Що пропонують змінити

Уряд пропонує визначити, що справи про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, залежно від складності, будуть розглядатися суддею ВАКС одноособово або колегіально у складі трьох суддів цього суду.

А справи про застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», будуть розглядатися протягом 30 днів з дня надходження позовної заяви до суду, без вказівки на специфіку колегіального розгляду цієї категорії справ.

При цьому в прикінцевих та перехідних положеннях цього закону визначено, що попередні правила про колегіальний розгляд будуть діяти у справах:

• про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, провадження в яких відкрито до набрання чинності цим Законом;
• про застосування санкції, передбаченої пунктом 11 частини першої статті 4 Закону України «Про санкції», провадження в яких відкрито до набрання чинності цим Законом.

Що слід вдосконалити

Проєкт закону дійсно пропонує доречні та актуальні зміни, які можуть вплинути на підвищення ефективності розгляду як справ про цивільну конфіскацію, так і санкційних проваджень ВАКС. Крім цього, в останньому звіті з моніторингу роботи ВАКС ми звертали увагу парламенту на те, що слід запровадити одноособовий розгляд для справ про цивільну конфіскацію.

Щодо справ про цивільну конфіскацію, то потребує деталізації положення про те, яким чином суддя ВАКС буде розв’язувати питання про одноособовий або колегіальний розгляд справи. 

Механізм «розширення» складу суду через складність справи не новий для процесуальних законів. Така можливість є в адміністративному та господарському процесах: справа, яка має слухатися одноособово, може розглядатися колегією за власною ініціативою суду або за ініціативою учасника справи. Водночас у цих прикладах визначена стадія, коли склад суду можна «розширити» – до закінчення підготовчого засідання або ж до початку розгляду, якщо таке засідання не проводиться. Про розгляд справи у колегії суд приймає окрему ухвалу. 

Законопроєкт не містить пропозиції щодо стадії, на якій має розв’язуватися це питання, за чиєю ініціативою (виключно суду чи також учасників), а також форма ухвалення такого рішення. Також важливо встановити критерії складності, якими суд може керуватися, ініціюючи колегіальний розгляд. Це також допоможе суддям краще мотивувати рішення про колегіальний розгляд справи, адже дасть опору для аргументів. 

Ці аспекти потрібно доопрацювати, щоб нівелювати ризик майбутнього оскарження рішень через те, що розгляд відбувався не «судом, встановленим законом». До прикладу, критерієм розмежування одноособового чи колегіального розгляду може бути посада особи, яка є відповідачем.

Міжнародні інституції неодноразово вказували на потребу визначити чіткі правила та критерії для формування складу суду для розгляду у справі. Пропозиція законопроєкту по суті запроваджує винятки у формуванні складу суду на основі складності справи. Раніше Венеційська комісія (ВК) вказувала, що розподіл справ між окремими суддями має максимально ґрунтуватися на об’єктивних і прозорих критеріях, заздалегідь встановлених законом або спеціальними актами на основі закону, наприклад, у регламенті суду. Комісія заявляла, що винятки до цих критеріїв повинні бути обґрунтованими. 

З іншого боку Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи щодо суддів у контексті незалежності вказували, що справу не слід відкликати у конкретного судді без поважних причин. Рішення про відкликання справи у судді має так само прийматися на основі об’єктивних, заздалегідь встановлених критеріїв та відповідно до прозорої процедури органу влади в судовій владі. І хоч такі висновки сформульовані у контексті процедури розподілу та відкликання справи, їх можна поширити й на процедуру «розширення» складу суду, адже такий процес також призводить до зміни складу суду у справі. 

Якщо ж говорити про одноособовий розгляд справ про санкційну конфіскацію, то така зміна є також виправданою з погляду потреби зменшити навантаження на суддів. Втім доречно було б щоб вона супроводжувалася також збільшенням процесуального строку на подання апеляційної скарги, адже її розглядає якраз колегія АП ВАКС. 

Наразі учасники справи та їхні представники можуть подати апеляційну скаргу на рішення ВАКС протягом п’яти днів з дня проголошення цього рішення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного рішення та його опублікування на офіційному вебсайті ВАКС. Аналогічний строк відведено КАСУ також для подання відзиву — пʼять днів з дня одержання позовної заяви.

Transparency International Ukraine давно наголошує на необхідності збільшити процесуальні строки у санкційних справах, зокрема строку на подання відзиву на позов та строку на подання апеляційної скарги на рішення першої інстанції. Адже коли ми говоримо про процесуальні права у санкційних справах, ідеться не лише про підсанкційних осіб, але й про Міністерство юстиції, яке також може оскаржувати в апеляції рішення суду першої інстанції та третіх сторін, а ними часто є непідсанкційні українські компанії і громадяни.

Ми пропонуємо збільшити строки на подання відзиву та апеляційне оскарження до 15 днів, зважаючи на стандарти КАСУ.  При цьому варто врахувати екстраординарність механізму стягнення та обмеження його застосування виключно періодом воєнного стану. Чинний порядок обчислення цих строків не потребує змін.

Висновки

Transparency International Ukraine рекомендує приймати проєкт закону №14033 в цілому лише після доопрацювання, яке має бути спрямоване на:

• конкретизацію критеріїв складності справ про цивільну конфіскацію, які мають розглядатись суддями ВАКС колегіально; також необхідно визначити, на якому етапі, за чиєї ініціативи та у якій формі приймається рішення про такий розгляд;
• збільшення процесуальних строків на подання апеляційної скарги та відзиву на позовну заяву до 15 днів з дня проголошення або опублікування рішення та з дня одержання позовної заяви відповідно.

Як зараз врегульовані питання

Питання, яких стосується законопроєкт, зараз врегульовані Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУпАП), Кримінальним кодексом України (КК), Кримінальним процесуальним кодексом України (КПК), Цивільним процесуальним кодексом України (ЦПК), а також Законами України «Про запобігання корупції» та «Про військовий обов’язок і військову службу». Вони передбачають такі види відповідальності за недостовірне декларування.

