Перший зовнішній аудит НАЗК закінчено! Як оцінили роботу Агентства?

26 липня 2023 року комісія опублікувала звіт з першої зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК за 2020-2021 роки.

Члени комісії перевірили ефективність роботи НАЗК у всіх 9 сферах його діяльності: незалежність, ефективність виконання інституцією свого мандату, якості взаємодії НАЗК з органами державної влади, місцевого самоврядування, міжнародними організаціями та громадськістю, а також управління та організаційної спроможності Агентства.

Нагадаємо, аудит НАЗК розпочався 24 січня 2022 року, але через повномасштабне вторгнення росії до України був призупинений до початку літа.

Оцінку проводила комісія у складі трьох міжнародних експертів, яких призначив Кабмін. Цей відбір відбувався на підставі пропозицій донорів, що надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.

Як же визначали, наскільки якісна діяльність оновленого НАЗК? Згідно з законом, робота НАЗК визнається неефективною, якщо Агентство не забезпечило виконання понад двох третин критеріїв для більш як половини об’єктів оцінки або половини критеріїв для кожного об’єкта оцінки. Визнання діяльності Агентства неефективною є підставою для припинення Кабміном повноважень його Голови.

У підсумку, робота Агентства протягом 2020-2021 років не була визнана неефективною. Проте й ефективною вона визнана також не була.

За результатами оцінки НАЗК виконало 148 (72%) з 206 критеріїв, які були враховані в оцінюванні. Інші ж критерії Комісія не враховувала, оскільки або не отримала достатньо інформації, щоб зробити щодо них висновок, або оскільки НАЗК не могло їх виконати через зовнішні чинники. 

НАЗК не виконало 58 критеріїв (28%). Саме з огляду на таке невиконання звіт містить 120 рекомендацій — 46 високопріоритетних та 74 інших. Виконання цих рекомендацій має сприяти подальшому підвищенню ефективності Агентства.

Якщо процитувати Комісію, то у резюме Звіту вона зазначила: «Оцінка Комісією всіх критеріїв, передбачених у межах Об’єктів оцінки, показала, що діяльність НАЗК протягом періоду оцінювання загалом не досягла порогу неефективності. Однак за результатами оцінки виконання НАЗК критеріїв і загальної думки Комісії про діяльність НАЗК протягом зазначеного періоду Комісія утрималася від того, щоб зробити висновок про ефективність НАЗК».

Що ж це значить?

Загалом Комісія зазначила, що протягом оцінюваного періоду НАЗК задовільно виконало більшість покладених на нього завдань. Також вона відмітила, що перезавантаженому НАЗК вдалося виправити багато недоліків свого попередника.

Проте аудитори наголосили, що в кількох аспектах НАЗК не змогло забезпечити високоякісні результати, і переважно це було пов’язано з недостатнім рівнем прозорості роботи Агентства, серйозними помилками в підході до розробки нормативно-правових актів, що регулюють роботу працівників НАЗК у ключових сферах, недоліками в організаційній структурі та кадрових рішеннях, а також з реалізацією функції внутрішнього контролю. 

Нижче ми пройдемося по всім 9 розділам звіту (об’єктам оцінки) і розберемося детальніше, що саме Комісія мала на увазі.

Забезпечення незалежності НАЗК та надання йому необхідних ресурсів

Ефективне виконання цього об’єкту оцінки залежало насамперед від зовнішніх акторів, які й повинні забезпечувати Агентство ресурсами та гарантувати його незалежність — Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд.

Комісія відмітила той факт, що протягом періоду оцінювання середовище діяльності НАЗК зазнало значного впливу через кілька рішень зовнішніх суб’єктів. Зокрема, у звіті наголошується, що рішення КСУ від 27 жовтня 2020 року серйозно підірвало правову базу у сфері боротьби з корупцією. Це призвело до закриття численних кримінальних та адміністративних проваджень щодо ймовірних корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, у тому числі кейсів, які перебували на розгляді НАЗК.

