупційної стратегії, яка супроводжується всеосяжною Державною програмою з її реалізації.

Окремо Комісія підкреслює, що Україна запустила ІТ-систему для контролю за виконанням ДАП (про цей дуже змістовний портал TI Ukraine розповідала тут), а також Єдиний портал повідомлень викривачів. 

Які кроки далі? 

Слід продовжувати своєчасне та неухильне виконання Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки. ЄК наголошує, що законодавча база щодо захисту викривачів має бути завершена та повністю узгоджена з acquis ЄС, що включає і «широку дефініцію» викривача, яку вже давно адвокує TI Ukraine, і яка включена до ДАП та Антикорстратегії.

Про що не згадала Єврокомісія?

TI Ukraine вітала ухвалення Антикорупційної стратегії та Державної антикорупційної програми (ДАП), однак, крім підтримки, вказувала й на недоліки ухвалених документів (не зазначених ЄК), при усуненні яких ці документи могли б бути ще кращими. 

Так, наприклад, розділ ДАП, присвячений запобіганню та врегулюванню конфліктів інтересів, не порушує проблеми, які рекомендували розвʼязати і міжнародні експерти, зокрема GRECO за результатами 4-го раунду оцінювання. Там ішлося про відсутність визначення терміну «загальновизнані уявлення про гостинність», який використовується при оцінці дозволених чиновникам подарунків. Без уваги НАЗК як розробника ДАП залишились і заходи, що обмежують дієвість фінансового контролю — наприклад, проблема відсутності єдності практики проведення повних перевірок декларацій тощо. Хоча ЄК наголошує, що недоліки в правилах автоматизованої перевірки е-декларацій досі існують, і НАЗК має розглянути їх у середньостроковій перспективі.

А з Антикорстратегії перед голосуванням у парламенті головний комітет вилучив відкритий, прозорий та об’єктивний конкурсний добір на посаду Генерального прокурора, що проводиться незалежною комісією з належною увагою до професійності та доброчесності кандидатів. Також документ не дорахувався конкурсу на керівництво Національної поліції задля мінімізації політичного впливу.

Однак навіть за таких результатів ми продовжуємо наголошувати, що саме парламент має ухвалювати подібний документ і цим демонструвати, зокрема, політичну волю до боротьби з корупцією. Бо однією з дискусійних тез ЄК, яку ми не підтримуємо, є необхідність переглянути ухвалення законом державної антикорупційної стратегії, адже затримка в ухваленні цього документа на рівні парламенту суттєво заблокувала ефективне формування політики та моніторинг реалізації антикорупційних реформ.

Висновки 

Значна більшість антикорупційних рекомендацій Європейської Комісії узгоджуються із тим, що ми неодноразово зазначали у своїх матеріалах та дослідженнях. 

Серед іншого, ЄК згадувала у своєму повному Звіті заходи, які стосуються антиолігархічного законодавства, лобіювання, боротьби з відмиванням коштів, політично значущих осіб (РЕР), судової реформи та реформи КСУ, приватизації та корпоративного управління тощо.

Водночас TI Ukraine у своїх дослідженнях та юридичних аналізах пропонувала додаткові кроки, не згадані Єврокомісією, але які здатні посилити спроможність та ефективність діяльності антикорупційної екосистеми. Тільки у нашому дослідженні спроможності, управління і взаємодії органів антикорупційної інфраструктури міститься 85 рекомендацій, 25 з яких є пріоритетними. Окремо ми надавали 16 рекомендацій щодо посилення антикорупційних заходів заради забезпечення прозорої відбудови. 

Також серед наших рекомендацій, виконання яких могло б ще більше покращити наші показники в Індексі сприйняття корупції (СРІ), є чотири комплексні кроки, які допоможуть покращити рівень боротьби з корупцією та сприятимуть ефективному відновленню України (деякі з них вже були виконані цьогоріч, а інші ще очікують на своє виконання). Хоча часто попередні рекомендації виконувалися владою частково або не виконувались зовсім, ми сподіваємось, що після звіту Єврокомісії та початку перемовин про вступ України до ЄС просування на шляху антикорупційних реформ прискориться ще більше.