• Адміністративна відповідальність за недостовірне декларування за ст. 172-6 КУпАП настає за подання неправдивих відомостей на суму 100–500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (ПМ) (302 800 – 1 514 000 грн або 7 300 – 36 500 дол. США за курсом Національного банку України (НБУ) на 5 червня 2025 року).
• Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування за ч. 1 ст. 366-2 КК настає за подання неправдивих відомостей на суму 500–2000 ПМ (1 514 000 – 6 056 000 грн або 36 500 – 146 000 дол. США) у вигляді штрафу від трьох до чотирьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (НМДГ) (51 000 – 68 000 гривень або 1 230 – 1 640 доларів США).
• Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування за ч. 2 ст. 366-2 КК настає за подання неправдивих відомостей на суму понад 2000 ПМ (6,056 млн грн  або 146 000 дол. США) у вигляді штрафу від чотирьох до пʼяти тисяч НМДГ (68 000 – 85 000 грн або 1 640 – 2 050 дол. США).
• Позови про конфіскацію та стягнення в дохід держави необґрунтованих активів в рамках цивільної конфіскації за ст. 290 ЦПК предʼявляються при розбіжностях між їх вартістю та законними доходами від 500 ПМ (1 514 000 грн або 36 500 дол. США).
• Незаконне збагачення за ст. 368-5 КК передбачає набуття з перевищенням законних доходів активів вартістю понад 6 500 НМДГ (9 841 000 грн або 237 250 дол. США).
• Детективи НАБУ можуть розслідувати справи за ст. 216 КПК при таких розмірах предмета кримінального правопорушення, якщо злочин вчинила службова особа з державних органів, правоохоронних органів, армії, місцевої влади або державних/комунальних підприємств: 500 і більше ПМ за ст. 354, 368, 369, 369-2 КК (1 514 000 грн або 36 500 дол. США) і понад 2000 ПМ за ст. 191, 206-2, 209, 210, 211, 364, 410 КК (6 056 000 грн або 146 000 дол. США).
• Не встановлений строк перебування осіб за ст. 59 Закону України «Про запобігання корупції» у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення («Реєстр порушників», раніше «Реєстр корупціонерів»).

Що пропонується у законопроєкті в редакції Комітету

Новими нормами нардепи хочуть змінити критерії кримінальної та адміністративної відповідальності у сфері декларування та незаконного збагачення, коло осіб та пороги застосування цивільної конфіскації, підслідність НАБУ, а також встановити граничні строки перебування осіб у Реєстрі порушників тощо.

Далі детальніше розглянемо, які зміни з’явилися в законопроєкті після розгляду Комітетом.

1. Адміністративна відповідальність за недостовірне декларування наставатиме за подання неправдивих відомостей на суму 150–750 ПМ (454 200 – 2 271 000 грн або 10 950 – 54 750 дол. США).

2. Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування наставатиме за подання неправдивих відомостей на суму 750–2500 ПМ (2 271 000 – 7 570 000 грн або 54 750 – 182 500 дол. США), зокрема, у вигляді штрафу від чотирьох до шести тисяч НМДГ (68 000 – 102 000 грн або 1 640 – 2 460 дол. США). 

3. Кримінальна відповідальність за недостовірне декларування наставатиме за подання неправдивих відомостей на суму понад 2500 ПМ (7,57 млн грн або 182 500 дол. США), зокрема, у вигляді штрафу від шести до восьми тисяч НМДГ (102 000 – 136 000 грн або 2 460 – 3 280 дол. США).

Підвищення порогів адміністративної на 50% та кримінальної відповідальності на 25-50% за недостовірне декларування не викликає у нас критичних зауважень. Після ухвалення запропонованих норм у доларовому еквіваленті такі пороги більше корелюватимуться з межами, що діяли при відновленні декларування після руйнівного рішення Конституційного Суду України у кінці 2020 року. На момент прийняття нового закону долар США коштуватиме приблизно на 50% більше, ніж у день ухвалення парламентом чинних порогів 4 грудня 2020 року — 28,30 грн проти 41,48 грн за долар США станом на 5 червня 2025 року, а підвищення максимального порогу кримінальної відповідальності за ч. 2 ст. 366-2 КК становить навіть не 50, а 25% — 2500 ПМ проти 2000 ПМ. 

Крім того, підвищення порогів кримінальної відповідальності супроводжуватиметься і відповідним зростанням штрафів, тому таку ініціативу законодавця можна загалом схвалити. Проте, оскільки запропоновані зміни матимуть зворотну дію в часі, частину поточних розслідуваних справ доведеться закрити.

4. Позови про конфіскацію та стягнення в дохід держави необґрунтованих активів в рамках цивільної конфіскації за ст. 290 ЦПК предʼявлятимуться при розбіжностях між їх вартістю та законними доходами від 750 ПМ (2,271 млн грн або 54 750 дол. США).

Аргумент щодо знецінення гривні застосовний і до підвищення на 50% порогу для цивільної конфіскації — з 500 до 750 ПМ. Зараз долар коштує на 67% більше, ніж 31 жовтня 2019 року, у день ухвалення чинних порогів, коли він коштував 24,99 грн. Тому така зміна теж не викликає застережень. 

Подібні тези щодо знецінення гривні висловлює у своїй позиції до головного Комітету і САП. Раніше ми зазначали, що такий поріг прямо повʼязаний з ефективністю інструменту цивільної конфіскації. Адже витрати держави загалом на організацію процесу цивільної конфіскації — збір доказів прокурором та доведення в суді необґрунтованості активу — мають відповідати результативності процесу.

5. Незаконне збагачення передбачатиме набуття з перевищенням законних доходів активів вартістю понад 3 000 ПМ (9,084 млн грн або 219 000 дол. США) і розширюється по колу осіб разом з цивільною конфіскацією на підпункт «ґ» пункту 2  статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».

Збільшення переліку осіб, щодо яких можна подавати позови про стягнення необґрунтованих активів та щодо яких буде діяти стаття КК про незаконне збагачення, рекомендувала САП. Як наслідок, у редакції законопроєкту після розгляду Комітетом з’явилася пропозиція розширити коло осіб, які підпадають під незаконне збагачення та цивільну конфіскацію. 

Так, після прийняття нових норм можливості для застосування цих інститутів також поширяться на голів та членів експертних команд з оцінювання повсякденного функціонування особи, а також голів, їх заступників, членів та секретарів позаштатних постійно діючих військово-лікарських і лікарсько-льотних комісій. На нашу думку, ця новація заслуговує на підтримку.

6. Детективи НАБУ можуть розслідувати справи за ст. 216 КПК при таких розмірах предмета кримінального правопорушення, якщо злочин вчинила службова особа з державних органів, правоохоронних органів, армії, місцевої влади або державних/комунальних підприємств: понад 5000 ПМ за ст. 191, 206-2, 209, 210, 211, 364, 410 КК (15,14 млн грн або 365 000 дол. США). 

Ця пропозиція узгоджується з висновками зовнішньої незалежної оцінки, які схвально поставились до політики пріоритезації кримінальних проваджень в НАБУ.

7. Строк зберігання відомостей до їх виключення з Реєстру порушників за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень становитиме:

• при притягненні до цивільноправової та адміністративної відповідальності – 1 рік;
• при притягненні до кримінальної відповідальності – до погашення або зняття судимості з особи;
• при застосуванні заходів кримінально-правового характеру до юридичних осіб – 5 років.

Ще у 2023 році Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК відзначила, що слід розв’язати цю проблему, адже її можна сприйняти як непропорційне втручання у права таких осіб. Ми в TI Ukraine тоді підтримали цю рекомендацію міжнародних аудиторів. 