Негативно відзначили аудитори і зупинку зобов’язання політичних партій подавати фінансову звітність під час пандемії COVID-19, через що можливість НАЗК виконувати свої повноваження також серйозно постраждала. Крім того, через COVID-19 були введені також обмеження оплати праці працівників НАЗК, що, за переконанням аудиторів, завадило Агентству належним чином виконувати свої функції. Попри це, Комісія не побачила потреби у практиці НАЗК тримати відкритими численні вакансії протягом тривалого періоду з можливою мотивацією збільшити доступні кошти на оплату наявних працівників.

Також Комісія звернула увагу на затримку ухвалення Верховною Радою Державної антикорупційної стратегії, яку, нагадаємо, парламентарі приймали понад 2 роки. Це теж не сприяло ефективнішій роботі Агентства.

Основною рекомендацією за цим блоком Комісія винесла те, що законодавство, яке впливає на діяльність НАЗК, має бути більш стабільним та узгодженим. Будь-які зміни повинні передбачати перехідний період, щоб суттєво не обмежувати повноваження НАЗК і не накладати обмеження на його здатність ефективно виконувати свої функції.

Формування, координація та моніторинг реалізації державної антикорупційної політики

У цьому блоці Комісія насамперед звернула увагу на те, що НАЗК не вдалося виконати половину критеріїв через значну затримку з ухваленням нової Антикорупційної стратегії України. І це виправдано.

Комісія відмітила, що під час розробки стратегії та відповідної Державної антикорупційної програми (ДАП) НАЗК всебічно врахувало результати соціологічних та інших досліджень, у тому числі рекомендації та аналіз українських та міжнародних неурядових організацій. Також у Звіті вказано, що Агентство забезпечило інклюзивний процес із залученням різних сторін під час розробки проєкту стратегії та плану дій, а це вже значне досягнення, враховуючи, що в багатьох інших випадках розробки нормативних актів НАЗК не організувало прозорої взаємодії з громадськістю.

Водночас Комісія справедливо зазначила, що навіть у ситуації відсутності формальної антикорупційної стратегії, прийнятої парламентом, НАЗК могло вжити конкретних прозорих заходів, незалежних від зовнішніх заінтересованих сторін, щоб забезпечити підзвітність у своїй роботі, зміцнити довіру з боку громадськості та сприяти розумінню та підтримці своєї місії. Агентство могло б покращити свою співпрацю з громадськістю, щоб пояснити свої пріоритети, встановити контрольні показники для вимірювання ефективності та визначити короткострокові та довгострокові цілі. Також Комісія вказала, що НАЗК не виконало вимоги закону в частині публікації своїх висновків про рівень корупції та сприйняття антикорупційних інституцій.

Комісія пріоритетно рекомендувала НАЗК своєчасно виконувати всі вимоги закону щодо оприлюднення інформації, яка стосується його повноважень. Ми теж неодноразово наголошували на проблемі закритості Агентством низки важливих документів.

Також аудитори вказали, що НАЗК має створити чітку основу для підзвітності, яка б не залежала виключно від зовнішніх заінтересованих сторін. Для цього Агентству варто розробити та оприлюднити самостійно визначені контрольні показники, пріоритети, цілі з часовими рамками та методи вимірювання результатів, щоб внутрішні та міжнародні заінтересовані сторони могли краще розуміти та оцінювати стратегічне планування та прогрес у роботі НАЗК.

Організація здійснення заходів із запобігання та виявлення корупції

Комісія позитивно відзначила проактивну позицію НАЗК в управлінні корупційними ризиками в державних установах, зокрема через оновлення Методології оцінювання корупційних ризиків, а також підготовку антикорупційних програм для державних установ.

Втім Комісія відзначила проблему «шаблонності» антикорупційних заходів для державних органів. Адже механічне застосування встановлених алгоритмів може перешкоджати врахуванню конкретних обставин кожної організації. 

Комісія також не дуже позитивно відзначила законодавчу вимогу погоджувати інституційні антикорупційні програми саме НАЗК, адже не воно відповідає за результативність такої програми. Натомість це має бути завданням керівника тієї чи іншої державної організації. 