8. Доповнюються прикінцеві та перехідні положення щодо мобілізації обвинувачених у тяжких та особливо тяжких корупційних злочинах. 

Суд може зупинити кримінальне провадження щодо особи, яка звинувачується у тяжкому чи особливо тяжкому корупційному злочині та призвана на військову службу під час мобілізації або за контрактом, якщо встановить, що її безпосередня участь у заходах для оборони України унеможливлює участь у судовому процесі, включаючи дистанційні слухання через відеоконференцію.

Проте законопроєкт 13271-1 не пропонує зупиняти перебіг строків давності при мобілізації обвинувачених, як це визначено в проєкті закону № 13284, що перебуває на розгляді парламенту.

Як можна далі посилити позитивні норми законопроєкту

У майбутньому при покращенні законопроєкту 13271-1 законодавцям варто розглянути зниження порогів кримінальної відповідальності за брехню в деклараціях, а також подовження відповідних строків давності. Наприклад, зараз недостовірне декларування залишається нетяжким злочином зі строком давності 3 роки, якого на практиці може бути недостатньо для розслідування та судового розгляду.

До того ж нардепам варто врахувати, що чинна санкція за незаконне збагачення у вигляді позбавлення волі на строк від 5 до 10 років має більш стримувальний характер з погляду майбутньої поведінки та оцінки ризиків особою, ніж цивільна конфіскація. І відповідно, подальше зниження порогу для незаконного збагачення матиме коригувальний вплив на можливий рівень корупції, що можна загалом оцінити позитивно з погляду боротьби з корупцією. 

Якщо ж говорити про конкретні рекомендації до законопроєкту, ми в Transparency International Ukraine переконані, що можна було б розширити зміни до ст. 290 ЦПК, чітко передбачивши повноваження НАЗК збирати докази без спеціальних процедур. За чинною редакцією ч. 5 ст. 290 ЦПК, НАБУ та САП, а у визначених законом випадках – ДБР та Генеральна прокуратура України вживають заходів щодо виявлення необґрунтованих активів та збору доказів їх необґрунтованості, тоді як НАЗК у цьому переліку немає. 

Так само у фінальній версії законопроєкту варто продовжувати розширювати коло осіб, щодо яких може бути застосована цивільна конфіскація, та удосконалити цей механізм в цілому. Раніше ми в Transparency International Ukraine присвятили проблемам цивільної конфіскації окреме дослідження з відповідними рекомендаціями щодо покращення реалізації цього інституту. 

Також законопроєкт не розв’язує проблему реалізації наслідку цивільної конфіскації, який передбачає автоматичне звільнення посадовців. У межах цивільної конфіскації, крім самого стягнення необґрунтованого активу, винного мають звільнити з посади після набрання законної сили рішення суду, з винятком щодо народних депутатів. Водночас уже відома практика, яка суперечить цій нормі. 

Так, одне з рішень АП ВАКС про конфіскацію набрало законної сили 3 грудня 2024 року, і на виконання вимог Закону «Про запобігання корупції» директор ДБР звільнив працівника ДБР з посади. Але вже 12 лютого 2025 року очільник Державного бюро розслідувань повторно призначив цього працівника на посаду з 18 лютого, користуючись тим, що Закон «Про Державне бюро розслідувань» не забороняє повторне призначення особи. 

Подібна практика підриває механізм цивільної конфіскації і може сприяти виникненню психологічного рішення публічного службовця набути необґрунтовані активи. Адже, як наслідок, він може ризикувати тільки їхнім стягненням після судового розгляду, але йому може не загрожувати звільнення з посади, на якій можна продовжувати набувати таке необґрунтоване майно. 

Ще один нюанс запропонованих норм полягає в тому, що зниження на 0,75 млн грн порогу для незаконного збагачення і відповідно верхньої межі цивільної конфіскації має двозначну природу, тобто такі зміни мають як плюси, так і мінуси.  

Така зміна не узгоджена з порогом посиленої кримінальної відповідальності за недостовірне декларування — 3000 ПМ проти 2500 ПМ. Тому оптимально було б узгодити пороги посиленої санкції за брехню в декларації та незаконне збагачення, яке вмикається не на початку межі посиленої брехні. Це дає можливості декларанту не підпадати під відповідальність за незаконне збагачення, користуючись прогалиною у 1,5 млн грн між порогами. 

З іншого боку, можливості для якісної цивільної конфіскації досі залишаються меншими, ніж це було б доречно. Нагадаємо, що у цивільної конфіскації нижчий стандарт доказування, що робить її легшим для застосування інструментом. Вона базується на принципі «балансу ймовірностей», де тягар доведення того, що активи є швидше необґрунтованими, а не набутими з законних джерел, покладається на державний орган. У незаконному збагаченні ж має бути суттєво сильніша доказова база для обвинувального акту, де винуватість декларанта держава повинна довести «поза розумним сумнівом», оскільки всі сумніви у кримінальному процесі мають тлумачитись на користь підозрюваного. 

На сьогодні після виправдувального рішення суду щодо обвинуваченого у незаконному збагаченні САП не має можливостей застосовувати до таких осіб інструмент цивільної конфіскації. А тому зниження порогу незаконного збагачення і потрапляння кейсу у поле незаконного збагачення з можливим виправданням підозрюваного не має закривати можливість для цивільної конфіскації в суді. На це у розрізі закриття кримінальної справи зважає і САП у своїй позиції. 

Для розв’язання проблеми було б краще, якби САП отримала повноваження проводити процесуальне керівництво у всіх справах про незаконне збагачення, що зараз не передбачено законодавством. У такому випадку прокурори САП змогли б оцінювати в кожній окремій справі її судові перспективи у кримінальному чи цивільному процесах. Проте це не має перевантажувати орган, адже його спроможність розширюється, а справи про незаконне збагачення можуть стосуватись активів лише з 2019 року. Крім цього, подання обвинувального акту повинно переривати строки позовної давності для звернення з заявою про цивільну конфіскацію. Однак таких ініціатив у законопроєкті немає, тож його варто вдосконалити зокрема у цій частині.

Не слід виключати і можливість НАБУ розслідувати інші справи, які не охоплюватимуться оновленими розмірами кримінального правопорушення або завданої шкоди. Адже прокурор має повноваження передати справу детективам НАБУ, якщо злочин спричинив або міг спричинити тяжкі наслідки для суспільства чи держави, а детективи НАБУ мають повноваження розслідувати справи інших органів за рішенням директора та згодою прокурора САП. Для цього слід вдосконалити порядок витребування таких справ і взаємодії НАБУ і САП з іншими органами розслідування.