Аудитори звернули увагу на показовий факт, що НАЗК не затвердило власну антикорупційну програму на 2020 рік, і це не призвело до жодних дисциплінарних чи інших наслідків. Таким чином, НАЗК, яке затверджує антикорупційні програми інших державних органів, не показало своїм прикладом «як треба».

Контроль за врегулюванням конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених Законом про запобігання корупції

Комісія встановила, що кілька важливих критеріїв НАЗК все ж не виконало. 

Проблеми не нові: НАЗК має підвищити точність, послідовність та прозорість своєї діяльності. Комісія звернула увагу на думку громадянського суспільства про якість та неупередженість дій НАЗК, і орган має вжити заходів для посилення суспільної довіри в цих аспектах. Зокрема, у звіті йдеться про те, що представники громадянського суспільства звернули увагу на відмову НАЗК поширити автоматизовану систему випадкового розподілу справ на моніторинг конфлікту інтересів. Тоді НАЗК обґрунтувало свою відмову, посилаючись на власне надто вузьке технічне розмежування між обов’язками «моніторингу» та «перевірки». 

Аудитори закликали Агентство замість того, щоб шукати виправдання виключенню значної частини свого мандату з перевірки комплаєнсу з застосування важливого механізму підзвітності та уникати підвищення ефективності своїх операційних систем, прагнути повною мірою продемонструвати відданість просуванню прозорості та підзвітності.

Також Комісія відмітила, що НАЗК не проводило своєчасне оновлення методичних рекомендацій, інформаційно-роз’яснювальних і навчальних матеріалів, не проводило комплексного періодичного перегляду внутрішніх процедур моніторингу та контролю за дотриманням вимог законодавства. Не продемонструвало НАЗК і спроможності звертатися до суду в кожному випадку, коли порушення вимог щодо конфлікту інтересів було підставою для скасування рішень та актів. Так само Агентство не запровадило прозорі процедури розгляду звернень та повідомлень фізичних та юридичних осіб щодо можливих правопорушень.

На переконання Комісії, у цій і не тільки сфері роботи Агентства є системний недолік, який можна пояснити підходом, запровадженим Головою НАЗК у 2020 році. Протягом періоду оцінювання НАЗК скасувало свій порядок щодо складання адміністративних протоколів за правопорушеннями, пов’язаними з конфліктом інтересів та іншими антикорупційними обмеженнями (наприклад, подарунки та несумісність). Натомість Агентство видало три окремі «методичні рекомендації» як документи рекомендаційного характеру, де визначено, як уповноважені службовці НАЗК повинні виявляти відповідні правопорушення, збирати докази та готувати адміністративні протоколи про порушення. 

Регулювання цієї процедури за допомогою «рекомендацій» позбавляє відповідних посадових осіб правової визначеності та може призвести до зловживання повноваженнями з боку НАЗК. Також схоже, що ця практика суперечить принципу законності, якого повинні дотримуватись у своїй діяльності органи державної влади. 

Такий підхід, на думку аудиторів, яка збігається з нашою, можна пояснити небажанням керівництва НАЗК дотримуватись стандартних нормотворчих процедур, які потребують громадського обговорення, а також бажанням уникнути перевірки такого акта в Міністерстві юстиції та оприлюднення документа. 

Ще одне пояснення, яке викликає ще більше занепокоєння, може полягати в тому, що такий підхід може використовуватися для уникнення потенційної відповідальності за неналежне виконання НАЗК своїх функцій у відповідній сфері. Комісія закликала Агентство невідкладно змінити цей підхід.

Перевірка декларацій майнового стану і моніторинг способу життя

Як зазначає Комісія, діяльність НАЗК у цій сфері протягом періоду оцінювання була неоднозначною. 

Агентство додатково впорядкувало процедури перевірки декларацій і спростило процес подання декларацій, надавши детальні пояснення щодо заповнення форм декларацій. У порівнянні з попереднім складом органу, Агентство не створювало перешкод для ефективного розслідування правоохоронними органами ознак адмінправопорушень та злочинів, які були виявлені в деклараціях. Крім того, НАЗК покращило доступ до державних даних та їх використання для перевірки декларацій.

Transparency International Ukraine неодноразово критикувала підхід НАЗК до залучення громадськості до розробки нормативних актів та інших документів у сфері фінансового контролю. У Звіті аудитори наводять конкретні проблеми, пов’язані з цим. 

Так, Комісія зазначає, що у кількох випадках, всупереч вимогам закону, НАЗК не оприлюднювало проєкти документів. Також Агентство не змогло забезпечити виділення достатнього часу для того, щоб заінтересовані сторони могли надати відгук або взяти участь у змістовному обговоренні проєктів документів. Нові правила логічного та арифметичного контролю мали значні недоліки та викликали негативні відгуки серед представників заінтересованих сторін. І після цієї критики НАЗК взагалі незаконно обмежило доступ до цих правил. 

Згадала Комісія і про «швидкі» перевірки, які Transparency International Ukraine критикувала разом з Центром протидії корупції. Вона відзначила це нововведення так: «НАЗК запровадило нову процедуру так званих «швидких» перевірок декларацій замість належного контролю правильності та повноти заповнення декларацій, що вийшло за межі його законних повноважень та спричинило дублювання».

Не оминуло увагу аудиторів також проблема регулювання методичними рекомендаціями процедури моніторингу способу життя декларантів, яку ми в Transparency International Ukraine також висвітлювали в нашому дослідженні 2021 року.

Мотивацією такого кроку з боку Агентства Комісія вбачає так само, як і у випадку з врегулюванням конфлікту інтересів – намагання уникнути громадського контролю та обов’язкової реєстрації в Міністерстві юстиції. Аудитори зазначили, що така практика викликала занепокоєння та створила юридичні ризики для здійснення повноважень НАЗК щодо фінансового контролю. А це, своєю чергою, підриває довіру до інституції.

НАЗК не вдалося запровадити прозорий та підзвітний підхід до перевірки майнових декларацій співробітників розвідувальних органів та осіб, які обіймають посади, перебування на яких віднесено до державної таємниці, в інших відомствах. Відповідні нормативно-правові акти не були оприлюднені та не пройшли громадське обговорення під час розробки. 

Функцію перевірки цих декларацій Голова НАЗК поклав на Управління внутрішнього контролю НАЗК, що не відповідає повноваженням цього підрозділу, визначеним Законом. Комісія справедливо занепокоїлась тим, що керівником Управління внутрішнього контролю був колишній посадовець СБУ, що свідчило про можливий конфлікт інтересів. Також НАЗК відмовилося надати положення про подання та перевірки таких декларацій Комісії для оцінювання.

Комісія надала чи не найбільшу кількість рекомендацій саме щодо цієї сфери діяльності НАЗК. І більшість з них направлена на нівелювання вищевикладених недоліків і є пріоритетною.

Контроль фінансування політичних партій

Комісія визнала прогрес, якого досягло НАЗК у контролі фінансування політичних партій протягом періоду оцінювання. 

Агентство у межах своєї компетенції об’єктивно перевіряло відповідність діяльності політичних партій вимогам законодавства. Проте актуальність оцінювання в цій сфері досить обмежена, бо у квітні 2020 року Верховна Рада зупинила обов’язок подання звітів політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Таким чином, повноваження НАЗК у цій сфері були припинені протягом більшої частини періоду оцінювання. 

Комісія з оцінювання закликала Парламент без зволікань відновити повний мандат НАЗК та всі зобов’язання політичних партій, пов’язані з поданням фінансової звітності. ТІ Ukraine разом з партнерами з громадського сектору теж виступала за повноцінне відновлення звітування політичними партіями. Також Комісія рекомендувала відновити публічний доступ до Єдиного державного реєстру звітів політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.

Негативно аудитори відмітили лише те, що НАЗК не вдалося розробити та запустити електронну систему подання та оприлюднення звітів політичних партій POLITDATA у встановлений законодавством термін. Також Агентство не вжило своєчасних та належних заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винуватих у порушенні строків подання такої звітності.