І не менш важливо при розвʼязуванні питання щодо відсутності максимального періоду перебування порушників у так званому «Реєстрі корупціонерів» врахувати, що строки судимості за ст. 89 КК достатньо короткі, наприклад, при укладенні угоди, яка передбачає звільнення від реального покарання (максимум 3 роки). Тому потрібно збільшити тривалість іспитового строку, який встановлюється при такій угоді, щонайменше до 6 років, як це пропонував урядовий законопроєкт про угоди зі слідством. 

Ми не маємо застережень до запропонованих у законопроєкті 13271-1 встановлених строків перебування у Реєстрі порушників за умови, якщо до кримінального закону надалі внесуть зміни щодо збільшення строків судимості (щонайменше до 6 років, як це пропонувалось урядовим законопроєктом про угоди зі слідством), а також додадуть строк за дисциплінарне правопорушення. Пропозиція НАЗК вилучати осіб тільки з публічної частини Реєстру також, на нашу думку, заслуговує на розгляд законодавця. 

Які положення первинного законопроєкту змінили або вилучили з редакції Комітету?

У переважній більшості під час розгляду Комітетом вдалося прибрати з первинної версії законопроєкту найбільш критичні норми.

Так, небезпечною частиною первинного законопроєкту було звуження підслідності НАБУ, яка і так недосконала через те, що не охоплює низку топчиновників. Таке зниження підслідності могло відбутися після зростання порогів у сфері недостовірного декларування. Якби правки депутатів прийняли, це призвело б до того, що нові справи опинилися б не у системі НАБУ-САП-ВАКС, а у системі ДБР – Нацполіція — Офіс Генерального прокурора — суди загальної юрисдикції. А це значно знизило б ефективність досудового розслідування та судового розгляду таких справ у частині невідворотності покарання. 

Оскільки НАБУ, САП та ВАКС отримали законодавчу можливість розширити свій штат, такі обмеження законодавця їх підслідності та підсудності не були послідовними. Навпаки — НАБУ має отримати можливість для досудового розслідування незаконного збагачення та недостовірного декларування незалежно від посади декларанта, якщо він досягнув порогів предмета правопорушення.

Комітет відхилив пропозицію підвищити мінімальні розміри хабарів для розслідування НАБУ, що могло б дозволити серйозним корупціонерам уникнути відповідальності через передачу їхніх справ менш спеціалізованим органам — ДБР або Нацполіції. Наприклад, зараз судять заочно депутата Київради Владислава Трубіцина, а також ще п’ятьох осіб в отриманні 1,39 млн грн хабаря за розміщення точок роздрібної торгівлі в столиці. І якби такі зміни внесли, ця справа та подібні вже не були б у фокусі НАБУ. 

Також у первинній редакції пропонувалося, що строк здійснення моніторингу способу життя від НАЗК не зможе перевищувати чотирьох місяців з дня прийняття відповідного рішення та здійснюватиметься виключно щодо активів, доходів, витрат, послуг й інших елементів способу життя, набутих, здійснених чи отриманих під час перебування на посаді, без права проводити його стосовно кандидатів на посади. Такі положення були виключені з редакції Комітету.

Взагалі питання строку моніторингу способу життя (МСЖ) за оптимальних умов не мали б розглядатися на рівні закону, як занадто дрібні для уваги законодавця з погляду юридичної техніки. Водночас долучення таких норм у законопроєкт 13271-1 виглядало радше як вимушений крок, оскільки саме НАЗК жодного разу не обмежувало себе у строках проведення моніторингу на рівні власних підзаконних нормативно-правових актів та методичних рекомендацій. 

Відповідно до нашого дослідження механізму МСЖ, така безстроковість здатна спричинити як надмірне втручання у персональне життя декларантів, заборонене законом, так і відповідне порушення ст. 8 Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) щодо права на повагу до приватного і сімейного життя — з потенційними справами в ЄСПЛ проти України. 

Також НАЗК вже повідомляло на засіданні Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики, що у 2023 році мінімальний строк проведення МСЖ склав 3,5 місяці, середній строк процедури становив 10 місяців, а максимальний – 18 місяців. У 2024 році мінімальний строк був вже 2 місяці, середній строк – 9 місяців, максимальний – 15,5 місяців. В умовах, коли держава має всього 4 роки (з дня набуття оскаржуваних активів) строку позовної давності у справах щодо визнання активів необґрунтованими, витрачати 1,5 року на проведення МСЖ — це надто багато. Тож називати таку процедуру ефективним інструментом дещо недоречно. При цьому важливий нюанс полягає в тому, що, на відміну від строків давності притягнення до відповідальності, ці строки позовної давності рахуються до звернення в суд із позовом. 

Тому запровадження строку у 4 місяці можна було б підтримати, якби також передбачалася умова для його обґрунтованого продовження ще на 2 місяці. Пропозиція НАЗК до головного Комітету визначити строк МСЖ у 180 днів з можливістю його продовжити ще на 180 днів не була релевантною, оскільки 1 рік потенційного МСЖ не розвʼязує проблему його завеликої тривалості. З цих же міркувань пропозицію САП залишити безстроковість МСЖ теж не варто враховувати. Тож у майбутньому строки моніторингу необхідно врегулювати на рівні відповідного порядку НАЗК.

Більш небезпечними у первинній версії законопроєкту були пропозиції обмежити сам предмет МСЖ виключно активами, набутими на посаді, без перевірок активів членів сімʼї декларанта або третіх осіб, що можна робити зараз. З погляду цілей системи електронного декларування, такі зміни створили б не тільки велику прогалину в законі й можливість легалізувати набуті активи, звільнившись і поновившись на посаді згодом, або створювати фікцію, що вони набуті до вступу на посаду. Це створило б небезпечний прецедент обмежень, який надалі можна було б поширити і на повні перевірки декларацій. Хоча законопроєкт 13271-1, на відміну від негативних пропозицій основного законопроєкту 13271 від Сергія Власенка, не зачіпає повні перевірки, законодавець міг би використати таку новацію як аналогію і в майбутньому обмежити так само предмет повних перевірок. 

Нагадаємо, що міжнародні стандарти передбачають наявність однієї процедури перевірок декларацій, а не їхнього розмаїття. Саме тому Transparency International Ukraine пропонувала взагалі скасувати МСЖ як дублювальну повні перевірки процедуру. У випадку ж залишення моніторингу у законодавстві, його варто розглядати як засіб попередньої перевірки конкретних можливих фактів зловживань, виявлених проактивно працівниками НАЗК у ході інформаційно-аналітичної роботи за прикладом НАБУ, чого зараз НАЗК не проводить. І при провалі такого МСЖ декларантом Агентству варто запускати вже повну перевірку, де перевіряти усі розділи декларації. Такі положення теж можна додати до доопрацювання законопроєкту.