Захист викривачів

Члени Комісії відзначили значні успіхи Агентства у виконанні положень Закону «Про запобігання корупції», які встановлюють права викривачів, вимоги щодо забезпечення конфіденційності та порядок повідомлення про корупційні правопорушення. До прикладу, НАЗК надало державним органам вичерпні рекомендації щодо захисту викривачів та поінформувало викривачів про їхні права та варіанти захисту, а також вжило належних заходів для захисту інтересів викривачів у суді відповідно до законодавства.

Однак були й слабкі місця. НАЗК не виконало вимоги щодо створення внутрішніх захищених каналів для забезпечення конфіденційності анонімних викривачів. І так само не надало доказів конкретних випадків, коли корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, виявлені за повідомленнями викривачів, призвели до відповідальності порушників. 

Комісія наголосила, що НАЗК повинне підвищувати обізнаність про важливу роль викривачів у запобіганні та виявленні корупції, а також про канали повідомлення та ступінь належного захисту. Крім того, Комісія визнає, що НАЗК необхідно покращувати співпрацю з органами державної влади, щоб передусім запобігти випадкам помсти викривачам, а також невідкладно вживати заходів для виправлення такої ситуації в разі необхідності. 

У контексті актуальності наданої викривачами інформації НАЗК зосереджувалося майже виключно на виявленні, розслідуванні та розкритті окремих звинувачень проти визначених осіб. Аудитори підсумували, що внаслідок такого підходу НАЗК знехтувало можливістю використати повідомлення викривачів для зменшення негативного впливу корупційних діянь та ефективнішого запобігання майбутнім порушенням.

Взаємодія із заінтересованими сторонами

Комісія позитивно відмітила те, як НАЗК залучало громадськість до розробки Антикорупційної стратегії. Вона також зазначає, що Агентство ефективно керувало процесом координації пілотного 5-го раунду моніторингу реалізації Україною Стамбульського плану дій з боротьби проти корупції ОЕСР та оцінюваннями GRECO. 

НАЗК розробило обґрунтовану методологію стандартного дослідження рівня корупції в Україні із залученням громадських організацій. Похвалила Комісія також Управління просвітницької роботи та навчальних програм НАЗК, яке ефективно виконувало свої функції.

Комісія вважає прикладом хорошої практики створення «бібліотеки досліджень» на офіційному сайті НАЗК. Попри те, що акумуляція важливих досліджень на вебсайті є важливим кроком, ми б хотіли зазначити той факт, що сам вебсайт є недостатньо зручним і зрозумілим у користуванні. 

Ми погоджуємося з думкою Комісії, що НАЗК вдалося забезпечити відкритий та прозорий відбір членів Громадської ради, яка у зв’язку з воєнним станом досі діє, попри сплив 2 років повноважень. Водночас Комісія відмітила, що комунікація між НАЗК та Громадською радою інколи була не оптимальною.

Комісія виявила серйозні недоліки у підході НАЗК до оприлюднення деяких проєктів підзаконних актів та проведення консультацій щодо них. Так, аудитори зазначають, що у кількох випадках НАЗК не виконало Закон «Про доступ до публічної інформації». Transparency International Ukraine зі свого боку зіштовхнулася з такою практикою НАЗК і вважає цю проблему системною.

Transparency International Ukraine зі свого боку також зазначала, що НАЗК необхідно виконувати вимоги Закону “Про запобігання корупції” в частині своєї річної звітності. Наприклад, надання інформації про результати розглядів адміністративних протоколів, складених працівниками НАЗК.

І хоч НАЗК часто скаржиться на низький рівень взаємодії з міжнародними партнерами, що гальмує фінансовий контроль або контроль за обмеженнями антикорупційного законодавства та врегулюванням конфліктів інтересів, Комісія підмітила відсутність протягом періоду оцінювання укладених НАЗК меморандумів з компетентними іноземними органами, зокрема щодо обміну інформацією. Не було досягнуто і прогресу у співпраці між НАЗК та іноземними незалежними урядовими організаціями.

Пріоритетно Комісія рекомендувала Агентству налагоджувати таку співпрацю, а також активніше відстоювати необхідність виконання рекомендацій міжнародних моніторингових механізмів перед відповідальними органами на національному рівні.