У первинній редакції законопроєкту пропонувалося не комплексно встановити строк перебування порушників у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення («Реєстр порушників», раніше «Реєстр корупціонерів»). Ішлося про те, що такий строк не може перевищувати аналогічний, передбачений статтею 39 КУпАП, якщо особу піддано адміністративному стягненню (1 рік), та строки, визначені статтею 89 КК, якщо особу було засуджено за вчинення кримінального правопорушення (строки погашення судимості – від 1 до 8 років). Але первинний законопроєкт зареєстрували без згадки строковості перебування в Реєстрі через цивільноправові, дисциплінарні заходи чи відповідальність юридичних осіб. Тому редакція Комітету є більш комплексною та цілісною.

Висновки

TI Ukraine вважає, що законопроєкт 13271-1 необхідно ухвалити за основу з майбутнім доопрацюванням його відповідно до наших рекомендацій. До цього покращення варто долучити міжнародних партнерів, а також представників громадянського суспільства та антикорупційних органів. Ми погоджуємось із рішенням Комітету щодо відхилення інших альтернативних законопроєктів №13271, №13271-2. 

Для такого покращення законопроєкту ми рекомендуємо:

• знизити адміністративний з 0,3 до, наприклад, 0,15 млн грн та кримінальний з 1,5 та 6 до, наприклад, 1,2 та 2,4 млн грн пороги для відповідальності за недостовірне декларування та для застосування цивільної конфіскації з 1,5 до, наприклад, 1,2 млн грн;
• передбачити повноваження НАЗК виявляти необґрунтовані активи та збирати докази їх необґрунтованості за ст. 290 ЦПК без обмежень спеціальними процедурами, а також вдосконалити механізм цивільної конфіскації відповідно до рекомендацій нашого окремого дослідження; 
• запровадити гнучку можливість перейти до цивільної конфіскації із кримінального процесу незаконного збагачення на основі оцінки прокурорами САП доказової бази конкретних справ, але для цього всі провадження щодо незаконного збагачення та цивільної конфіскації (зі збереженням винятку щодо посадових осіб НАБУ, САП та ВАКС) мають йти через САП;
• необхідно вдосконалити механізми витребування справ при наданні НАБУ повноважень розслідувати незаконне збагачення та недостовірне декларування незалежно від рівня посади декларанта, якщо він досягнув поріг для відповідальності;
• предмет МСЖ, за умови залишення цього механізму в законодавстві, необхідно скоригувати в інший бік – передбачити в рамках нього можливість НАЗК здійснювати проактивну інформаційно-аналітичну роботу за прикладом НАБУ з пошуку та попередньої перевірки конкретних можливих зловживань;
• узгодити пороги посиленої кримінальної відповідальності за недостовірне декларування та незаконне збагачення, наприклад, знизивши їх до 2,4 млн грн;
• розглянути пропозицію НАЗК вилучати осіб лише з публічної частини Реєстру порушників, додати строк перебування у Реєстрі за дисциплінарне правопорушення;
• збільшити строки судимості щонайменше до 6 років, у тому числі для тих, хто умовно звільнений від покарання.

Наразі законопроєкт 13271-1 змінює важливі елементи кримінальної відповідальності та юрисдикції НАБУ і містить низку позитивних новацій. Але за умови подальшого вдосконалення тексту законопроєкту залишається потенціал для більш позитивного впливу на ефективність антикорупційної політики.

Що таке цивільна конфіскація?

Визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави або простими словами цивільна конфіскація – це правовий інструмент, за допомогою якого суд примусово відбирає у недоброчесних посадовців майно, на купівлю якого у них не могло бути грошей та можливостей.

Візьмемо за приклад справу депутата Криворізької райради Григорія Рябикіна. У 2021 році він разом з дружиною купив елітний автомобіль Mercedes-Benz S 450 за 3,6 млн грн, проте на момент купівлі вони загалом мали збережень та доходів лише на 1,7 млн грн. Звідки у Рябикіна з’явилися додаткові 1,9 млн грн, депутат не зміг пояснити, тому суд визнав ці кошти необґрунтованими та конфіскував їх в дохід держави.

Для цивільної конфіскації неважливе доведення вини людини у вчиненні злочину чи іншого правопорушення. Важливим є лише факт отримання активу, законність якого неможливо підтвердити. 

Тут цікаво, що конфіскація необґрунтованих активів не є покаранням – це лише спосіб відібрати у посадовців те майно, яке вони отримали незаконно та походження якого намагалися приховати від очей правоохоронців.

Яскраво ілюструє це колишній очільник Департаменту превентивної діяльності Нацполу Андрій Аносов, який у 2021 році став фігурантом схеми видачі дозволів на зброю за хабарі. Учасники схеми заробили на ній щонайменше від 4 до 8 млн грн, а в самого Аносова згодом знайшли на рахунках 2,3 млн грн та $35,4 тис. невідомого походження, які ВАКС визнав необґрунтованими та повернув державі. Не виключено, що фігурант вміло приховав зв’язок цих коштів з хабарями, які він імовірно брав за видачу дозволів, проте саме в цьому випадку ВАКС оцінювати такі факти не зобов’язаний. 

І таких випадків можуть бути сотні або й тисячі — досить лише глянути, наскільки широка вибірка фігурантів таких справ. Тому завданням держави постало повернути контроль над активами, які посадовці з високою долею вірогідності отримали, зловживаючи своїми повноваженнями.

За 5 років після запровадження цивільна конфіскація справді показала себе як ефективний та універсальний інструмент, адже щоб стягнути в казну таке майно потрібно в 7 разів менше часу, ніж для засудження особи за злочин.

Як відбувається конфіскація необґрунтованого майна посадовця?

Для конфіскації сумнівного майна достатньо довести, що чиновник не міг зі своїх законних доходів придбати його безпосередньо для себе або через інших осіб. Для цього НАБУ та САП збирають докази — переважно публічні декларації, дані з податкової, банків, державних реєстрів, сервісних центрів МВС тощо. 

Виявляти такі факти їм також допомагає НАЗК, адже досить часто неузгодженості знаходять під час перевірки декларацій посадовців чи моніторингу способу їх життя працівниками Нацагентства. Так сталося у вересні із подружжям посадовців Нацполу Денисом Цвєтковим та Іриною Лемешевою, у яких НАЗК виявило необґрунтовану квартиру за 2,4 млн грн. Докази разом із позовом проти подружжя уже направлені на розгляд до Вищого антикорупційного суду, який єдиний в Україні розглядає такі справи та конфісковує необґрунтовані активи.

Варто врахувати, що для цивільної конфіскації важлива не лише сама наявність спірного майна у представників держави чи місцевого самоврядування, а і його вартість — вона повинна знаходитися в межах від 1 003 500 грн до 9 841 000 грн (у 2024 році).

Верхня межа пов’язана з існуванням кримінальної відповідальності за незаконне збагачення (ст. 368-5 КК України), яка настає для посадовця, коли той отримає активів на досить велику суму — понад 9 841 000 грн. Цей ліміт змінюється щороку. Нижня ж межа стосується пов’язана з ефективністю цього інструменту. Адже витрати держави загалом на організацію процесу цивільної конфіскації — збір доказів прокурором та доведення в суді необґрунтованості активу — не будуть відповідати результативності.

Цивільна конфіскація у цифрах

Станом на грудень ВАКС ухвалив 16 рішень в таких справах — 14 разів суд застосував цивільну конфіскацію, а двічі відмовився це робити. 6 справ ще перебувають на розгляді в першій інстанції ВАКС та 2 справи переглядає апеляція.

Та найяскравішим показником ефективності цього інструмента виявився обсяг конфіскованих активів. За понад три роки таким чином вдалося повернути державі 51 млн грн, а крім цього, на розгляді сьогодні перебувають справи, позитивне завершення в яких додасть до цієї суми ще близько 26,7 млн грн.

Цьогоріч, після відновлення декларування, ми спостерігаємо помітне збільшення кількості позовів від САП — станом на 11 грудня прокурори заявили 10 позовів. І деякі з них на рекордні суми, як-то 8,7 млн грн заступника начальника Головного управління Нацполу Києва Тараса Полієнка чи 7 млн начальника територіального сервісного центру МВС на Дніпропетровщині Олександра Савченка. Частину з цих позовів ВАКС уже навіть розглянув та задовольнив.

Які виклики ще треба подолати?

Перераховані нами цифри — лише відправна точка для реальних можливостей цивільної конфіскації, адже на заваді її активнішого використання ставали багато перепон. І перша з них — припинення декларування через повномасштабну військову агресію Росії.

Хоча проблему з припиненням декларування вирішили, залишаються ті, які ще потребують розгляду. Нещодавно ми в Transparency International Ukraine присвятили проблемам цивільної конфіскації ціле дослідження і виявили, що процес відбувається хоч і успішно, але не так гладко.

Наприклад, неузгодженість судової практики в таких справах дозволяє фігурантам заробляти на їх необґрунтованих активах. А все тому, що судді й досі не прийшли до спільного займенника, що саме слід конфісковувати — саме майно чи його вартість? 

Значна частина рішень ВАКС зобов’язувала посадовців сплатити в казну вартість майна станом на момент його придбання. Проте такий підхід не враховував, наприклад, що з часом ціна на нерухомість росте, і на цих коливаннях можна заробити.

Подібне було у справі начальниці відділу Львівської митниці Анни Бісюк, квартиру якої визнали необґрунтованим активом. Тоді замість конфіскації нерухомості вирішили конфіскувати витрачені 1,86 млн грн на її купівлю. Але за 3 роки з моменту придбання квартири до винесення рішення про конфіскацію через зростання цін на нерухомість (особливо в західній частині України) посадовиця могла заробити 3 млн грн.

Щоб це виправити, ВАКС треба конфісковувати або сам актив, або його актуальну вартість, а не стягувати вартість майна на момент його придбання.

Крім цього, досить часто фігуранти справ володіють майном опосередковано через номінальних власників — родичів чи друзів — що ускладнює розгляд справи. Такі особи не подають декларації, а про можливість суду перевіряти фінансову спроможність таких осіб купити спірне майно в законодавстві ніде не згадується. Тому парламентарям необхідно дозволити суду перевіряти майновий стан осіб, пов’язаних із посадовцем.

І так само в українських законах не описано, як саме має відбуватися збір доказів у таких справах. Закон покладає розв’язання цього питання більшою мірою на прокурорів та суд, але цього недостатньо. Невизначеність правил збору залишається, і це може спричинити отримання доказів, які суд не зможе врахувати через їх недопустимість. 

Тому Антикорсуд має напрацювати єдині критерії та підходи для збору доказів. Це б дозволило прокурорам отримувати якіснішу доказову базу та мати більше шансів на отримання справедливого рішення.

***

Цивільна конфіскація — інструмент досить новий, і в нього закладено величезний потенціал, яким державі слід користуватися для боротьби з корупцією і не лише з нею. І це не просто пафосні слова — про такі перспективи йдеться у Стратегії повернення активів. А у квітні 2024 року ЄС прийняв Директиву 2024/1260, яка вказує, що цивільну конфіскацію слід поширити й на активи, здобуті злочинними організаціями, якщо їх стягнути через кримінальне провадження неможливо.

Та перед цим критично важливо врахувати і уже зараз виправити проблеми, які виникли в застосуванні цивільної конфіскації. Невелика, але насичена вибірка рішень Вищого антикорупційного суду про визнання активів необґрунтованими показує, що цей механізм потребує удосконалення. 

Але так само з перших результатів застосування цивільної конфіскації ми бачимо, що вона вирішує багато завдань у боротьбі з корупцією. Тож сподіваємося, такі успіхи стануть реальним стимулом для покращення можливостей для такої практики.

Ця публікація підготовлена Transparency International Ukraine за фінансової підтримки Швеції.

Основні аспекти

ТІ Україна наголошувала, що необхідно розширити інститут цивільної конфіскації незаконних активів та відновити кримінальну відповідальність за незаконне збагачення: 

• із врахуванням зауважень, висловленим Конституційним Судом України; 
• з мінімізацією ризику повторного скасування статті; 
• реальністю доведення складу злочину для органу правопорядку.

1. Кримінальна відповідальність за незаконне збагачення

Пропонований текст запроваджує такі підходи до врегулювання кримінальної відповідальності за незаконне збагачення:

• Впроваджується трактування незаконного збагачення саме як різниці у вартості між набутими активами та законними доходами, що відповідає підходам, які пропонувала ТІ Україна.
• Для криміналізації діяння різниця повинна становити більше, ніж п’ятнадцять тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019 – 14 407 500 грн). Це розмір, який у 15 разів більше від пропонованого ТІ мінімуму і старої редакції статті про незаконне збагачення та відповідає тому, що пропонувалося ТІ як «вчинене у великому розмірі». Така редакція зменшує кількість потенційних справ про незаконне збагачення, водночас забезпечує фокус органів правопорядку на найбільших за розміром зловживаннях. До активів у розмірі понад п’ятсот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 01.01.2019 – 960 500 грн) пропонується застосовувати цивільну конфіскацію.

Визначення активів та доходів прибирається із диспозиції статті та виноситься в окремі примітки до неї. До активів включатимуться не тільки грошові кошти, майно, роботи чи послуги, але й, наприклад, обсяг зменшення фінансових зобов’язань, що також пропонувалось ТІ Україна, та включає максимально широке коло визначення поняття. Важливим є встановлення того, що під законними доходами розуміються доходи, правомірно отримані особою із законних джерел, зокрема визначених у пункті 7 частини першої статті 46 Закону України “Про запобігання корупції, тобто правомірно набуті.