Управління та організаційна спроможність НАЗК

Управління та організаційна спроможність — це сфера, у якій Комісія з оцінювання виявила найбільший рівень невиконання критеріїв оцінювання НАЗК — 48%. 

Розкритикували аудитори організаційну структуру НАЗК, в якій деякі виконавці обов’язків керівників займали тимчасову посаду невиправдано тривалий час. Заходи, передбачені стратегією інституційного розвитку, не відповідали стратегічним цілям і не супроводжувалися вимірюваними показниками. А конкурсному відбору працівників НАЗК бракувало відкритості, прозорості та неупередженості.

Комісія відмітила низьку якість та відповідність закону окремих нормативно-правових актів НАЗК. Вона ще раз наголосила на проблемі прийняття Агентством «методологічних рекомендацій» чи подібних документів замість обов’язкових, передбачених законом нормативних актів. 

Прийняття таких документів часто відбувалося не на основі публічних консультацій, а в деяких випадках документи не були доступні для ознайомлення громадськості навіть після затвердження. Деякі обов’язкові нормативно-правові акти, що існували раніше, НАЗК скасувало (та не замінило новими) або взагалі не прийняло.

Також критиці піддалося застосування автоматизованого розподілу перевірок між уповноваженим особам НАЗК, яке не охоплювало всі перевірки, що проводяться Агентством. Крім того, у цій процедурі аудитори виявили недоліки, що створювали ризик потенційного втручання в автоматизований розподіл. 

Функціонування Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, викликало занепокоєння через те, що НАЗК включило до цього списку осіб, які вчинили правопорушення, не віднесені законодавством до корупційних або пов’язаних з корупцією. Комісія відзначила, що НАЗК слід вирішити проблему відсутності визначеного максимального періоду, протягом якого особи перебувають у реєстрі, адже це можна сприйняти як непропорційне втручання у їхні права.

Позитивно відзначили члени Комісії впровадження системи електронного управління справами та електронного документообігу, покращення взаємодії та обміну інформацією між структурними підрозділами НАЗК, активну участь членів Громадської ради у процесах відбору працівників НАЗК, передачу до НАЗК права власності на апаратне та програмне забезпечення Єдиного державного реєстру декларацій.

Комісія виразила серйозне занепокоєння функціонуванням підрозділу внутрішнього контролю НАЗК, який включає відділ з питань запобігання корупції, що суперечить Закону «Про запобігання корупції». Також аудитори відмітили проблеми в регулюванні перевірки доброчесності та моніторингу способу життя співробітників НАЗК, які останнє не вирішило попри критику громадськості. 

Були відсутні дієві внутрішні канали для повідомлення уповноваженими особами НАЗК про випадки внутрішнього чи зовнішнього втручання в їхню діяльність. Також була відсутня спеціальна процедура обробки таких повідомлень. Крім того, Комісія зазначає, що наявні дисциплінарні процедури можна було застосувати ефективніше.

На думку аудиторів, Голова НАЗК продемонстрував проактивний підхід до публічної комунікації, рішучу відданість справі та лідерство у залученні талановитих кадрів до роботи в Агентстві. Звинувачень у корупції щодо нього не зафіксовано. 

Проте Комісія відмітила, що викладені вище недоліки були допущені під безпосереднім керівництвом Голови НАЗК та в межах його відповідальності. Такі практики підривали інституційну підзвітність НАЗК, а також не відповідали принципу юридичної визначеності. Враховуючи всі зазначені досягнення та недоліки, Комісія з оцінювання не змогла зробити висновок, що протягом періоду оцінювання Голова НАЗК досяг стандарту демонстрації високого рівня знань та професіоналізму.

***

Отже, перший незалежний зовнішній аудит НАЗК нарешті завершено. Члени Комісії провели велику роботу та детально дослідили всі аспекти діяльності Агентства. 

Як бачимо, НАЗК ще багато над чим є працювати. Transparency International Ukraine підтримує викладені у Звіті за результатами аудиту рекомендації щодо покращення ефективності НАЗК і сподівається на їх якнайшвидше виконання. А це ми зі свого боку обов’язково продовжимо відстежувати.