Також доцільно встановити обмеження часу набуття активів протягом певного часового періоду та чіткіше прописати, що мається на увазі під законними доходами.

2. Цивільна конфіскація.

Цивільна конфіскація – потенційний інструмент стягнення у дохід держави незаконно набутого за останні роки чиновниками майна. Її варто розглядати як спосіб вилучення в особи у державну власність майна, яке не стало предметом конфіскації і спеціальної конфіскації, і щодо якого не встановлено законності підстав його набуття. Пошук та встановлення незаконних активів здійснюватиметься в межах досудового розслідування, під час якого відбуватиметься виявлення, фіксація, арешт грошових коштів та інших незаконних активів. Опісля здійснюватиметься пред’явлення цивільного позову про визнання активів необґрунтованими.

Запроваджуються такі підходи до розширення інституту цивільної конфіскації:

• • Позов про визнання необґрунтованими активів може подаватись без наявності обвинувального вироку стосовно особи. Конфіскація незаконних активів посадовців відбуватиметься за рішенням суду у цивільному процесі.
  • Розширюється юрисдикція Вищого антикорупційного суду до розгляду справ у цивільних позовах про визнання активів необґрунтованими. Позивачами виступають представники Національного антикорупційного бюро України або прокурори Генеральної прокуратури України.
  • Обов’язок доказування зв’язку активів з особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та їх необґрунтованості лежить на НАБУ або ГПУ. Водночас, у разі наведення таких даних доказування факту обґрунтованості активів покладається на відповідача.
  • Запроваджується можливість цивільної конфіскації активів, набутих протягом чотирьох років до набрання чинності цього Закону, вартістю понад п’ятсот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 01.01.2019 – 960 500 грн). Це частково вирішує питання у справах, які були закриті після скасування статті про незаконне збагачення. Тепер з’являється можливість конфісковувати незаконно набуті активи у рамках цивільного процесу.
  • Цивільна конфіскація активів, набутих після набрання чинності законом застосовуватиметься у разі наявності таких розмірів: від п’ятисот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб до п’ятнадцяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019 – від 960 500 грн до 14 407 500 грн). Усе, що більше цього розміру – кримінальна відповідальність за незаконне збагачення.
  • Арешт активів протягом 3 днів з моменту звернення до суду. За згодою власника або за рішенням суду передаються АРМА.
  • Варто наголосити, що Європейський суд з прав людини визнає конфіскацію активів поза кримінальним провадженням такою, що не суперечить презумпції невинуватості та не порушує майнові права та заборони покарання без закону (справи «М проти Італії», «Оторіно проти Італії», «Аркурі проти Італії», «Рієла та інші проти Італії», «Батлер проти Сполученого Королівства», «Уолш проти Сполученого Королівства», «Гогітідзе та інші проти Грузії»).

Конфіскація активів поза кримінальним процесом наявна зокрема у таких країнах, як Австралія, Ізраїль, Ірландія, Канада, Ліхтенштейн, Литва, Південно-Африканська Республіка, Словенія, Сполучене Королівство, Таїланд, Фіджі, Філіппіни, Швейцарія. Цивільна конфіскація допускається Директивою ЄС 2014/42/EU.

Висновок

Інститут цивільної конфіскації справді може стати ефективним інструментом стягнення у дохід держави незаконно набутого чиновниками майна, оскільки не потребуватиме доведення вини у кримінальному процесі та реалізовуватиметься у більш стислі строки. Окрім того, він дозволить частково вирішити проблеми закриття 65 кримінальних справ у зв’язку з визнанням неконституційним незаконного збагачення. Незаконно набуті протягом останніх 4 років активи у цих справах теж зможуть поповнити державний бюджет.

Водночас потрібно максимально чітко встановити запобіжники від можливого порушення права власності. Зокрема, важливо оновити судову гілку влади, яка отримує широку дискрецію стосовно недопущення порушення прав людини під час застосування даного інституту. Мирне володіння майном і дотримання належної правової процедури повинні бути забезпечені.

Аналіз підготував юридичний радник ТІ Україна Максим Костецький

Довідково

Трансперенсі Інтернешнл Україна – акредитований представник глобального руху Transparency International, що комплексно підходить до розробки і впровадження змін задля зниження рівня корупції. 

ТІ Україна адмініструвала та передала державі системи ProZorro, ProZorro.Продажі, eHealth та E-Data. Також наш інноваційно-експертний центр впровадив Рейтинг прозорості міст і розбудовує спільноту DOZORRO для контролю за публічними закупівлями.

Контакти для медіа: Олеся Коваль, koval@ti-ukraine.org, 093-808-82-78.

А тепер детально. Наш юридичний радник Максим Костецький підготував детальний аналіз.

• Де ми зараз?

26 лютого Конституційний суд визнав неконституційною статтю Кримінального кодексу України (надалі також – ККУ), яка передбачає покарання за незаконне збагачення посадовців.  На думку суддів КСУ, наявна редакція статті 368-2 Кримінального кодексу України порушує статті 8, 62 та 63 Конституції України.

Попри це, рішення Конституційного Суду України є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено, а стаття 368-2 ККУ втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.

3 червня Президент України подав проект закону №10358 щодо цивільної конфіскації корупційних активів високопосадовців та відновлення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення.

• Основні аспекти

ТІ Україна наголошувала, що необхідно розширити інститут цивільної конфіскації незаконних активів та відновити кримінальну відповідальність за незаконне збагачення:

• із врахуванням зауважень, висловлених Конституційним Судом України;
• з мінімізацією ризику повторного скасування статті;
• реальністю доведення складу злочину для органу правопорядку.
• кримінальна відповідальність за незаконне збагачення

Пропонований Президентом текст статті про незаконне збагачення:

«Стаття 368-5. Незаконне збагачення

1. Набуття особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, активів, вартість яких більш ніж на дванадцять тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян перевищує її доходи, –

карається позбавленням волі на строк від п’яти до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Примітка. 1. Особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є особи, зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції».

2. Під набуттям активів слід розуміти набуття їх особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у власність, а також набуття активів у власність чи володіння іншою фізичною або юридичною особою за рахунок, за згодою чи за розпорядженням особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
3. Під активами слід розуміти грошові кошти (у тому числі готівкові кошти, кошти, що знаходяться на банківських рахунках чи на зберіганні у банках або інших фінансових установах), інше майно, майнові права, нематеріальні активи, обсяг зменшення фінансових зобов’язань, а також роботи чи послуги, надані особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
4. Під доходом особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, слід розуміти всі види доходів, отриманих нею (нарахованих їй) із додержанням вимог та обмежень, встановлених Законом України “Про запобігання корупції”.
5. При визначенні різниці між вартістю набутих активів та доходами не враховуються активи, які є предметом провадження у справах про визнання активів необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави, а також активи, стягнуті в дохід держави в рамках такого провадження».

Пропонований текст запроваджує такі підходи до врегулювання кримінальної відповідальності за незаконне збагачення:

• впроваджується трактування незаконного збагачення саме як різниці у вартості між набутими активами та доходами, що відповідає пропонованому ТІ підходу;
• для криміналізації діяння різниця повинна становити більш, ніж дванадцять тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019 – 11 526 000 грн). Це розмір, який у 12 разів більше від пропонованого ТІ мінімуму і старої редакції статті про незаконне збагачення та відповідає тому, що пропонувалося ТІ як «вчинене у великому розмірі». Така редакція зменшує кількість потенційних справ про незаконне збагачення, водночас забезпечує фокус органів правопорядку на найбільших за розміром зловживаннях. До активів у розмірі понад п’ятсот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб  (станом на 01.01.2019 – 960 500 грн) пропонується застосовувати цивільну конфіскацію;
• визначення активів та доходів прибирається із диспозиції статті та виноситься в окремі примітки до неї. До активів включаються не тільки грошові кошти, майно, роботи чи послуги, але й, наприклад, обсяг зменшення фінансових зобов’язань, що також пропонувалось ТІ Україна та включає максимально широке коло визначення поняття. Важливим є встановлення того, що під доходами розуміються усі види доходів, що отримані із дотримання вимог та обмежень антикорупційного законодавства, тобто правомірно набуті;
• цивільна конфіскація.

Цивільна конфіскація – потенційний інструмент стягнення у дохід держави незаконно набутого за останні роки чиновниками майна. Її слід розглядати як спосіб вилучення в особи у державну власність майна, яке не стало предметом конфіскації і спеціальної конфіскації, і щодо якого не встановлено законності підстав його набуття. Пошук та встановлення незаконних активів здійснюватиметься в межах кримінального досудового розслідування, під час якого відбуватиметься виявлення, фіксація, арешт грошових коштів та інших незаконних активів. Опісля здійснюватиметься пред’явлення цивільного позову про визнання активів необґрунтованими.

Пропонований Президентом текст щодо цивільної конфіскації:

«Стаття 290. Пред’явлення позову про визнання необґрунтованими активів та їх витребування

1. Позов про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави подається представником Національного антикорупційного бюро України за погодженням із прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. У справах про визнання активів необґрунтованими та стягнення їх у дохід держави, де відповідачем є директор, заступник, працівник (особа начальницького складу, державний службовець) Національного антикорупційного бюро України, прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, звернення до суду та представництво інтересів держави у суді здійснюється прокурорами Генеральної прокуратури України за дорученням Генерального прокурора.
2. Позов пред’являється щодо необґрунтованих активів:

– набутих протягом трьох років до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо конфіскації незаконних активів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і покарання за набуття таких активів», якщо різниця між вартістю активів і доходами особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у п’ятсот і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на день набрання чинності названим вище Законом;

– набутих після набрання чинності названим вище Законом, якщо різниця між їхньою вартістю і доходами особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у п’ятсот і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на день набрання чинності названим вище Законом, але не перевищує межу, встановлену у статті 368-5 Кримінального кодексу України.

3. Позов про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави може бути пред’явлено до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої Національним антикорупційним бюро України або у визначених законом випадках – Генеральною прокуратурою України – встановлено докази того, що вона набула необґрунтовані активи, та/або іншої фізичної чи юридичної особи, яка набула у власність чи володіння необґрунтовані активи за рахунок, за згодою чи за розпорядженням особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

У разі пред’явлення позову Національне антикорупційне бюро України або у визначених законом випадках Генеральна прокуратура України вживає заходів щодо встановлення активів, стосовно яких існують докази того, що вони набуті особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у власність, або набуті у власність чи володіння іншою фізичною або юридичною особою за рахунок, за згодою чи за розпорядженням особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та вживає заходів щодо забезпечення позову стосовно таких активів.

4. Для цілей цієї Глави:

1) термін “активи” означає грошові кошти (у тому числі готівкові кошти, кошти, що перебувають на банківських рахунках чи на зберіганні у банках або інших фінансових установах), інше майно, майнові права, нематеріальні активи, обсяг зменшення фінансових зобов’язань, а також роботи чи послуги, надані особі, уповноваженій на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування;

2) особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є особи, зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 Закону України “Про запобігання корупції”;

3) доходом особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є всі види доходів, отримані нею (нараховані їй) із додержанням вимог та обмежень, встановлених  Законом України «Про запобігання корупції».

Запроваджуються такі підходи до розширення інституту цивільної конфіскації:

• • позов про визнання необґрунтованими активів може подаватись без наявності обвинувального вироку стосовно особи. Конфіскація незаконних активів посадовців відбуватиметься за рішенням суду у цивільному процесі;
  • розширюється юрисдикція Вищого антикорупційного суду до розгляду справ у цивільних позовах про визнання активів необґрунтованими. Позивачами виступають представники Національного антикорупційного бюро України або прокурори Генеральної прокуратури України;
  • обов’язок доказування зв’язку активів з особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та їх необґрунтованості лежить на НАБУ або ГПУ. Водночас, у разі наведення таких даних доказування факту обґрунтованості активів покладається на відповідача;
  • запроваджується можливість цивільної конфіскації активів, набутих протягом трьох років до набрання чинності цього Закону, вартістю понад п’ятсот розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб  (станом на 01.01.2019 – 960 500 грн). Це частково вирішує питання у справах, які були закриті після скасування статті про незаконне збагачення. Тепер з’являється можливість конфісковувати незаконно набуті активи у рамках цивільного процесу.

Цивільна конфіскація активів, набутих після набрання чинності законом застосовуватиметься у разі наявності таких розмірів: від п’ятиста розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб до дванадцяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на 01.01.2019 – від 960 500 грн до 11 526 000 грн). Усе, що більше цього розміру – кримінальна відповідальність за незаконне збагачення.

Варто підкреслити, що Європейський суд з прав людини визнає конфіскацію активів поза кримінальним провадженням такою, що не суперечить презумпції невинуватості, не порушує майнові права та заборони покарання без закону (справи «М проти Італії», «Оторіно проти Італії», «Аркурі проти Італії», «Рієла та інші проти Італії», «Батлер проти Сполученого Королівства», «Уолш проти Сполученого Королівства», «Гогітідзе та інші проти Грузії»).

Конфіскація активів поза кримінальним процесом наявна зокрема у таких країнах як Австралія, Ізраїль, Ірландія, Канада, Ліхтенштейн, Литва, Південно-Африканська Республіка, Словенія, Сполучене Королівство, Таїланд, Фіджі, Філіппіни, Швейцарія. Цивільна конфіскація допускається Директивою ЄС 2014/42/EU.